Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Haltinner-Schillig
In Sachen
S. R.,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch X. R.,
gegen
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Rindviehhaltung/Tierschutz
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ S. R. führt in der Politischen Gemeinde R. einen landwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetrieb. Er umfasst 7,42 ha Nutzfläche in der Landwirtschaftszone. Auf dem Grundstück Nr. 000, Grundbuch R., befinden sich das Wohnhaus (Assek.-Nr. 000) mit freistehenden Scheunen und Ställen (Assek.-Nrn. 000, 000).
Am 24. März 2006 führten das kantonale Veterinäramt (heute: Amt für Gesundheits- und Verbraucherschutz) und das Amt für Umweltschutz (AFU; heute: Amt für Umwelt und Energie) eine angemeldete Betriebskontrolle durch. Im unmittelbar östlich des Wohnhauses gelegenen Hauptstall (Assek.-Nr. 000) wurden sechs Esel gehalten. Die Tiere verfügen über einen rund 10 m2 grossen, mit einem Metallgitter umgebenen Laufhof. Der Laufhof ist vom Hauptstall aus jederzeit frei zugänglich. Der Boden war unbefestigt, morastig und mit Mist bedeckt. Auch der Bodenzustand der unmittelbar nördlich des Laufhofs angrenzenden Fläche, die den Eseln ebenfalls als Auslauf zur Verfügung steht, hat sich anlässlich der Betriebskontrolle ähnlich präsentiert. Dort war die Grasnarbe ebenfalls abgelaufen und der Boden war mit Kot und Harn stark verschmutzt. S. R. hält zudem eine Herde mit Mutterkühen der Rasse "Aberdeen Angus". Gemäss eigenen Angaben vom 10. Oktober 2007 handelt es sich um 24 Tiere. Nach den Feststellungen des Veterinäramts können sich die Rinder das ganze Jahr über auf einer in mehrere Koppeln aufgeteilten Weide bewegen und haben immer Zugang zu einem Feldstall (Assek.-Nr. 000). Das Futter wird in Form von grossen Heuballen direkt auf dem Weideboden verabreicht. Hinter dem Feldstall befindet sich eine Tränke mit fliessendem Wasser. Das Veterinäramt erachtet die Haltung der Rinderherde im Grundsatz als tierfreundlich. Es hat indessen anlässlich der Betriebskontrolle festgestellt, dass das Gelände in den genannten Bereichen sehr tief, nass und stark zertreten war, auch als Folge von Urin- und Kotabsatz. Die Tiere sind weit über den Kronrand der Klauen eingesunken.
B./a) Nachdem S. R. das rechtliche Gehör gewährt worden war, verfügte das Veterinäramt am 23. Mai 2006 was folgt:
1. Der elektrisierende Zwickdraht innerhalb des Unterstandes ist umgehend zu entfernen.
2. Bei der dauernden Haltung von Nutztieren im Freien muss bei extremer Witterung ein natürlicher oder künstlicher Witterungsschutz zur Verfügung stehen.
3. Der Stall/Unterstand muss so gross sein, dass die Mindestflächen laut Tierschutzverordnung (SR 455.1; abgekürzt TSchV) eingehalten werden. Dient ein Unterstand für Rindvieh zum Schutz gegen Nässe und Kälte, wird eine Reduktion der Mindestfläche gemäss Anhang 1, Tabelle 11, Ziff. 33 bis 37 TSchV (Liegefläche mit Einstreu) um höchstens 10 Prozent toleriert. Frist: 1. November 2006.
4. Ein Witterungsschutz muss bei Nässe-/Kälteperioden einen eingestreuten, trockenen und windgeschützten Liegebereich aufweisen.
5. Der Boden der eingezäunten Fläche darf in den Bereichen, in denen sich die Tiere vorwiegend aufhalten (Futterstelle, Tränke und Bereich des Stalls/Unterstandes) nicht morastig und nicht erheblich mit Kot oder Harn verunreinigt sein. Frist: 1. November 2006.
6. Futter, das ergänzend zur Weide verabreicht wird, muss den üblichen Qualitäts- und Hygieneanforderungen genügen. Zur Erfüllung dieser Anforderungen sind geeignete Fütterungseinrichtungen (gedeckte Raufe) einzusetzen. Frist: 1. November 2006.
7. Zuwiderhandeln gegen diese Verfügung wird nach Art. 29 Ziff. 2 des Tierschutzgesetzes (SR 455; abgekürzt TSchG) bestraft (vgl. auch Art. 292 des Schweizerischen Strafgesetzbuches, SR 311.0).
8. Die Gebühr für diese Verfügung beträgt Fr. 150.--.
Die Verfügung wird im Wesentlichen damit begründet, die Rinderhaltung stehe in verschiedener Hinsicht mit der Tierschutzgesetzgebung nicht in Einklang. Im Bereich des Stalls, der Tränke und der Futterstelle(n) sei der Boden morastig, die Futterstelle(n) sei(en) ungenügend, die Stallfläche sei zu klein und entlang der Innenwand sei auf Tierhöhe ein elektrisierender Draht gespannt.
b) Am 5. Juni 2006 erhob S. R. Rekurs beim Volkswirtschaftsdepartement und stellte den Antrag, die Verfügung des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006 sei aufzuheben. Nachdem das Volkswirtschaftsdepartement mit dem Baudepartement am 8. Mai 2007 einen gemeinsamen Augenschein durchgeführt hatte, wurde der Rekurs am 4. Juli 2007 teilweise gutgeheissen. Es wurde festgestellt, dass Ziff. 2 und 4 des Dispositivs keinen Verfügungscharakter haben. Im übrigen wurde der Rekurs abgewiesen und für die Anordnungen nach Ziff. 3, 5 und 6 des Dispositivs wurde neu Frist bis 1. November 2007 gesetzt.
c) Am 10. August 2007 erhob S. R. gegen den Entscheid des Volkswirtschaftsdepartements vom 4. Juli 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte das Rechtsbegehren, die "erstinstanzliche, ursprüngliche Verfügung vom 23. Mai 2006 sei aufzuheben".
Das Volkswirtschaftsdepartement nahm am 12. September 2007 Stellung und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Am 10. Oktober 2007 machte S. R. von der Möglichkeit Gebrauch, sich zu neuen tatsächlichen und rechtlichen Argumenten zu äussern.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1.1. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist unter Vorbehalt von Ziff. 1.4. hienach gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Sodann entspricht die Beschwerdeeingabe vom 10. August 2007 zeitlich, formal und inhaltlich grundsätzlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
1.2. Nach Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit 45 Abs. 1 VRP ist zur Beschwerde berechtigt, wer an der Änderung oder Aufhebung der Verfügung oder des Entscheids ein eigenes schutzwürdiges Interesse dartut. Dies setzt (auch) voraus, dass der Rechtsmittelkläger (formell) beschwert ist, d.h. dass er mit seinem Rechtsbegehren nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist. Ob jemand beschwert ist, beurteilt sich durch einen Vergleich des Rechtsbegehrens des Betroffenen mit dem Dispositiv des vorinstanzlichen Entscheids (Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 403 mit Hinweisen).
Das Volkswirtschaftsdepartement hat den Rekurs von S. R. teilweise gutgeheissen. Es hat festgestellt, Ziff. 2 und 4 des Dispositivs der Verfügung des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006 betreffend Witterungsschutz komme kein Verfügungscharakter zu. Insoweit kann auf die Beschwerde mangels Beschwer nicht eingetreten werden.
1.3. Nach Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 48 Abs. 1 muss die Beschwerde u.a. einen Antrag enthalten. Mit dem Antrag soll der Beschwerdeführer die Rechtsfolgebehauptung zum Ausdruck bringen. Aus dem Antrag soll sich somit ergeben, inwiefern der angefochtene Entscheid aufzuheben oder abzuändern ist. Der Antrag ist grundsätzlich so zu formulieren, dass er zum Urteil erhoben werden kann, sofern der Antragsteller obsiegt (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 915 mit Hinweis auf F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 191). Der Inhalt des Antrags - soweit er sich nicht von selbst versteht - ist durch Auslegung zu ermitteln (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 916).
S. R. stellt den Antrag, "die angefochtene erstinstanzliche, ursprüngliche Verfügung vom 23. Mai 2006 sei aufzuheben". Daraus lässt sich ableiten, sie beantrage auch die Aufhebung des Rekursentscheides des Volkswirtschaftsdepartements vom 4. Juli 2007. Dies betrifft die Anordnungen des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006 betreffend den "Zwickdraht" (Ziff. 1), Grösse des Stalls bzw. Unterstands bezogen auf die Grösse des Tierbestands (Ziff. 3), Bodenqualität (Ziff. 5) und Futterverabreichung (Ziff. 6).
1.4. Nach Art. 27 VRP sind Gesuche um Wiedererwägung zulässig, begründen aber keinen Anspruch auf eine Stellungnahme der Behörde in der Sache und hemmen den Fristenlauf nicht. Nach der bundesgerichtlichen Praxis besteht indessen unter bestimmten Voraussetzungen ein Anspruch auf materielle Wiedererwägung (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 575 mit Hinweisen).
Mit einem Gesuch um Wiedererwägung wird die verfügende Verwaltungsbehörde ersucht, auf ihre Verfügung zurückzukommen und eine günstigere Anordnung zu treffen (Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N 23). Auf den Antrag von S. R., die Anordnungen des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006 seien in Widererwägung zu ziehen, weil in der Zwischenzeit ein Baubewilligungsverfahren für ein Stallbauprojekt eingeleitet worden sei und die Jauche von zwei Kühen direkt mit dem Hausabwasser gemischt werde, kann somit mangels Zuständigkeit nicht eingetreten werden.
1.5. Auf die Beschwerde ist im Sinn der Erwägungen einzutreten.
Als Sistierung wird die vorübergehende Einstellung bzw. das "Ruhenlassen" eines hängigen Verfahrens bezeichnet (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1092 mit Hinweis auf Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., §§ 4-31 N 27). Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Fortführung und Erledigung des Verfahrens und bedarf deshalb einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetzlich vorgeschrieben ist oder wenn ein anderes Verfahren hängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1093).
Es liegt im öffentlichen Interesse, baldmöglichst und unabhängig davon, ob der Bau eines neuen Stalls geplant ist und ob ein solcher in Zukunft gegebenenfalls zur Verfügung steht, zu prüfen, ob die angefochtenen Anordnungen betreffend Tierhaltung rechtmässig sind oder ob die Rinderherde der Beschwerdeführerin gemäss den Vorgaben der Tierschutzgesetzgebung gehalten wird. Das Sistierungsgesuch ist deshalb abzuweisen.
3.1. Nach Art. 17 Abs. 1 VRP setzt die Behörde den Beteiligten für die Mitwirkung angemessene Fristen. Werden die Fristen nicht eingehalten, so kann die Behörde nach Art. 17 Abs. 2 VRP ohne Rücksicht auf die Säumigen verfügen, wenn sie dies angedroht hat. Was unter einer angemessenen Frist zu verstehen ist, bestimmt sich im Einzelfall nach den konkreten Umständen. Der Betroffene sollte die geforderte Handlung ohne Hast und mit der notwendigen Sorgfalt vornehmen können (GVP 2000 Nr. 27).
3.2. Im Anschluss an den Augenschein, den die Vorinstanz am 8. Mai 2007 zusammen mit dem Baudepartement durchgeführt hatte, wurde der Beschwerdeführerin am 15. Mai 2007 in Anwendung von Art. 17 VRP mit eingeschriebenem Brief die Gelegenheit eingeräumt, sich "zu den 27 Fotos (samt den jeweiligen Bemerkungen)", die anlässlich des Augenscheins gemacht worden sind, bis 31. Mai 2007 zu äussern. Gleichzeitig wurde ihr ein Schreiben des Veterinäramtes vom 10. Mai 2007 samt Fotos, die in der Zeit vom 27. September 2006 bis 20. April 2007 entstanden sind, zur Stellungnahme bis 31. Mai 2007 übermittelt. Die Vorinstanz hat darauf hingewiesen, die Frist könne nicht erstreckt werden und wenn sie unbenutzt verstreiche, werde davon ausgegangen, auf eine Stellungnahme werde verzichtet. Mit Schreiben vom 30. Mai 2007 teilte der Vertreter der Beschwerdeführerin der Vorinstanz mit, er sei beruflich ausserordentlich stark beansprucht und ersuche, "zur genauen Antragstellung und zur Begründung" sei ihm eine Nachfrist bis 30. Juni 2007 anzusetzen. Die Vorinstanz wies dieses Gesuch am 1. Juni 2007 ab.
3.3. Aktenkundig ist, dass das Schreiben der Vorinstanz am 18. Mai 2007 abgeholt worden ist. Die Beschwerdeführerin hatte somit zu diesem Zeitpunkt Kenntnis von dessen Inhalt und sie hätte bis zum 31. Mai 2007 Zeit gehabt, eine Stellungnahme einzureichen. Diese Frist ist angemessen, zumal es lediglich darum ging, sich zu Fotos betreffend tatsächliche Feststellungen vor Ort zu äussern. Hinzu kommt, dass der Vertreter der Beschwerdeführerin erst am 30. Mai 2007, somit einen Tag vor Fristablauf, mit dem nicht weiter dokumentierten allgemeinen Hinweis auf berufliche Beanspruchung um Fristerstreckung nachgesucht hat.
3.4. Der Vorwurf der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihr rechtliches Gehör verletzt, erweist sich somit als unbegründet, und der Beschwerde ist in dieser Hinsicht keine Folge zu geben.
4.1. Nach Art. 25a Abs. 1 RPG, in Vollzug seit 1. Januar 1997 (AS 1996 965, 966) ist eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt, wenn die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden erfordert. Die für die Koordination verantwortliche Behörde: kann die erforderlichen verfahrensleitenden Anordnungen treffen (Abs. 2 lit. a); sorgt für eine gemeinsame öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen (Abs. 2 lit. b); holt von allen beteiligten kantonalen und eidgenössischen Behörden umfassende Stellungnahmen zum Vorhaben ein (Abs. 2 lit. c); sorgt für eine inhaltliche Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügungen (Abs. 2 lit. d). Nach Art. 25a Abs. 3 RPG dürfen die Verfügungen keine Widersprüche enthalten.
Die Koordinationspflicht nach Art. 25a RPG erstreckt sich grundsätzlich auf sämtliche kantonalen und bundesrechtlichen Verfahren, die im Zusammenhang mit Bauvorhaben durchgeführt werden müssen, und die der Bewilligungszuständigkeit der Kantone unterliegen. Dazu gehören ordentliche Baubewilligungen gemäss Art. 22 RPG, Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG, Sonderbewilligungen, wie Rodungsbewilligungen, Bewilligungen zur Beseitigung der Ufervegetation, fischereirechtliche Bewilligungen oder Bewilligungen zur Wasserentnahme über den Gemeingebrauch hinaus (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a RPG N 21). Unerheblich ist die Natur der zu koordinierenden Bewilligungen, namentlich ob es sich um raumplanungs- bzw. umweltschutzrechtliche oder um gewerbepolizeiliche Verfügungen handelt (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 25a RPG N 22). Die Koordinationspflicht kann nur so weit reichen, als ein Koordinationsbedürfnis auch tatsächlich besteht. Ein Bedürfnis ist grundsätzlich dann nachgewiesen, wenn ein Bauvorhaben ausser der eigentlichen Baubewilligung noch weitere Bewilligungen, Konzessionen, Zustimmungen oder Genehmigungen benötigt. Kann ein Projekt dagegen allein aufgrund einer Baubewilligung ausgeführt werden, besteht kein Koordinationsbedarf, selbst wenn gleichzeitig noch weitere Massnahmen getroffen werden sollen, die eigene Bewilligungen erfordern. Wo kein Koordinationsbedarf besteht, sind weiterhin Einzelverfügungen zulässig. Anders entscheiden hiesse, mittels der Koordinationsbestimmungen beliebig viele, voneinander unabhängige Verfahren zu einem einzigen zusammenzufassen und damit die ordentlichen Zuständigkeiten ausser Kraft zu setzen (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 25a RPG N 25).
Unter formeller Koordination wird eine verfahrensmässige Koordination verschiedener Bewilligungsverfahren verstanden. Sind zur Beurteilung einzelner der materiellen Koordination bedürftiger Rechtsfragen verschiedene erstinstanzliche Behörden zuständig, so müssen diese die Rechtsanwendung in einer Weise abstimmen, dass qualitativ ein gleichwertiges Koordinationsergebnis erzielt wird (Rausch/Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2004, N 3a zu Art. 9).
4.2.
4.2.1. Am 13. Juli 2006 ordnete das AFU einerseits die Sanierung des Hofdüngerlagers bis 30. September 2007 an. Danach ist eine befestigte Mistplatte von mindestens 35 m2 zu erstellen. Sodann sind der projektierte Fressplatz für die Mutterkühe mit einer Fläche von rund 29 m2, der rund 10 m2 grosse Laufhof für die Esel und die Stallböden zu betonieren und in die Güllengrube zu entwässern. Anderseits hat das AFU verfügt, das häusliche Abwasser des Wohnhauses Assek.-Nr. 000 dürfe nicht mehr landwirtschaftlich verwertet werden und bis 30. September 2007 seien in Absprache mit der Gemeinde die notwendigen Strukturen zu erstellen.
Am 24. Juli 2006 erhob S. R. gegen die Verfügung des AFU vom 13. Juli 2006 Rekurs beim Baudepartement. Sie stellte das Rechtsbegehren, die Verfügung sei aufzuheben.
4.2.2. Am 19. Dezember 2006 entschied der Gemeinderat R., S. R. habe das Wohnhaus Assek.-Nr. 000 an die öffentliche Kanalisation anzuschliessen. Der Entscheid wird damit begründet, das häusliche Abwasser dürfe nicht mit Jauche vermischt und auf dem Betrieb landwirtschaftlich verwertet werden.
Am 4. Januar 2007 erhob S. R. gegen den Beschluss des Gemeinderats R. vom 19. Dezember 2006 Rekurs beim Baudepartement. Sie stellte das Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben.
4.2.3. Nachdem das Baudepartement mit dem Volkswirtschaftsdepartement am 8. Mai 2007 einen gemeinsamen Augenschein durchgeführt hatte, wurden die Rekursverfahren gegen die Verfügung des AFU vom 13. Juli 2006 und gegen den Entscheid des Gemeinderats R. vom 19. Dezember 2006 vereinigt. Am 5. Oktober 2007 hat das Baudepartement die Rekurse mit einem Entscheid abgewiesen.
4.2.4. Am 17. Oktober 2007 erhob S. R. gegen den Entscheid des Baudepartements vom 5. Oktober 2007 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte das Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit sei zwecks Durchführung eines inhaltlich koordinierten Verfahrens an das Baudepartement und an das Volkswirtschaftsdepartement zurückzuweisen. Sodann ersuchte sie das Verwaltungsgericht, die Beschwerdeverfahren zu sistieren, bis Klarheit bestehe, ob einem Baugesuch betreffend einen Stallneubau entsprochen werde. Am 13. Dezember 2007 hat der Präsident des Verwaltungsgerichts das Sistierungsgesuch abgewiesen.
4.3. Die Anordnungen des Veterinäramtes sind gestützt auf die Tierschutzgesetzgebung ergangen, namentlich gestützt auf Vorschriften über die tiergerechte Haltung (Art. 1 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes, SR 455, abgekürzt TSchG), Art. 1 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 2 der Tierschutzverordnung, SR 455.1, abgekürzt TSchV) und Fütterung (Art. 3 Abs. 1 TSchG, Art. 2 TSchV). Es handelt sich um Verhaltensanweisungen an die Adresse der Beschwerdeführerin als Tierhalterin, die sie unabhängig davon zu befolgen hat, ob Vorgaben gestützt auf Gewässerschutzrecht verwirklicht werden müssen.
4.3.1. Die Anordnungen, wonach der "Zwickdraht" im Weidstall zu entfernen und die Tiere mittels gedeckter Raufen, die auf der Weide aufgestellt werden, zu füttern sind (Ziff. 1 und 6 der Verfügung des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006) und diejenigen, die ihre Grundlage im Gewässerschutzrecht haben, bedingen weder die Errichtung noch die Änderung einer Baute oder Anlage. Es handelt sich um Vorkehrungen, die ohne grossen Aufwand und insbesondere ohne bauliche Massnahmen sofort verwirklicht werden können. Auch die Feststellung, wonach die Grösse des Feldstalls bezogen auf die Grösse der Herde zu klein ist (Ziff. 3 der Verfügung des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006) bedingt keine neue Stallbaute. Es genügt, die Herde entsprechend zu verkleinern.
4.3.2. Bezüglich der Befestigung von landwirtschaftlich genutztem Boden hat das Veterinäramt verfügt, der Boden der eingezäunten Fläche dürfe in den Bereichen, in denen sich die Tiere vorwiegend aufhalten (Futterstelle, Tränke und Bereich des Stalles/Unterstandes) nicht morastig und nicht erheblich mit Kot oder Harn verunreinigt sein und dieser Zustand sei bis 1. November 2006 (Ziff. 5 der Verfügung des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006) bzw. bis 1. November 2007 (Ziff. 1 des Rekursentscheids vom 4. Juli 2007) herzustellen. Das AFU hat am 13. Juli 2006 im Zusammenhang mit der Sanierung des Hofdüngerlagers u.a. angeordnet, der projektierte Fressplatz für die Mutterkühe mit einer Fläche von rund 29 m2 müsse bis 30. September 2007 betoniert und in die Güllengrube entwässert werden (Ziff. II der Verfügung).
Die beiden Anordnungen betreffen wohl (zum Teil) die gleiche Fläche. Das Baudepartement und das AFU verlangen indessen, dass der projektierteFressplatz für die Mutterkühe (vgl. Plankopie eines neuen Stallkonzeptes) betoniert werde. Auch die Vorinstanz und das Veterinäramt schreiben der Beschwerdeführerin vor, sie habe die ungenügende Trittfestigkeit des Bodens zwecks tierschutzkonformer Haltung der Rinderherde zu beseitigen, und zwar unabhängig davon, ob das Projekt, auf das sich die Verfügung des AFU vom 13. Juli 2006 bezieht, verwirklicht wird. Sie stellen es der Beschwerdeführerin zudem frei, wie sie die Qualität des Bodens in allen Bereichen, wo sich die Tiere aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse, wie sie heute bestehen, vorwiegend aufhalten, verbessern will. Denkbar sind neben der Reduktion des Tierbestandes Kofferungen aus Kies, regelmässiges Verstellen der Futterraufen und mobile Tränken in verschiedenen Bereichen der Auslauffläche.
Es ergibt sich somit, dass das Baudepartement und das AFU zwar verlangen, der projektierte Fressplatz für die Mutterkühe sei zu betonieren und in die Güllengrube zu entwässern, dass es der Beschwerdeführerin aus Sicht der Vorinstanz und des Veterinäramtes im übrigen aber frei steht, wie sie die zur Diskussion stehende Fläche befestigt.
4.3.3. Der Vorwurf, das Verfahren, das seine Grundlage in der Tierschutzgesetzgebung habe, hätte mit den Verfahren, die gestützt auf Gewässerschutzrecht eingeleitet worden sind, koordiniert werden müssen, erweist sich deshalb als unbegründet. Die Beschwerde ist in dieser Hinsicht abzuweisen.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dass rechtzeitig und formrichtig angebotene Beweismittel abzunehmen sind, es sei denn, diese betreffen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache Beweis zu erbringen (BGE 124 I 242 E. 2; 117 Ia 268 E. 4b). Gutachten von Sachverständigen sind anzuordnen, wenn zur Ermittlung des Sachverhalts besondere Sachkenntnisse erforderlich sind. Aufgabe des Sachverständigen ist es, ein Gutachten über Tatsachen abzugeben und diese mit seiner besonderen Fachkunde zu würdigen (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 7 N 22 mit Hinweis). Angezeigt ist der Beizug eines Sachverständigen vor allem dann, wenn der Behörde die zum Entscheid erforderliche Sachkunde über umstrittene Tatsachen fehlt, was insbesondere bei Fragen der Naturwissenschaft und Technik der Fall ist (F. Gygi, a.a.O., S. 276; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/ Frankfurt am Main 1996, Rz. 1136; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 976).
Im vorliegenden Fall ergeben sich die rechtserheblichen Tatsachen aus den Akten. Sodann verfügt das Veterinäramt als Fachstelle für Tierschutz über die erforderliche Fachkenntnis. Auf den Beizug einer Fachperson kann deshalb verzichtet werden.
6.1. Der Verfügung des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006 kann entnommen werden, dass sich innerhalb des Stalles eine unerlaubte elektrisierende Steuerung befindet bzw. dass entlang der Innenwand des Feldstalls auf Tierhöhe ein elektrisierender Draht gespannt ist. Diese Steuervorrichtung verletzt nach Ansicht der Vorinstanz und des Veterinäramtes Art. 15 TSchV).
Die anlässlich des Augenscheins des Veterinäramtes vom 24. März 2006 und desjenigen der Vorinstanz vom 8. Mai 2007 entstandenen Fotos belegen, dass im Innenbereich des Feldstalls, zu dem die Rinder immer Zugang haben und der ihnen als Unterstand dient, aber auch im überdeckten Aussenbereich auf Tierhöhe ein elektrisierender Steuerdraht gespannt ist. Die Beschwerdeführerin bestreitet in ihrer Beschwerdeschrift vom 10. August 2007 nicht, dass sich dieser "Zwickdraht" nach wie vor dort befindet und in Betrieb ist, behauptet aber sinngemäss, er sei mit der Tierschutzgesetzgebung vereinbar.
6.2. Nach Art. 15 TSchV sind scharfkantige, spitze oder elektrisierende Vorrichtungen, die das Verhalten der Tiere im Stall steuern, verboten. Zulässig sind auf das einzelne Tier einstellbare Elektrobügel für Rindvieh und, vorübergehend, elektrische Abschrankungen in Laufställen (vgl. auch Goetschel/Bolliger, Das Tier im Recht, Zürich 2003, S. 77).
6.3. Demnach ist der elektrisierende Steuerdraht mit Art. 15 TSchV nicht vereinbar. Weil X. R. in der Zeit vom 24. März 2006 bis 8. Mai 2007 im Stall das Verhalten bei Tieren der Rindergattung mit elektrisierenden Drähten gesteuert hat, ist er vom Kantonalen Untersuchungsamt am 4. September 2007 denn auch der Übertretung des Tierschutzgesetzes schuldig erklärt und zu einer Busse von Fr. 500.--, bei schuldhaftem Nichtzahlen ersatzweise zu einer Freiheitsstrafe von 5 Tagen, verurteilt worden. Die Anordnung, wonach die Beschwerdeführerin verpflichtet worden ist, den elektrisierenden Zwickdraht umgehend zu entfernen, erweist sich somit als rechtmässig und ihr Rekurs ist in dieser Hinsicht zu Recht abgewiesen worden. An dieser Beurteilung ändert nichts, dass Elektrobügel (sog. Kuhtrainer) nach Art. 15 TSchV unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind (vgl. dazu auch Ziff. 2.14 ff. der Richtlinien des Bundesamtes für Veterinärwesen [BVET] für die Haltung von Rindvieh, Richtlinie 800.106.02[4] Tierschutz). Ohne Belang ist in diesem Zusammenhang schliesslich, dass die Jungtiere nach Ansicht der Beschwerdeführerin durch den "Zwickdraht" nicht tangiert werden und dass sie behauptet, der Zirkus Knie setze im Elefantenstall elektrisierende Steuervorrichtungen ein.
In Ziff. 3 des Dispositivs der Verfügung des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006 wird festgehalten, der Stall/Unterstand müsse so gross sein, dass die Mindestflächen laut TSchV eingehalten würden. Wenn ein Unterstand für Rindvieh zum Schutz gegen Nässe und Kälte diene, werde eine Reduktion der Mindestfläche gemäss Anhang 1, Tabelle 11, Ziff. 33 bis 37 TSchV um höchstens 10 Prozent toleriert.
Diese Anordnung ist zwar nicht direkt vollstreckbar, nach Treu und Glauben kann daraus indessen geschlossen werden, der Weidstall sei bezogen auf den Tierbestand der Beschwerdeführerin zu klein bzw. die Anzahl Tiere müsse reduziert werden, solange nur dieser als Unterstand zur Verfügung stehe. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin besteht kein Anlass, mit der Verkleinerung der Herde zuzuwarten, bis ein Stallprojekt verwirklicht worden ist.
8.1. Wer ein Tier hält oder betreut, muss ihm nach Art. 3 Abs. 1 TSchG soweit nötig Unterkunft gewähren. Gehege, in denen sich Tiere dauernd oder vorübergehend aufhalten, müssen so gross und so gestaltet sein, dass die Tiere sich artgerecht bewegen können; die Gehege und deren Böden müssen so beschaffen sein, dass die Gesundheit der Tiere nicht beeinträchtigt wird (Art. 5 Abs. 3 TSchV). In der Information 800.106.18 Tierschutz führt das BVET aus, dass ungenügende Kenntnisse über die Anforderungen der Weidehaltung und über die Anpassungsfähigkeit der Tiere zu tierschutzrelevanten Situationen führen können. Zu beachten ist, dass die Trittfestigkeit des Bodens (Morastbildung) infolge Überbeanspruchung den Anforderungen an eine tiergerechte Haltung manchmal nicht entspricht (Ziff. II). Das BVET stellt fest, dass eingezäunte Flächen in der Regel mit einem Tierbesatz betrieben werden, der an den Boden in Bezug auf seine Trittfestigkeit hohe Anforderungen stellt. Vor allem in den Bereichen, in denen sich die Tiere häufig aufhalten, wie z.B. an einer Futterraufe, müsse der Boden in einem solchen Zustand sein, dass er die Klauen- und Hufgesundheit nicht beeinträchtige. Insbesondere Morast, der mit Kot und/oder Harn versetzt sei, wirke stark schädigend auf Horn und Haut. Der Boden sei daher an solchen Stellen entweder entsprechend zu befestigen und zu reinigen, oder es sei zum Beispiel durch regelmässiges Verstellen der Raufe die Belastung des Bodens auf unterschiedliche Bereiche der Weide zu verteilen (Ziff. IV). Das BVET sieht im Sinn einer Massnahme vor, dass der Boden der eingezäunten Fläche in den Bereichen, in denen sich die Tiere vorwiegend aufhalten, nicht morastig und nicht erheblich mit Kot oder Harn verunreinigt sein darf (Ziff. V).
8.2. Gemäss Verfügung des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006 war der Boden anlässlich des Augenscheins vom 24. März 2006 im Umfeld des Stalls, der Tränke und der Futterstelle(n) sehr tief, sodass die Tiere weit über den Kronrand der Klauen eingesunken sind. Der Boden war zudem sehr nass, einerseits als Folge der Witterung (Schneeschmelze), andererseits verursacht durch Urin und Kotabsatz. Der Boden der im Winter zur Verfügung gestellten Weide wies kaum mehr eine Grasnarbe auf; er glich vielmehr einem Acker. Das Veterinäramt führt aus, die ungenügende Trittfestigkeit entspreche den Anforderungen an eine tiergerechte Haltung nicht. Diese Bereiche seien entweder zu befestigen, oder die Zahl der Tiere sei soweit zu reduzieren, dass die Trittfestigkeit gewährleistet bleibe. Auch die Vorinstanz, die am 8. Mai 2007 einen Augenschein durchgeführt hat, stellt im angefochtenen Entscheid fest, dass der Boden auf der offenen Seite des Feldstalls, im Bereich des Brunnens und bei den Futterstellen auf der Weide nicht trittsicher bzw. morastig und erheblich mit Kot oder Harn verunreinigt gewesen sei. Die Vorinstanz hält dafür, die Trittfestigkeit könne dadurch verbessert werden, dass der Boden gereinigt und befestigt werde; im Anschluss daran seien die Standorte der Futterstellen auf der Weide häufiger zu wechseln.
8.3. Die Beschwerdeführerin bestreitet, dass die Trittfestigkeit des Bodens auf der Weide stellenweise nicht ausreichend sei. Sie hält dafür, die Rinderherde werde in dieser Hinsicht entsprechend den Vorgaben des Tierschutzrechts gehalten und die Klauen- und Hufgesundheit werde durch das Freilandhaltesystem gefördert. Nach Meinung der Beschwerdeführerin belegen die Fotos, die anlässlich der Betriebskontrolle am 24. März 2006 gemacht worden sind, nicht, dass der Boden in den zur Diskussion stehenden Bereichen morastig und mit Kot und Harn verunreinigt ist. Sie begründet dies damit, zu diesem Zeitpunkt seien grosse Mengen an Schmelzwasser freigesetzt worden, welche über die Weiden den Hang hinunter geflossen seien. In der ganzen Schweiz habe eine Notsituation geherrscht und es sei zu diesem Zeitpunkt nicht angebracht gewesen, Rinderhufe zu kontrollieren.
8.4. Die Fotos, die anlässlich der Betriebskontrolle des Veterinäramtes am 24. März 2006 gemacht worden sind, dokumentieren eindrücklich, dass sich Rinder zum damaligen Zeitpunkt auf dem völlig durchnässtem Boden aufgehalten und Heu gefressen haben. Die Fotos, die das Veterinäramt am 27. September 2006, am 31. Oktober 2006, am 13. Dezember 2006, am 13. Februar 2007, am 22. Februar 2007 und am 20. April 2007 gemacht hat, bestätigen den Eindruck, wonach das Gelände im fraglichen Bereich durchnässt, stark zertreten und ohne Grasnarbe ist. Schliesslich belegen die Fotos, die anlässlich des Augenscheins vom 8. Mai 2007 entstanden sind, dass die Feststellungen der Vorinstanz zutreffen. An der Stirnseite des Feldstalles, im Umfeld der Tränke, ist der Boden stellenweise derart durchnässt, dass das Wasser gestaut wird und Pfützen bildet. Die Beschwerdeführerin beruft sich zwar auf ein Foto, das anlässlich des Augenscheins vom 8. Mai 2007 gemacht worden ist. Sie führt aus, es zeige die Leiterin der Bauverwaltung R. vor sauberen, trittsicheren Weideställen. Auf diesem Foto ist indessen der Unterstand der Esel zu sehen, somit der östlich des Wohnhauses gelegene Hauptstall, und nicht der Bereich beim Weidstall, dessen Sanierung angeordnet worden ist und wo sich die Rinderherde aufhält.
8.5. Zusammenfassend ergibt sich, dass zu Recht angeordnet worden ist, der Boden sei dort zu reinigen und zu sanieren, wo sich die Tiere vorwiegend aufhalten. Die Beschwerde ist in diesem Punkt abzuweisen.
9.1. Wer ein Tier hält oder betreut, muss es angemessen ernähren (Art. 3 Abs. 1 TSchG). Die Fütterung ist angemessen, wenn sie nach dem Stand der Erfahrung und den Kenntnissen der Physiologie, Verhaltenskunde und Hygiene den Bedürfnissen der Tiere entspricht (Art. 1 Abs. 2 TSchV). Tiere sind regelmässig und ausreichend mit geeignetem Futter und, soweit nötig, mit Wasser zu versorgen. Werden Tiere in Gruppen gehalten, muss der Tierhalter dafür sorgen, dass jedes Tier genügend Futter und Wasser erhält (Art. 2 Abs. 1 TSchV). Laut Information 800.106.18 Tierschutz des BVET muss Futter, das zur Weide verabreicht wird, den üblichen Qualitäts- und Hygieneanforderungen genügen. Nötigenfalls sind zur Erfüllung dieser Anforderungen geeignete Futtereinrichtungen einzusetzen.
9.2. Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, die Qualität von Dürrfutter leide insbesondere während Nässeperioden, wenn es gegen Witterungseinflüsse ungeschützt verabreicht werde. Hinzu komme, dass die Rinder auf das Futter treten und liegen würden und dass dieses mit Kot und/oder Urin verschmutzt werde. Anlässlich der Betriebskontrolle vom 24. März 2006 hat das Veterinäramt festgestellt, dass die Rinder mit Heu in Form von grossen Ballen, welche auf dem Feld lagern, gefüttert werden. Zum damaligen Zeitpunkt waren jeweils drei Ballen übereinander gelagert und die oberste Schicht des obersten Ballen war nass. Wenn die Tiere das Depot gefressen haben, wird ihnen gemäss Angaben in der Verfügung des Veterinäramtes vom 23. Mai 2006 eine neue Koppel mit sechs Heuballen zugänglich gemacht. Sodann wird ausgeführt, die Tiere seien anlässlich der Kontrolle auf dem Futter herumgetreten und sie hätten frühere Futterplätze als eingestreuten Liegeplatz benutzt. Zudem sei das Futter Regen und Schnee sowie den Fäkalien der Tiere schutzlos ausgesetzt gewesen. Bei Dauerregen oder bei Vermischung des Futters mit Erde oder allenfalls Fäkalien könne - mindestens kurzfristig - nur noch bedingt von geeignetem Futter gesprochen werden.
9.3. Die Beschwerdeführerin behauptet, die Rinder würden nicht auf dem Futter herumtreten und liegen, sondern auf den Futterresten, welche als organische Substanz in den Boden eingearbeitet würden. Sodann sei das Futter zu keiner Zeit Fäkalien ausgesetzt. Dies treffe höchstens auf Futterresten zu, die indessen nicht gefressen würden, weil den Tieren jederzeit genügend frisches Futter zur Verfügung stehe.
9.4. Ein Foto, das anlässlich der Betriebskontrolle vom 24. März 2006 gemacht worden ist, zeigt, dass Heuballen unmittelbar auf den morastigen und mutmasslich mit Fäkalien verunreinigten Boden gegeben worden sind und dass drei Rinder davon fressen. Ersichtlich ist auch, dass das Dürrfutter in Ermangelung einer überdachten Futtereinrichtung den Witterungsverhältnissen schutzlos ausgesetzt ist. Dies bedeutet, dass das Heu, wenn es nicht sofort aufgefressen wird, bei heftigem Regen oder während Schlechtwetterperioden mehr oder weniger schnell durchnässt wird und dass die Gefahr besteht, dass es verfault. Auf einem anderen Foto, das ebenfalls vom 24. März 2006 stammt, ist sodann ersichtlich, dass Rinder auf Heu herumtreten, das auf dem nassen Boden verzettelt liegt. Ein weiteres Bild, das am 20. April 2007 aufgenommen worden ist, zeigt Tiere, die Dürrfutter fressen, wobei das Heu im ganzen sichtbaren Teil des Geheges verstreut liegt. Die Beschwerdeführerin behauptet zwar, wenn ein Heudepot aufgefressen sei, werde den Tieren unverzüglich neues Heu bereitgelegt. Es mag zutreffen, dass die Rinder bei länger anhaltender trockener Witterung ausschliesslich qualitativ und hygienisch einwandfreies Heu fressen. Die Vorinstanz geht indessen mit Recht davon aus, dass diese Massnahme bei länger anhaltendem Regen und durchnässtem Boden nicht ausreicht, um eine Fütterung mit Raufutter zu gewährleisten, das qualitativ einwandfrei und hygienisch ist. Es ist deshalb sachlich gerechtfertigt, von der Beschwerdeführerin zu verlangen, dass sie zwecks Fütterung der Rinderherde gedeckte Raufen einsetzt. Demzufolge erweist sich die Beschwerde auch in diesem Punkt als unbegründet.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Die Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Das Gesuch, das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren, wird abgewiesen.
2./ Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
3./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- bezahlt die Beschwerdeführerin unter Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.
4./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Versand dieses Entscheides an:
- die Beschwerdeführerin (durch X. R.)
- die Vorinstanz
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.