Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
Politische Gemeinde G.,
Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
X.Y.,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin lic.iur. S.,
betreffend
Sozialhilfe
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ X.Y., geboren 1979, lebt mit ihren Kindern A., geboren 10. November 1998, und B., geboren 6. Juli 2004, in G. Vom Vater des älteren Kindes ist sie seit 15. März 2004 geschieden. Der Vater lebt mutmasslich in seinem Heimatstaat und bezahlt keinen Unterhalt für sein Kind. Das Sozialamt bevorschusst Fr. 100.-- pro Monat. Der Vater des jüngeren Kindes kommt seiner Unterhaltspflicht nach.
Aufgrund der Geburt von B. kündigte X.Y. ihre Stelle als Sachbearbeiterin bei der Z. Sie arbeitete bis zum 8. Juni 2004 und erhielt bis 13. Oktober 2004 den Lohn ausbezahlt. Mit Verfügung vom 6. Oktober 2004 sprach ihr das Sozialamt für die Zeit vom 1. Juli bis 31. Dezember 2004 Mutterschaftsbeiträge von insgesamt Fr. 2'216.-- zu.
Am 6. Dezember 2004 stellte X.Y. ein Gesuch um Ausrichtung von finanzieller Sozialhilfe ab 1. Januar 2005. Mit Verfügung vom 4. Januar 2005 sprach ihr das Sozialamt Leistungen ab 1. Januar 2005 von Fr. 2'360.50 zu (Grundbedarf Fr. 1'825.--, Miete Fr. 1'160.--, Krankenkassenprämien Fr. 345.50, abzüglich Alimente Fr. 970.--). Eine Ende Dezember 2004 geleistete Auszahlung eines dreizehnten Monatslohns von Fr. 2'995.60 wurde von dieser Sozialhilfeleistung in Abzug gebracht (Januar 2005 Fr. 2'360.50, Februar 2005 Fr. 635.10; vgl. Ziff. 2 der Verfügung des Sozialamts). X.Y. wurde sodann angewiesen, sich umgehend nach einer geeigneten Kinderbetreuung für A. und B. umzusehen und dem Sozialamt dafür bis spätestens 31. Januar 2005 den schriftlichen Nachweis zu erbringen (Ziff. 4a), sich ab sofort beim RAV St. Gallen zur Stellenvermittlung und bei der Arbeitslosenkasse zum Bezug von Arbeitslosentaggeldern (zu 60 Prozent) zu melden, die Termine beim RAV strikte einzuhalten und alle Mitwirkungspflichten zu erfüllen (Ziff. 4b) und sich ab sofort intensiv um die Aufnahme einer existenzsichernden Tätigkeit bis zu 80 Prozent (mindestens 60 Prozent) zu bemühen und dafür regelmässig den Nachweis zu erbringen sowie jede verfügbare bzw. zugewiesene Arbeit anzunehmen (Ziff. 4c). Weiter wurde verfügt, dass die Sozialhilfeleistungen mit Wirkung ab 1. Februar 2005 für die Dauer von mindestens sechs Monaten um Fr. 173.-- pro Monat bzw. 15 Prozent des Grundbetrags gekürzt würden, wenn die Anweisungen gemäss Ziff. 4 nicht erfüllt würden (Ziff. 6). Gegen die Verfügung des Sozialamts erhob X.Y. am 24. Januar 2005 Rekurs, den die Sozialkommission der Gemeinde G. mit Entscheid vom 9. März 2005 abwies, soweit sie darauf eintrat.
B./ Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 13. April 2005 erhob X.Y. Rekurs beim Stadtrat G. mit dem Antrag, der Entscheid der Sozialkommission sei aufzuheben und es sei Ziff. 2 der Verfügung des Sozialamts insofern abzuändern, als ihr für Januar und Februar 2005 die ungekürzte Sozialhilfeleistung von Fr. 2'360.50 pro Monat auszuzahlen sei, Ziff. 4 sei insofern abzuändern, als festzuhalten sei, dass sie frühestens ab August 2006 und im Umfang von maximal 50 Prozent eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen habe und demgemäss anzuweisen sei, sich auf diesen Zeitpunkt beim RAV und allenfalls der Arbeitslosenkasse anzumelden und eine geeignete Kinderbetreuung zu organisieren, und Ziff. 6 und 7 lit. b bis e der Verfügung seien aufzuheben. Der Stadtrat hiess den Rekurs teilweise gut, indem er die Anrechnung des dreizehnten Monatslohns auf Fr. 2'116.-- beschränkte und das Sozialamt anwies, den Ueberschuss von Fr. 779.60 der Rekurrentin zu überlassen (Ziff. 1). Im übrigen wies er den Rekurs ab (Ziff. 2). Der Stadtrat erwog, nach der Praxis der Sozialkommission werde bei alleinstehenden Müttern mit einem einzelnen Kind eine Erwerbstätigkeit von 80 bis 100 Prozent und bei solchen mit zwei Kindern eine solche von 50 bis 80 Prozent verlangt. Vorbehalten bleibe, dass ein geeigneter Pflegeplatz vorhanden sei, die Plazierung wirtschaftlich Sinn mache, die Mutter auf dem Arbeitsmarkt vermittelbar sei und ihr psychischer und physischer Zustand eine Erwerbstätigkeit zulasse.
C./ Mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 20. September 2005 erhob X.Y. Rekurs beim Departement des Innern und beantragte, Ziff. 2 des Stadtratsbeschlusses sei aufzuheben und es sei in Abänderung von Ziff. 4 der Verfügung des Sozialamts vom 4. Januar 2005 festzuhalten, dass sie frühestens ab August 2006 und im Umfang von maximal 50 Prozent eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen habe und demgemäss anzuweisen sei, sich auf diesen Zeitpunkt hin beim RAV und nötigenfalls bei der Arbeitslosenkasse anzumelden und eine geeignete Kinderbetreuung für A. und B. zu organisieren, Ziff. 2 des Beschlusses des Stadtrats sei aufzuheben und es sei in Aufhebung von Ziff. 6 der Verfügung des Sozialamts dieses anzuweisen, die seit 1. Februar 2005 vorgenommene Kürzung der Sozialhilfeleistung von Fr. 173.-- pro Monat nachzuleisten bzw. künftig zu unterlassen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Das Departement des Innern hiess den Rekurs mit Entscheid vom 3. April 2006 im Sinn der Erwägungen gut und wies das Sozialamt an, der Rekurrentin die seit 1. Februar 2005 erfolgten Kürzungen der Sozialhilfeleistungen von Fr. 173.-- monatlich zu vergüten bzw. die Kürzung in Zukunft zu unterlassen. Es erwog, in Anbetracht des Alters der beiden Kinder, insbesondere des Babys B., und der persönlichen Situation der Rekurrentin erscheine es sinnvoll und angemessen, dass diese das Kleinkind bis zur Vollendung des zweiten Lebensjahres und somit bis 6. Juli 2006 selber betreue, um eine gefestigte Mutter-Kind-Beziehung aufbauen zu können. Demgemäss sei der Rekurs in diesem Punkt gutzuheissen; die Rekurrentin sei bis Ende Juli 2006 grundsätzlich nicht verpflichtet, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Weiter hielt das Departement fest, die Rekurrentin sei seit 1. November 2005 mit einem Pensum von 40 Prozent für ihren ehemaligen Arbeitgeber tätig. Dies zeige, dass sie als Arbeitnehmerin geschätzt werde und an ihrem Arbeitsplatz gut integriert sei. Die Auflage, nach einer Stelle mit einem Pensum von mindestens 60 Prozent zu suchen, bedeute für die Rekurrentin, dass sie entweder ihr Pensum bei ihrem Arbeitgeber erhöhen oder eine andere Stelle suchen müsste, bei der sie mindestens 60 Prozent arbeiten könne, womit sie ihre Stelle beim jetzigen Arbeitgeber alsdann kündigen müsste. Die Rekurrentin müsse für die Koordination von Arbeitsplatz und Pflegeplatz zunächst über einen Pflegeplatz verfügen, welcher flexibel genug sei, den Betreuungsumfang dauerhaft zu erhöhen, sobald sie einer Tätigkeit mit einem höheren Beschäftigungsgrad nachgehe. Wenn eine geeignete Kinderbetreuung gewährleistet bzw. vorhanden sei, so sei es der Rekurrentin aber grundsätzlich ab August 2006 zuzumuten, einer Erwerbstätigkeit mit einem Beschäftigungsgrad von mehr als 40 Prozent nachzugehen. Fraglich sei hingegen, ob die Rekurrentin in absehbarer Zeit eine andere geeignete Stelle mit einem höheren Beschäftigungsgrad in G. oder der näheren Umgebung finde. Ein Umzug wäre nicht im Interesse eines stabilen Umfelds der Kinder. Es sei daher unverhältnismässig und unzweckmässig, wenn die Rekurrentin verpflichtet würde, auf einen fixen Zeitpunkt zu einem um mindestens 20 Prozent erhöhten Beschäftigungsgrad zu arbeiten. Der Rekurs werde auch in diesem Punkt gutgeheissen. Die Situation verlange nach einer koordinierten Lösung. Indem die Rekurrentin trotz fehlender Lösung bei der Kinderbetreuung eine Stelle angenommen habe, habe sie zudem ihren Willen gezeigt, im Erwerbsleben wieder Fuss zu fassen. Damit erweise sich die Kürzung um Fr. 173.-- monatlich als rechtswidrig. Sie werde zudem seit 1. Februar 2005 vollzogen, ohne dass sie je förmlich verfügt worden sei. Zusammenfassend sei der Rekurs gutzuheissen. Das Sozialamt wurde angewiesen, die seit 1. Februar 2005 vorgenommene Kürzung um Fr. 173.-- zu vergüten bzw. künftig zu unterlassen.
C./ Mit Eingaben vom 18. April und 5. Mai 2006 erhob der Stadtrat G. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid des Departements vom 3. April 2006 sei aufzuheben und sein Rekursentscheid vom 1. September 2005 sei zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 23. Mai 2006 auf Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Eingabe ihrer Rechtsvertreterin vom 7. Juli 2006 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde sowie die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und Rechtsverbeiständung.
Die Beschwerdeführerin erhielt Gelegenheit, sich zu den Vernehmlassungen zu äussern. Sie reichte jedoch keine Stellungnahme ein.
Auf die von den Verfahrensbeteiligten zur Begründung ihrer Anträge gemachten Ausführungen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Politische Gemeinde G. ist in ihren eigenen finanziellen Interessen berührt und daher gemäss Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP zur Beschwerdeführung legitimiert. Die Beschwerdeeingaben vom 18. April und 5. Mai 2006 wurden rechtzeitig eingereicht und enthalten einen Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung. Insoweit sind die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ Im Sozialhilferecht wird nicht nur die verbindliche Regelung von Leistungen als anfechtbare Verfügung behandelt; auch die Anordnung von Auflagen und Bedingungen im Zusammenhang mit der Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen gilt als anfechtbare Verfügung (vgl. VerwGE B 2004/137 vom 9. November 2004, E. 2c, publ. in: www.gerichte.sg.ch). Das Sozialamt hat in der angefochtenen Verfügung die Kürzung der Leistungen ab 1. Februar 2005 für den Fall der Nichtbefolgung der in derselben Verfügung enthaltenen Auflagen angeordnet und die Kürzung nach dem besagten Datum umgehend vollzogen. Ob im vorliegenden Fall für die Kürzung eine weitere förmliche Verfügung erforderlich gewesen wäre, kann offen bleiben. Der umgehende Vollzug der Kürzung war jedenfalls unzulässig, da der am 24. Januar 2005 dagegen erhobene Rekurs aufschiebende Wirkung hatte.
3./ Nach Art. 9 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, abgekürzt SHG) hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann.
Im Sozialhilfegesetz sind nicht nur Ansprüche statuiert, sondern auch Pflichten verankert. Wer finanzielle Sozialhilfe bezieht, ist nach Art. 16 Abs. 2 SHG verpflichtet, Tatsachen umgehend zu melden, die Anspruch oder Berechnung verändern. Nach Art. 17 SHG wird finanzielle Sozialhilfe verweigert, gekürzt oder eingestellt, wenn die hilfesuchende Person keine oder unrichtige Auskünfte erteilt (lit. a), verlangte Unterlagen nicht einreicht (lit. b), Bedingungen und Auflagen missachtet (lit. c) oder ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit ablehnt (lit. d).
a) Die Vorinstanz entschied, die Beschwerdegegnerin sei bis Ende Juli 2006 nicht verpflichtet, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Die von der Beschwerdeführerin angeordnete Auflage sei unverhältnismässig. Die Beschwerdegegnerin sei seit 1. November 2005 mit einem 40 Prozent-Pensum für ihren früheren Arbeitgeber tätig. Es sei daher auch unverhältnismässig und unzweckmässig, eine Erhöhung des Pensums auf 60 Prozent für einen fixen Zeitpunkt anzuordnen. Zweckmässig sei es, die Beschwerdegegnerin anzuhalten, ihr Pensum bei ihrem derzeitigen Arbeitgeber wenn möglich zu erhöhen und parallel dazu für eine dauerhafte Lösung für die Kinderbetreuung besorgt zu sein.
Das Verwaltungsgericht übt eine Rechtskontrolle aus; die Ueberprüfung des Ermessens der Verwaltung steht ihm dagegen nicht zu (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Eingriffe in den Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe sind dahingehend zu prüfen, ob sie verhältnismässig sind. Die Verhältnismässigkeit eines Eingriffs in einen gesetzlichen Anspruch wird als Rechtsfrage vom Verwaltungsgericht mit voller Kognition überprüft. Die Beschwerdeführerin macht nun aber nicht geltend, das Departement habe in unverhältnismässiger Weise die Ansprüche der Beschwerdegegnerin eingeschränkt. Sie bemängelt jedoch sinngemäss, die von ihr verfügte Leistungskürzung sei rechtmässig gewesen und von der Vorinstanz zu Unrecht als unverhältnismässig aufgehoben worden.
b) Die Vorinstanz hat die persönliche Situation der Beschwerdegegnerin einer eingehenden und sorgfältigen Prüfung unterzogen. Sie zog in Betracht, dass die Beschwerdegegnerin zwei Kinder hat, die im Zeitpunkt, ab welchem diese zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit verpflichtet wurde, rund sechs Jahre bzw. knapp sieben Monate alt waren und diese sehr unterschiedlichen Alters- bzw. Betreuungsstadien zusätzlichen Betreuungsaufwand erfordern. Weiter berücksichtigte sie, dass die Väter der Kinder keine Betreuungsaufgaben wahrnehmen und deshalb die Kinder nur zu einem ihrer Elternteile eine gefestigte Beziehung aufbauen können. Ausserdem hielt sie fest, dass namentlich Kleinkinder in den ersten Lebensmonaten empfindlich auf Wechsel von Pflegepersonen reagieren würden. Auch zog sie in Betracht, dass die Beschwerdegegnerin bereits ab 1. November 2005 bei ihrer ehemaligen Arbeitgeberin mit einem Pensum von 40 Prozent tätig war. Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanz den Zeitpunkt der Zumutbarkeit der Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit ab 1. August 2006 unrichtig beurteilt hat. Es wäre trotz der verschiedenen Fremdbetreuungsangebote verfehlt, die Beschwerdegegnerin mit einer zwingenden Verpflichtung zu einem Pensum von mindestens 60 Prozent zu veranlassen, ihre angestammte Stelle zu kündigen oder den Wohnort zu wechseln. Vielmehr erscheint es aufgrund der konkreten Umstände zweckmässig, die Beschwerdegegnerin anzuhalten, bei ihrem derzeitigen Arbeitgeber auf eine Erhöhung des Pensums ab August 2006 hinzuwirken, wobei sie vom Sozialamt bei der Lösung der Kinderbetreuung zu unterstützen sei. Von einer unverhältnismässigen Auflage kann unter den gegebenen Umständen nicht gesprochen werden.
c) Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Sozialamt verlange gemäss gefestigter Praxis von einer alleinerziehenden Mutter nach Ablauf der gesetzlichen Bezugsdauer von Mutterschaftsbeiträgen von sechs Monaten im Regelfall bzw. von höchstens zwölf Monaten im Härtefall dann keine teilweise Erwerbsaufnahme, wenn eine solche der Mutter aus psychischen oder physischen Gründen nicht zugemutet werden könne oder aus besonderen Gründen ausnahmsweise nur eine persönliche Betreuung der Kinder durch die Mutter und damit keine familienergänzende Betreuung in Frage komme. An diese Praxis des Sozialamts war die Vorinstanz nicht gebunden. Die Praxis wurde zudem erst im Hinblick auf den vorliegenden Streitfall schriftlich festgehalten; eine allgemeine Dienstanweisung der Sozialkommission, die beim Erlass der angefochtenen Verfügung Bestand hatte, liegt jedenfalls nicht vor.
Das Departement hat entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin keinen allgemeinen Rechtsanspruch statuiert, dass alleinstehende Mütter generell erst nach Vollendung des zweiten Lebensjahres des Kindes eine Erwerbstätigkeit aufnehmen müssen. Der angefochtene Entscheid beruht wie erwähnt auf einer Würdigung der konkreten Umstände des vorliegenden Falles, ohne dass damit generelle Ansprüche anerkannt oder allgemeine Regeln erlassen werden.
Im weiteren sieht zwar Art. 7 des Gesetzes über Mutterschaftsbeiträge (sGS 372.1, abgekürzt GMB) eine Beitragsdauer von sechs Monaten, in Härtefällen von einem Jahr vor. Daraus könnte allenfalls ein allgemeiner Richtwert für die Dauer der persönlichen Betreuung abgeleitet werden. Die Beitragsdauer des GMB schliesst aber nicht aus, im Rahmen der Ausrichtung von Sozialhilfe anhand der konkreten Umstände die Wiederaufnahme der Arbeit erst nach zwei Jahren seit der Geburt des zweiten Kindes anzuordnen. Diesbezüglich kann auf die zutreffenden Erwägungen in der Beschwerdevernehmlassung der Vorinstanz verwiesen werden. Dieser kann nicht vorgehalten werden, sie habe eine dem Gesetzgeber vorbehaltene generelle Ausdehnung der im GMB statuierten Ansprüche vorgenommen. Sie hat auch keinen auf die SKOS-Richtlinien abgestützten Rechtsanspruch begründet, sondern lediglich unter Hinweis auf einen früheren Entscheid ausgeführt, welche Kriterien bei der Abwägung zwischen Erwerbs- und Betreuungstätigkeit zu berücksichtigen sind.
Wie lange einer Mutter nach der Geburt eine Erwerbstätigkeit im Interesse des Kindes nicht zugemutet werden kann, hängt in erheblichem Mass von den konkreten Umständen ab und kann nicht generell festgelegt werden. Das Bundesgericht hielt fest, je jünger ein Kind sei, desto besser müsse gesichert sein, dass eine geeignete und voraussichtlich nicht wechselnde Person ganztags zur persönlichen Betreuung zur Verfügung stehe. Die vom Bundesgericht angeführte Literatur geht von einer Zeitspanne von 18 bzw. 24 bis 30 Monaten, längstens drei Jahren aus, während der die ganztätige Betreuung eines Kleinkindes durch die Mutter oder eine ebenbürtige, nicht wechselnde Person zu besorgen ist (BGE 121 III 443). In einem anderen Urteil hielt das Bundesgericht fest, die Halbtagsarbeit einer Adoptivmutter schade einem weniger als zweijährigen Kind nicht (BGE 125 III 161). Aus diesen Urteilen lässt sich jedenfalls nichts zugunsten des Standpunkts der Beschwerdeführerin ableiten, wonach eine persönliche Betreuung während zwei Jahren im Lichte der persönlichen Situation unverhältnismässig ist. Auch das Bundesgericht hat die Bedeutung der konkreten Umstände des Einzelfalles hervorgehoben, und es hat auch keine generelle Frist festgelegt, nach welcher die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ungeachtet der konkreten Umstände des Einzelfalles zumutbar ist.
Fehl geht im weiteren das unter Berufung auf Studien und Literatur vorgebrachte Argument der Beschwerdeführerin, die familienergänzende Tagesbetreuung weise im Hinblick auf das Kindeswohl Vorzüge gegenüber der elterlichen Betreuung auf. Darüber bestehen keine allgemeingültigen Erkenntnisse. Es liegt auch nicht am Sozialamt, bei der Beurteilung der Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit die ausserhäusliche Kinderbetreuung generell als vorteilhafter für das Kind einzustufen als die persönliche Betreuung durch die Mutter. Dazu bietet das Gesetz keine Handhabe.
Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, dass die Beschwerdegegnerin aufgrund des damals ausgetrockneten Arbeitsmarktes (gemeint ist wohl entgegen dem allgemeinen Begriffsverständnis eine geringe Zahl von offenen Stellen) mit einer länger dauernden Arbeitslosigkeit hätte rechnen müssen, während der sie die Betreuung ihres jüngeren Kindes weiterhin persönlich hätte gewährleisten können. Der Bezug von Arbeitslosengeld setzt voraus, dass die Bezüger vermittlungsfähig sind. Es geht daher nicht an, eine wegen Betreuungsaufgaben nicht vermittelbare Sozialhilfebezügerin nur deshalb zur Anmeldung beim RAV zu veranlassen, weil nicht damit gerechnet wird, dass sie eine Stelle findet. Dies wäre geradezu missbräuchlich.
An der Sache vorbei gehen sodann die Vorbringen der Beschwerdeführerin zu den Anteilen erwerbstätiger bzw. alleinerziehender Mütter in der Schweiz. Aus solchen statistischen Unterlagen lassen sich keine zuverlässigen Erkenntnisse für die Beurteilung des konkreten Einzelfalls entnehmen. Dies gilt auch für die Tatsache, dass die Vorinstanz die familienergänzende Betreuung von Kleinkindern bereits ab einem Alter von drei bzw. sechs Monaten bewilligt. Die Beschwerdeführerin legt im übrigen nicht dar, inwiefern die Vorinstanz in ähnlich gelagerten Fällen abweichende Entscheide getroffen hat. Deshalb geht auch der Hinweis auf den Grundsatz der Gleichbehandlung nach Art. 8 der Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101) fehl.
d) Aufgrund der vorstehenden Erwägungen gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass die von der Vorinstanz geänderten Auflagen verhältnismässig sind und die Beschwerde als unbegründet abzuweisen ist.
4./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- ist zu verrechnen.
Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Für das Beschwerdeverfahren ist eine Entschädigung von Fr. 1'500.-- zuzügl. MWSt angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. c der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt die
Beschwerdeführerin unter Verrechnung des geleisteten Kostenvorschusses in gleicher
Höhe.
3./ Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 1'500.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung dieses Entscheides an:
am: