Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
sunrise business communications SA, Hagenholzstrasse 20/22, 8050 Zürich,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. dipl.ing. Christoph Isler, EgliFröhlich Rechtsanwälte, Dufourstrasse 42, 8008 Zürich,
gegen
Universität St. Gallen, Dufourstrasse 50, 9000 St. Gallen,
Vorinstanz,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Matthias Ebneter,
Rosenbergstrasse 42b, 9000 St. Gallen,
und
Swisscom Solutions AG, Wassergasse 52, 9000 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hubert Bühlmann, Museumstrasse 35, 9000 St. Gallen,
betreffend
öffentliches Beschaffungswesen; Netzwerkmigration,
Lieferung und Installation, Konfiguration und
Wartung eines neuen LAN/MAN-Netzwerkes
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Universität St. Gallen plant die Migration ihres Informatik-Netzwerks. Das Vorhaben umfasst die Lieferung, Installation, Konfiguration und Wartung eines neuen LAN/MAN-Netzwerks, wobei die Komponenten parallel zum bestehenden Netzwerk aufgebaut und schrittweise in Betrieb genommen werden. Das Konzept basiert auf einer redundanten Drei-Ebenen-Struktur mit Core-, Distribution- und Acess-Bereich. Die Universität schrieb die Leistungen im selektiven Verfahren aus. In der Folge lud sie vier Anbieter zur Einreichung eines Angebots ein, unter anderem die sunrise business communications SA, Zürich, und die Swisscom Solutions AG, St. Gallen. Die Offertöffnung fand am 12. Januar 2006 statt. Für die Investitionskosten betrug das Angebot der Sunrise Fr. 1'840'338.90 und jenes der Swisscom Fr. 2'010'375.60, für die Wartungskosten betrug das Angebot der Sunrise Fr. 126'327.-- und jenes der Swisscom Fr. 138'280.-- (jeweils ohne MWSt).
Nach der Abgabe der Angebote wurden die Anbieter im Rahmen von Firmenpräsentationen aufgefordert, unklare Passagen des Angebots zu erläutern sowie die Kosten für die aus der Sicht der Universität gemäss Pflichtenheft fehlenden Komponenten und Dienstleistungen nachzuliefern, damit die einzelnen Angebote objektiv miteinander verglichen werden konnten. Das Ergebnis dieser Firmenpräsentationen wurde protokollarisch festgehalten. Die Anbieter ergänzten in der Folge ihre Offerten.
Die Universität nahm aufgrund der Ergänzungen verschiedene Korrekturen an den Preisangeboten vor. Sie ermittelte für die Hardware Preise von Fr. 1'824'217.60 für die Swisscom und von Fr. 1'918'013.72 für die Sunrise. Für die Dienstleistungen ermittelte sie einen Preis von Fr. 135'928.-- für die Swisscom und einen solchen von Fr. 99'610.-- für die Sunrise. Im weiteren ging sie von Kosten für die Schulung von Fr. 24'640.-- bei der Swisscom und von Fr. 15'000.-- bei der Sunrise aus. Dies ergab Investitionen von gesamthaft Fr. 1'984'785.60 beim Angebot der Swisscom und von Fr. 2'032'623.72 beim Angebot der Sunrise. Für die Wartung ermittelte die Universität Kosten von Fr. 553'120.-- bei der Swisscom und Fr. 517'104.-- bei der Sunrise).
Die Universität bewertete das Angebot der Swisscom mit 92,30 Punkten und jenes der Sunrise mit 64,99 Punkten. Hievon entfielen auf die Kosten für die Gesamtlösung bei der Swisscom 57,60 und bei der Sunrise 27,48 Punkte. Für die Schulung wurden der Swisscom 1,80 und der sunrise 5,00 Punkte, für die Erweiterungen der Swisscom 5,00 und der Sunrise 2,51 und für die Wartung der Swisscom 27,90 und der Sunrise 30,00 Punkte vergeben.
Mit Verfügung vom 28. Februar 2006 vergab die Universität den Zuschlag zum Preis von Fr. 1'984'785.60 für Investitionen und Fr. 138'280.-- für die Wartung an die Swisscom Solutions AG.
B./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 13. März 2006 erhob die Sunrise Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung vom 28. Februar 2006 sei aufzuheben und der Zuschlag sei ihr zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht wurde beantragt, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und der Beschwerdeführerin sei Akteneinsicht mit anschliessender Gelegenheit zur weiteren Antragstellung und Begründung zu gewähren. Die Beschwerdeführerin machte im wesentlichen geltend, ihr Angebotspreis sei unzulässigerweise erhöht worden. Sie sei anlässlich der Präsentation des Angebots aufgefordert worden, verschiedene Leistungen zusätzlich zu offerieren, worauf sich ihr Offertpreis auf Fr. 2'032'628.10 erhöht habe. Die Gründe für die zusätzlichen Leistungen könnten nur beschränkt nachvollzogen werden. Demgegenüber sei der Preis der Beschwerdegegnerin unzulässigerweise reduziert worden. Aus ihrem "Vorsprung" von ca. Fr. 170'000.--, den sie gegenüber der Beschwerdegegnerin gehabt habe, sei dadurch ein Rückstand von ca. Fr. 37'000.-- entstanden. Indem die Beschwerdegegnerin nach Abgabe der Offerte die Möglichkeit erhalten habe, den Leistungsumfang der Offerte zu verringern, habe sie es in der Hand gehabt, ihren Offertpreis nach Gutdünken zu verändern, was der Gewährung einer unzulässigen Abgebotsmöglichkeit gleichkomme und zudem gegen das Transparenzgebot verstosse. Sodann sei eine Ungleichbehandlung durch die Bewertung der Angebotspreise erfolgt. Ihr Preis für die "Gesamtlösung" habe Hardware-Lieferungen im Umfang von ca. 1,9 Mio. Franken und Dienstleistungen von ca. Fr. 100'000.-- enthalten. Für die Hardware hätten alle Anbieter den gleichen Hersteller gewählt, weshalb davon auszugehen sei, dass diese Preise bei den Anbietern in etwa gleich seien. Grössere Unterschiede könnten sich allenfalls bei den Dienstleistungen ergeben, welche jedoch bloss ca. 5 % des Preises für die "Gesamtlösung" ausmachten. Vor diesem Hintergrund sei nicht nachvollziehbar, weshalb ihr Gesamtlösungspreis nicht einmal die Hälfte der Punkte der Beschwerdegegnerin erhalten habe. Sämtliche Dienstleistungen, welche innerhalb des Bereichs "Gesamtlösung" erbracht werden müssten, würden nicht nach Aufwand, sondern pauschal vergütet und hätten auch pauschal offeriert werden müssen. Es verstosse gegen das Transparenzgebot sowie gegen Art. 34 Abs. 3 VöB, wenn in der Ausschreibung eine pauschale Vergütung verlangt werde und für die Bewertung anschliessend nur einzelne Kalkulationselemente, nämlich die Stundensätze, herangezogen würden.
Die Vorinstanz wendete in ihrer Vernehmlassung vom 20. März 2006 ein, die Auswertung der Offerten habe rasch ergeben, dass einerseits bei allen Anbietern die Vorgaben gemäss Pflichtenheft nicht überall vollständig eingehalten worden seien und andererseits insbesondere die Beschwerdeführerin vergessen habe, die für den Betrieb der offerierten Lösung zwingend notwendigen Lizenzen mitzuofferieren. Aufgrund der teilweise unklaren Angebote seien alle vier Anbieter im Rahmen von Firmenpräsentationen aufgefordert worden, unklare Passagen des Angebots zu erläutern sowie die Kosten für die gemäss Pflichtenheft fehlenden Komponenten und Dienstleistungen nachzuliefern, damit die einzelnen Angebote objektiv miteinander vergleichbar würden. Dabei habe es sich nicht um eine Aufforderung zur Offerierung zusätzlicher Leistungen gehandelt, sondern um die Aufforderung zur Erfüllung der Vorgaben gemäss Pflichtenheft. Mit der Einreichung der notwendigen Zusatzinformationen seien für das Projektteam die Voraussetzungen geschaffen worden, die einzelnen Angebote objektiv miteinander vergleichen zu können, da die Produkte und Stückzahlen nun in den wesentlichen Punkten identisch offeriert worden seien. Aufgrund der Bereinigungen hätten sich die Investitionskosten bei der Beschwerdeführerin um Fr. 192'284.82 auf Fr. 2'032'623.72 erhöht und diejenigen der Beschwerdegegnerin um Fr. 25'590.-- auf Fr. 1'984'785.60 gesenkt. Der nach unten korrigierte Offertpreis der Beschwerdegegnerin lasse sich auf dieselbe Art und Weise erklären wie umgekehrt die Erhöhung des Offertpreises der Beschwerdeführerin: Die offerierten Komponenten hätten einen objektiven Vergleich mit den Angeboten der anderen Anbieter ermöglichen müssen. Der Vorwurf einer ungleichen Bewertung könne ebenfalls entkräftet werden. Der tiefe Wert bei der Beschwerdeführerin habe einzig und allein aus der gewählten Gewichtung bei der Punktevergabe resultiert. Werde diese geändert, so könne sich zwar die Differenz zwischen den Punktzahlen verändern, aber die Beschwerdegegnerin erhalte in jedem Fall eine grössere Anzahl Punkte als die Beschwerdegegnerin (gemeint Beschwerdeführerin).
Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 20. März 2006, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung nicht zu erteilen. Die Lösungsansätze der einzelnen Bewerber hätten trotz grundsätzlicher Ueber-einstimmung Differenzen in Detailfragen aufgewiesen, womit es verständlich sei, dass die Auftraggeberin aufgrund der von den Anbietern postulierten Lösungsansätze das optimale Konzept bestimmt und die fehlenden Komponenten habe nachofferieren lassen bzw. überflüssige Komponenten gestrichen habe, wodurch gewährleistet worden sei, dass die Lösungsansätze der einzelnen Bewerber und die dafür offerierten Preise vergleichbar seien. Dieses Vorgehen habe die Transparenz erhöht. Weiter macht die Beschwerdegegnerin geltend, dass die Dienstleistungen bei der Implementierung des neuen Systems zeitlich noch nicht feststehen würden. Dies schliesse eine Pauschalofferte entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin zum vornherein aus.
Mit Verfügung vom 23. März 2006 erteilte der Verwaltungsgerichtspräsident der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Die Beschwerdeführerin hielt in ihrer Stellungnahme vom 13. April 2006 zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin an ihrem Antrag grundsätzlich fest. Insbesondere machte sie geltend, die von der Vorinstanz vorgenommene Aufrechnung von Fr. 116'440.50 für zusätzliche Kosten für die Softwareversion IOS Advanced IP sei ungerechtfertigt. Die Beschwerdeführerin habe die verlangte Leistung offeriert. Die einzusetzende Software ergebe sich nicht aus der Ausschreibung, sondern aus den Erfordernissen der zu offerierenden Leistung. Selbst wenn die von ihr vorgesehene Software wider Erwarten mit einer Lizenz hätte ausgestattet werden müssen, würde dies die Vorinstanz nicht dazu berechtigen, eine Aufrechnung vorzunehmen. Dies würde einer vergaberechtlich unzulässigen Korrektur eines Kalkulationsfehlers entsprechen. Die Vorinstanz habe damit das Gebot der Gleichbehandlung verletzt. Auch die von der Vorinstanz berücksichtigten zusätzlichen Leistungen seien im ursprünglichen Angebot der Beschwerdegegnerin (gemeint Beschwerdeführerin) bereits alle enthalten gewesen. Die Beschwerdeführerin anerkenne, dass einzelne dieser Zusatzleistungen im Angebot der Beschwerdegegnerin für die Vorinstanz einen gewissen Mehrwert bedeuten könnten und dass diese unter dem Titel "Herstellung der Vergleichbarkeit" daher in einem gewissen Mass in die Bewertung hätten einfliessen dürfen. Der Mehrwert der Zusatzleistungen entspreche aber nicht deren Kosten. Die von der Vorinstanz vorgenommene undifferenzierte und den effektiven Mehrwert völlig ausser acht lassende Aufrechnung auf der Basis der nachträglichen Preise sei nicht sachgerecht und verletze die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Transparenz des Verfahrens und der Berücksichtigung des wirtschaftlich günstigsten Angebots. Ebenso sei am Einwand festzuhalten, der Angebotspreis der Beschwerdegegnerin sei unzulässigerweise reduziert worden. Die Aenderungen hätten nicht das Mengengerüst betroffen, sondern Leistungsbestandteile, welche jede Anbieterin eigenverantwortlich zu ermitteln gehabt habe. Auch bei den Reduktionen anerkenne die Beschwerdeführerin, dass die "Luxuskomponenten", welche im Angebot der Beschwerdegegnerin offenbar enthalten gewesen seien, allenfalls einen gewissen Mehrwert für die Vorinstanz hätten bedeuten können. Dieser könne allerdings nicht so gross sein, da die Vorinstanz offenbar diese Leistungen gar nicht benötige und aus dem Angebot der Beschwerdegegnerin herausnehme. Andernfalls hätte sie diese Zusatzleistungen wohl wie die übrigen Leistungen von den anderen Anbietern nachofferieren lassen und auf deren Preise aufgerechnet.
Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, sie sei bei der Bewertung der nichtpreislichen Kriterien benachteiligt worden. Bei der Bewertung des Kriteriums "technischer Lösungsansatz/Lösungskonzept" habe die Vorinstanz bei ihr leichte Mängel festgestellt. Nach der Angleichung der Leistungsinhalte zur Herstellung der Vergleichbarkeit seien die Produkte im Bereich Server-Distribution nach der Bereinigung völlig identisch geworden. Demzufolge müsste auch eine identische Bewertung des Kriteriums Lösungskonzept erfolgen. Dies sei aber nicht der Fall. Im weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, die Subkriterien Hardware mit einer Gewichtung von 80 % und Dienstleistungen mit einer Gewichtung von 20 % seien nicht bekanntgegeben worden. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, sie sei aufgrund der Ausschreibung davon ausgegangen, dass die Dienstleistungen pauschal zu offerieren seien. Im Pflichtenheft sei verlangt worden, dass alle für die Projektrealisierung notwendigen Leistungen einzurechnen seien. Diese könnten vom Anbieter durchaus abgeschätzt werden, da es um die Implementierung eines von ihm selbst offerierten Systems gehe. Die pauschale Vergütung von Dienstleistungen sei im Informatikbereich Standard. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Ungleichbehandlung bei der Preisbewertung. Preisabweichungen bei Hardware und bei Dienstleistungen seien unterschiedlich gewichtet worden. Dieses Vorgehen führe zu einer Benachteiligung der Beschwerdeführerin und verstosse gegen das Gebot der Gleichbehandlung.
Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 12. Mai 2006 zur Stellungnahme der Beschwerdeführerin vernehmen. Sie hält an ihrem Antrag fest, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Sie führt aus, nicht sie, sondern die Beschwerdeführerin selbst habe den Preis ihres Angebotes vom 6. Januar 2006 nachträglich erhöht. Dies sei im Rahmen der Bereinigung der eingegangenen Offerten erfolgt. Eine vertiefte Prüfung der Offerten, in deren Rahmen technische und rechnerische Ueberlegungen erlaubt seien, um die objektive Vergleichbarkeit der eingegangenen Offerten herzustellen, sei zulässig. Selbst wenn sich erweisen sollte, dass zu viele Korrekturen zugelassen worden seien, hätte dies keinen relevanten Einfluss auf das Bewertungsergebnis. Dem Einwand der Beschwerdeführerin, die Aufrechnung von Fr. 116'440.50 für zusätzliche MPLS-Lizenzen sei nicht gerechtfertigt, sei entgegenzuhalten, dass sie selbst eingeräumt habe, im Rahmen des Angebots vom 6. Januar 2006 diese Zusatzkosten ausser acht gelassen zu haben. Ohne diese Zusatzlizenzen liessen sich die MPLS-Funktionen daher nicht rechtmässig nutzen. Bezüglich der übrigen Aufwendungen sei darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin Gelegenheit gehabt habe, bei Unklarheiten Fragen zu stellen. Es erstaune daher, dass die Vorgaben gemäss Pflichtenheft nun nachträglich als unklar und interpretationsbedürftig bezeichnet würden. Anzumerken sei noch, dass die Zusatzkosten für die "übrigen Aufrechnungen" im Vergleich mit den gesamten Hardwarekosten relativ gering seien und sich daher ohnehin nicht entscheidend auf die Beurteilung ausgewirkt hätten. Zum Einwand der unzulässigen Reduktion des Angebotspreises der Beschwerdegegnerin wendet die Vorinstanz ein, der Beschwerdegegnerin sei wie der Beschwerdeführerin in anderen Punkten im Rahmen der Bereinigung der Offerten und zur Herstellung der objektiven Vergleichbarkeit die Gelegenheit eingeräumt worden, die Kosten für Netzteile mit einer Leistung von 3000W anzugeben. Es sei nicht der Angebotspreis der Beschwerdegegnerin reduziert worden, sondern die Angebote seien rechnerisch vergleichbar gemacht worden. Selbst wenn die Einsparungen von insgesamt Fr. 25'590.-- ausser acht gelassen würden, führe die Bewertung der Angebote nicht zu einem anderen Ergebnis. Bei der Bewertung der nichtpreislichen Kriterien seien die Aenderungen versehentlich nicht berücksichtigt worden. Deshalb könnten die beiden monierten Punkte für die Angebote der Verfahrenbeteiligten gleichgestellt werden. Weiter werde anerkannt, dass mit der fehlenden Angabe von Unterkriterien ein formeller Fehler unterlaufen sei, weshalb auf eine Bewertung nach diesen Unterkriterien zu verzichten sei. Zum Einwand der Ungleichbehandlung bei der Bewertung der Dienstleistungspreise sei festzuhalten, dass in den Ausschreibungsunterlagen klar deklariert worden sei, dass für die Rubrik "Dienstleistungen" die zeitlichen Aufwendungen beziffert sein müssen. Im übrigen zeige die Nachkalkulation schrittweise und damit nachvollziehbar in aller wünschbaren Klarheit, dass sich selbst unter Berücksichtigung der allenfalls noch berechtigten Rügen der Beschwerdeführerin die Gesamtbeurteilung nicht ändern würde. Nach wie vor erweise sich das Angebot der Beschwerdegegnerin klar als das wirtschaftlichere und habe daher den Zuschlag zu Recht verdient.
Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Stellungnahme vom 19. Mai 2006 am Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest.
Mit Eingabe vom 31. Mai 2006 liess sich die Beschwerdeführerin zu den von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin neu eingereichten Akten vernehmen.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.1, abgekürzt EGöB). Beschaffungen der Universität St. Gallen unterliegen dem EGöB. Dieser Erlass wird unter anderem auf die Staatsverwaltung angewendet (Art. 2 Abs. 1 lit. a EGöB). Nach Art. 1 Abs. 2 lit. c des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1) gehören zur Staatsverwaltung unter anderem die öffentlich-rechtlichen Anstalten, wobei besondere gesetzliche Vorschriften vorbehalten bleiben. Nach Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Universität St. Gallen (sGS 217.11) ist die Universität eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit und dem Recht auf Selbstverwaltung. Somit gehört die Universität zur Staatsverwaltung im weiteren Sinn gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a
EGöB (vgl. dazu Handbuch der Staatsverwaltung zum Beschaffungsrecht, Kap. 3, S. 6). Die Beschwerdeführerin ist als nicht berücksichtigte Anbieterin zur Beschwerde gegen den Zuschlag legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 13. März 2006 wurde innerhalb der Beschwerdefrist von zehn Tagen gemäss Art. 15 Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.32, abgekürzt IVöB) eingereicht und enthält eine Begründung. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2./ Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen, einschliesslich Ueberschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB). Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungsrechts kann somit nur geprüft werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit rechtswidrig handelte. Zur Ermessenskontrolle ist das Verwaltungsgericht hingegen nicht befugt (GVP 1999 Nr. 37).
a) Art. 5 Abs. 1 VöB bestimmt, dass Anbieter gleich behandelt und nicht diskriminiert werden.
Art. 31 Abs. 1 VöB schreibt vor, dass der Auftraggeber die Angebote nach einheitlichen Kriterien prüft. Er korrigiert offensichtliche Schreib- und Rechnungsfehler (Art. 31 Abs. 2 VöB). Sind Angaben eines Angebots unklar, kann er vom Anbieter Erläuterungen verlangen, die schriftlich festgehalten werden (Art. 31 Abs. 3 VöB).
Verhandlungen können nach Art. 33 Abs. 1 VöB geführt werden, soweit in der Ausschreibung darauf hingewiesen wurde und sie nicht durch internationale oder interkantonale Vereinbarungen ausgeschlossen sind. Sie werden gemäss Art. 33 Abs. 2 VöB unter Wahrung der Grundsätze der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung nach klaren Regeln geführt. Das Ergebnis wird schriftlich festgehalten.
Abgebote sind nicht zulässig, ausgenommen im freihändigen Verfahren (Art. 33 Abs. 3 VöB).
b) Im Vergaberecht gilt der Grundsatz, dass Offerten unveränderlich sind und nach der Abgabe weder von der Behörde noch vom Anbieter abgeändert werden dürfen (vgl. Galli/Moser/Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zürich 2003, Rz. 339). Dieser Grundsatz kommt auch in der Bestimmung zum Ausdruck, wonach Offertkorrekturen auf offensichtliche Schreib- und Rechnungsfehler beschränkt sind. Die Vergabebehörde kann zwar bei unklaren Angaben Erläuterungen verlangen, welche schriftlich festgehalten werden müssen (Art. 31 Abs. 3 VöB). Das Gebot der Gleichbehandlung verlangt aber, dass die Offerten sämtlicher Anbieter grundsätzlich unverändert einander gegenübergestellt werden. Nur auf diese Weise hat der Anbieter mit der wirtschaftlich günstigsten Offerte die Möglichkeit, seine Vorteile wahrzunehmen und den Zuschlag zu erlangen. Sowohl bei Erläuterungen als auch bei Verhandlungen sind das Gleichbehandlungsgebot und das Diskriminierungsverbot zu beachten. Diese Grundsätze werden beispielsweise missachtet, wenn die Vergabebehörde nur einem einzelnen Anbieter die Möglichkeit gibt, seine Offerte an einem Unternehmergespräch zu erörtern (GVP 2002 Nr. 32). Noch gewichtiger ist der Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, wenn einem Anbieter die Möglichkeit gegeben wird, sein Angebot nach Erteilung des Zuschlags nachzubessern (GVP 2005 Nr. 35). Das Gebot der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung bedeutet unter anderem, dass grundsätzlich alle Anbieter, welche die Zuschlags- und Eignungskriterien erfüllen, in Verhandlungen einbezogen werden müssen (GVP 2002 Nr. 32 mit Hinweis).
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind Erläuterungen von Angeboten und Unternehmergespräche zulässig, wenn der Grundsatz der Rechtsgleichheit und das Diskriminierungsverbot beachtet werden (vgl. GVP 2002 Nr. 32). Bei umfangreichen und komplexen Beschaffungsvorhaben ist es unter Umständen zweckmässig, Einzelheiten eines Angebots vom Anbieter erläutern zu lassen und offene Fragen zu klären. Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz beide Verfahrensbeteiligten zu einer Offertpräsentation eingeladen und sich Fragen und offene Punkte erläutern lassen. Die Beschwerdeführerin ist vorbehaltlos auf diese Offertpräsentation eingetreten. Auch wurden die Besprechungen protokolliert, wie dies in Art. 31 Abs. 3 VöB vorgeschrieben ist. Insbesondere hat die Beschwerdeführerin anlässlich der Offertpräsentation anerkannt, dass sie Zusatzkosten von Fr. 116'440.50 für zusätzliche MPLS-Lizenzen in ihrem Angebot aufgrund einer missverständlichen Information ihres Lieferanten ausser acht gelassen hat. Sie hat die Preise neu berechnet und detailliert in der Zusatzkostenzusammenstellung sowie im Kalkulationsblatt vermerkt. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz in diesem Punkt eine entsprechende Aenderung des Angebots der Beschwerdeführerin vornahm. Wohl trifft es zu, dass sich die Beschwerdeführerin grundsätzlich darauf hätte berufen können, dass ihr Angebot trotz der entsprechenden Mehrkosten unverändert bleibt. Die notwendigen Lizenzkosten wären unter diesen Umständen zu ihren Lasten gegangen, falls dies seitens der Lizenzgeberin überhaupt als zulässig erachtet worden wäre. Nachdem sie aber selbst im Nachgang zur Offertpräsentation eine entsprechende Erhöhung ihres Angebots unterbreitete, widerspricht es dem Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sie nun in der Beschwerde geltend macht, sie hätte die offerierten Leistungen unabhängig von der effektiv notwendigen Software auch zum ursprünglich offerierten Preis erbracht. Daher ist auch nicht weiter auf die Frage einzugehen, ob die besagten Lizenzen notwendig waren oder nicht.
Auch bei den übrigen Aenderungen hat die Beschwerdeführerin ihre Angebotspreise neu ermittelt und der Vorinstanz somit ein geändertes Angebot unterbreitet. Sie hielt in ihrer Stellungnahme vom 17. Februar 2006 mit Bezug auf die Besprechung vom 7. Februar 2006 ausdrücklich fest, dass das Mengengerüst für die Zahl der Uplinks angepasst, die Preise neu berechnet und detailliert in der Kostenzusammenstellung sowie im Kalkulationsblatt vermerkt worden seien. Auch hielt sie fest, der ACS-Server sei neu redundant berechnet und die Kosten seien im Kalkulationsblatt detailliert belegt worden. Auch die Preise für die Wireless-Komponenten wurden mit Bezug auf die Besprechung vom 7. Februar 2006 in der Gesamtrechnung ausgewiesen. Ebenso wurden die Kosten der Optionen für die Produktelinie Catalyst 6500 aufgeführt, und die Anforderungen hinsichtlich der notwendigen Software-Module wurden ebenfalls aufgeführt. Weiter wurde festgehalten, dass die Reisekosten jeweils ab dem Sunrise Standort St. Gallen abgerechnet würden.
Hätte die Beschwerdeführerin ihr Angebot dahingehend unverändert gelassen, dass sie die von der Vorinstanz verlangten Optionen und Aenderungen ohne Einfluss auf den ursprünglich offerierten Preis zusätzlich anbieten bzw. erbringen würde, hätte sie dies in ihrer ergänzenden Stellungnahme ausdrücklich festhalten müssen. Dies hat die Beschwerdeführerin aber nicht getan, vielmehr hat sie ausdrücklich einer Anpassung der Preise zugestimmt und auch die Wartungspreise neu berechnet. Soweit sie in der ergänzenden Stellungnahme vom 13. April 2006 geltend macht, die Differenzen zwischen den Vorstellungen der Vorinstanz, was die Offerten enthalten müssten, und ihren Vorstellungen, was zu offerieren sei, seien aufgrund einer unterschiedlichen Interpretation der Ausschreibung entstanden, sind ihre Einwendungen unbehelflich. Falls Unklarheiten bestanden, hätte die Beschwerdeführerin vorgängig Instruktionen einholen können. Indem sie dies nicht getan hat und sich anlässlich der Offertpräsentation vorbehaltlos auf die von der Vorinstanz gewünschten Modifikationen einliess, kann sie sich nicht nachträglich auf Unklarheiten der Ausschreibung berufen. Sie behauptet im übrigen auch nicht, dass die von der Vorinstanz verlangten Aenderungen ausserhalb des von der Ausschreibung gesteckten Rahmens liegen. Sie hält ausdrücklich fest, dass einzelne dieser Zusatzleistungen unter dem Titel "Herstellung der Vergleichbarkeit in gewissem Masse" in die Bewertung hätten einfliessen dürfen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass sich die Beschwerdeführerin aufgrund der vorbehaltlosen Einlassung auf die von der Vorinstanz verlangten Präzisierungen und Aenderungen des ursprünglichen Angebots nicht darauf berufen kann, ihre Offerte sei in unzulässiger Weise abgeändert worden. Diese Rüge verstösst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.
Allerdings stellt es einen erheblichen Unterschied dar, ob einer Anbieterin im Rahmen der Offertpräsentation und der Unternehmergespräche ermöglicht wird, einzelne Komponenten ihres Angebots preisgünstiger zu offerieren, oder ob einer Anbieterin die Möglichkeit gegeben wird, fehlende Komponenten nachzuofferieren und ihr dabei unter Umständen die Möglichkeit gegeben wird, ihr Angebot zu verbessern
oder zumindest mit jenem der Mitkonkurrentin vergleichbar zu gestalten, ohne einen entsprechenden Mehrpreis zu verlangen oder einen entsprechenden Mehrpreis nachzukalkulieren. Lässt sich eine Anbieterin auf eine Preiserhöhung ein, so geht sie das Risiko ein, beim Preis einen Nachteil in Kauf zu nehmen. Wird einer Anbieterin hingegen eine Reduktion ihres Preises ermöglicht, so stellt dies in der Regel eine unzulässige Bevorzugung dar.
Aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 12. Mai 2006 (Ziff. 18 und 19) steht fest, dass die von der Beschwerdegegnerin offerierten Netzteile mit 4000W sowie das 13-Slot Chassis aufgrund des Pflichtenhefts nicht notwendig waren und dass ebenso eine unbeschränkte Lizenz im Bereich der Management-Software nicht erforderlich war. Indem die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin Gelegenheit bot, ihr Angebot in diesen Punkten zu reduzieren, verhalf sie ihr zu einem Preisvorteil. Grundsätzlich liegt es im Risikobereich der Anbieterin,
überdimensionierte Elemente anzubieten, welche über die Anforderungen des Pflichtenhefts hinausgehen. Wohl hätten aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz aus den überdimensionierten Elementen gewisse Vorteile resultiert. Nachdem sich die Beschwerdeführerin aber bei der Präsentation ihres Angebots ausdrücklich auf Aenderungen hinsichtlich der Zahl einzelner Elemente der Offerte sowie des Preisangebots eingelassen hat, so fragt es sich, ob es nicht wiederum als Verstoss gegen Treu und Glauben qualifiziert werden muss, wenn sie entsprechende Aenderungen bei der Offerte der Beschwerdegegnerin als Verstoss gegen den Grundsatz der Unabänderlichkeit des Angebots rügt. Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Fall jedoch offen bleiben. Die Reduktion des Angebotspreises der Beschwerdegegnerin betrug insgesamt Fr. 25'590.--. Diese Preisdifferenz ist hinsichtlich der Bewertung belanglos. Dies hat die Vorinstanz zutreffend dargelegt (vgl. hinten E. 2 g). Selbst wenn also die Reduktion des Angebotspreises der Beschwerdegegnerin als unzulässig qualifiziert würde, vermöchte dies an der Bewertung des Preises nichts Ausschlaggebendes zu ändern.
c) Die Vorinstanz anerkennt, dass die unterschiedliche Bewertung der Angebote in den Punkten C 1.04 und C 1.05 (Ausbaubarkeit des Mengengerüsts sowie Einschränkungen gegenüber der vorgesehenen Skalierung) ungerechtfertigt ist. Die im Rahmen der Offertpräsentation nachgelieferten Aenderungen wurden bei der Bewertung dieser Zuschlagskriterien versehentlich nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz anerkennt eine Gleichstellung der entsprechenden Bewertung der Angebote der Verfahrensbeteiligten.
d) Nach Art. 34 Abs. 3 VöB werden im Rahmen der Ausschreibung die Zuschlagskriterien mit allfälligen Unterkriterien in der Reihenfolge ihrer Bedeutung oder mit ihrer Gewichtung bekanntgegeben. Die Vorinstanz anerkennt, dass sie die angewendeten Unterkriterien in der Ausschreibung nicht bekanntgegeben hat und dass ihr in diesem Punkt ein formeller Fehler unterlaufen ist. Nach dem Pflichtenheft wurden die Investitions- und Betriebskosten mit 40 % gewertet, wobei 60 % auf die Kosten der Gesamtlösung, 5 % auf die Kosten für Schulungen, 5 % auf Kosten für Erweiterungen und 30 % auf die Wartungskosten entfielen. Die übrigen Hauptkriterien betrafen das Unternehmen mit 10 Prozent, der technische Lösungsansatz mit 40 Prozent und die Dienstleistungen mit 10 Prozent.
Die Vorinstanz hält in ihrer Stellungnahme vom 12. Mai 2006 fest, sie sei bereit, auf eine Bewertung nach den Unterkriterien zu verzichten. Wie sie zutreffend ausführt, hat der Verzicht auf die gesonderte Bewertung der Unterkriterien aber keinen entscheidenden Einfluss auf das Gesamtergebnis.
e) Weiter rügt die Beschwerdeführerin, bei der Bewertung der Dienstleistungspreise seien zu Unrecht die Stundenansätze berücksichtigt worden.
Die Dienstleistungen wurden von der Beschwerdeführerin für Fr. 87'480.-- und von der Beschwerdegegnerin für Fr. 135'928.-- offeriert. Die Vorinstanz ermittelte aufgrund der von den Anbietern gemachten Angaben einen Zeitaufwand von 424 Stunden für die Beschwerdeführerin und von 828 Stunden für die Beschwerdegegnerin, was für jene einen Stundenansatz von Fr. 206.32 und für diese einen solchen von Fr. 164.16 ergab. Im Evaluationsbericht der Vorinstanz wird festgehalten, die Dienstleistungen würden von den einzelnen Anbietern sehr unterschiedlich bewertet und angeboten. Die mittleren Stundenansätze lägen zwischen Fr. 164.16 und Fr. 223.25. Die Aufwandschätzung der Beschwerdeführerin sei nicht realistisch. So seien z.B. in Phase 3 keine Arbeitsleistungen für Detailplanung, Installation und Konfiguration der Wireless-Umgebung angeboten worden. Im Rahmen der Anbieter-Präsentationen seien die fehlenden Arbeitsleistungen der Beschwerdeführerin besprochen worden. Die fehlenden Dienstleistungen basierten auf einer Fehlinterpretation des Pflichtenhefts. Die Angaben seien kontrolliert und nachgereicht worden. Die Bereinigung ergab für die Beschwerdeführerin ein Angebot von Fr. 99'610.-- mit einem Stundensatz von Fr. 199.62 und einem Aufwand von 499 Stunden.
Im Pflichtenheft ist hinsichtlich der Dienstlei-stungen vermerkt, dass in den entsprechenden Kosten alle für die Projektrealisierung notwendigen Leistungen einzurechnen seien und dass für Supportleistungen während der Migration der Anbieter fallweise zugezogen werde, wobei diese Dienstleistungen nicht Bestandteil der Ausschreibung seien. Es wurde eine Kommentierung aller für die Beschaffung notwendigen Unterstützungsleistungen sowie die Bezifferung der zeitlichen Aufwendungen verlangt.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann im vorliegenden Fall aus dem Pflichtenheft nicht abgeleitet werden, dass ein Anbieter davon ausgehen musste, für die Bewertung der Dienstleistungen sei ausschliesslich der Stundenansatz massgebend. Insbesondere kann aus der verlangten Bezifferung der zeitlichen Aufwendungen für die einzelnen Positionen nicht geschlossen werden, der Stundenansatz sei massgebend. Zwar ist es einleuchtend, dass der geplante Zeitaufwand im Vergleich zu den voraussichtlichen oder pauschal offerierten Kosten durchaus eine objektive Grösse darstellen kann, um die Wirtschaftlichkeit bzw. die Qualität und Seriosität eines Angebots zu bewerten. Aufgrund der verlangten Unterlagen hätte die Vorinstanz aber im einzelnen darlegen müssen, in welchen Punkten der von einer Anbieterin angegebene Zeitaufwand unrealistisch ist, um die verlangte Dienstleistung zu erbringen. Anderseits muss es einem Anbieter offenstehen, den aus seiner Sicht notwendigen Dienstleistungsaufwand zeitlich und finanziell nach eigenem Ermessen zu budgetieren und die erforderlichen Aufwendungen festzulegen, welche er benötigt, um die verlangte Dienstleistung auszuführen. Zutreffend ist jedenfalls der Einwand der Beschwerdeführerin, Stundenansätze hätten nicht explizit angegeben werden müssen. Fest steht weiter, dass entgegen den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Schweizerischen Informatikkonferenz kein Kostendach verlangt wurde. Die Vorinstanz legt im übrigen nicht konkret dar, inwiefern der bereinigte Zeitaufwand von 499 Stunden nicht ausreicht, um die verlangten Dienstleistungen zu erbringen. Unter diesen Umständen ist die ausschliessliche Berücksichtigung des Stundenansatzes bei der Würdigung der Dienstleistungspreise nicht vereinbar mit den Angaben in der Ausschreibung bzw. im Pflichtenheft. Zumindest hätte der Beschwerdeführerin im Rahmen der Offertpräsentation Gelegenheit gegeben werden müssen, ein Angebot für eine von der Vorinstanz festgelegte Anzahl Stunden zu machen. Nachdem die Beschwerdeführerin für die Dienstleistungen ein Angebot von Fr. 99'610.-- machte, während jenes der Beschwerdegegnerin Fr. 135'928.-- betrug und nicht konkret dargelegt wird, inwiefern der von der Beschwerdeführerin vorgesehene Zeitaufwand von 499 Stunden ungenügend ist, rechtfertigt sich eine Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin mit 10 Punkten und eine solche der Beschwerdeführerin mit lediglich 5,7 Punkten jedenfalls nicht.
Zu prüfen bleibt jedoch (vgl. dazu unten E. 2 g), ob diese Aenderung der Bewertung überhaupt einen Einfluss auf das Gesamtergebnis hat, was die Vorinstanz bestreitet.
f) Die Beschwerdeführerin rügt im weiteren eine Ungleichbehandlung bei der Preisbewertung. Zutreffend ist, dass die Behörde bei der Gewichtung des Preises einen weiten Ermessensspielraum hat (vgl. VerwGE B 2002/93 vom 6. Dezember 2002 i.S. ARGE. Z., unpublizierte Erwägung des in GVP 2002 Nr. 32 veröffentlichen Entscheides). Auswahl und Gewichtung müssen sich aber sachlich rechtfertigen lassen, d.h. sie haben sich am konkreten Auftrag, an dessen Anforderungen und Bedeutung zu orientieren, um so der Ermittlung des im Hinblick auf den zu vergebenden Auftrag wirtschaftlich günstigsten Angebots zu dienen.
Die Vorinstanz hat im Pflichtenheft die Gewichtung der Investitions- und Betriebskosten sowie die Gewichtung der einzelnen Kostenarten im Rahmen dieses Kriteriums vermerkt. Insoweit entsprach die Ausschreibung den gesetzlichen Mindestanforderungen. Eine Preiskurve wurde allerdings nicht bekanntgegeben. Die Vorinstanz hat in der Folge bei der Hardware und bei den Dienstleistungen unterschiedliche Bewertungskriterien angewendet. Bei der Hardware hat sie dem günstigsten Angebot 10 Punkte vergeben und für eine Abweichung von 1 Prozent einen Abzug von 1 Punkt gemacht. Bei den Dienstleistungen machte sie hingegen einen Abzug von 1 Punkt bei einer Preisabweichung von 5 Prozent. Diese unterschiedliche Bewertung der Hardware und der Dienstleistungskosten wurde in der Ausschreibung nicht offengelegt. Die Vorinstanz vermag auch keine sachlichen Gründe darzulegen, welche eine unterschiedliche Bewertung rechtfertigen. Die Dienstleistungskosten waren Bestandteil der Beschaffung der Leistung und nicht etwa Teil einer regelmässig wiederkehrenden Aufwendung, wie dies unter Umständen bei der periodischen Wartung der Fall wäre. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz ist die Rüge durchaus hinreichend substantiiert. Preisgewichtung und Preiskurve sind so festzulegen, dass sie einen realistischen Preisbereich abdecken. Bei Standardprodukten ist der Preis stark zu gewichten und die Kurve steil zu legen. Bei individuellen Produkten sind höhere Preisunterschiede zu erwarten und spielt der Preis eine eher untergeordnete Rolle; entsprechend ist der Preis tief zu gewichten und die Kurve flach zu legen (vgl. Beat Denzler, Bewertung der Angebotspreise, in: BR 2004, Sonderheft Vergaberecht, S. 22). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz bei der Hardware die Preiskurve flach gelegt und bei den Dienstleistungen wesentlich steiler. Wenn sich eine unterschiedliche Bewertung sachlich rechtfertigen liesse, hätte dies gerade umgekehrt gemacht werden müssen, indem die Preiskurve bei den Dienstleistungen flacher und bei der Hardware steiler zu legen gewesen wäre. So oder anders bleibt aber das Angebot der Beschwerdeführerin in bezug auf den Preis von Hardware und Dienstleistungen teurer als jenes der Beschwerdegegnerin. Dies gilt selbst für den Fall, wenn die Aenderungen aufgrund der Offertpräsentation bei der Beschwerdegegnerin unberücksichtigt bleiben. Wird die Reduktion von Fr. 25'590.—- ausser acht gelassen, beträgt deren Angebot für die Hardware insgesamt Fr. 1'849'807.60 (veranschlagter Preis von Fr. 1'849'807.60 zuzügl. Fr. 25'590.--). Mit Einschluss der Dienstleistungen von Fr. 135'928.-- ergibt dies Fr. 1'985'735.60. Die Beschwerdeführerin offerierte die Hardware mit Fr. 1'918'013.72 (unter Berücksichtigung der als rechtmässig erkannten Korrekturen gegenüber der ursprünglichen Offerte). Hinzu kommen Dienstleistungen von Fr. 99'610.--, was gesamthaft Fr. 2'017'623.72 ergibt.
Daraus ergibt sich, dass die Bewertung des Preises ungeachtet der Neigung der Preiskurve zugunsten der Beschwerdegegnerin ausfällt. Die Argumentation der Beschwerdeführerin beruht im wesentlichen darauf, dass bei ihrem Angebot die Preiserhöhung für eine nachträglich offerierte Aenderung für Hardware im Betrag von rund Fr. 116'000.—unzulässig sei. Dies ist aber wie vorne dargelegt nicht der Fall.
g) Die Vorinstanz hat in der Nachkalkulation die Bewertungen aufgrund der in der Beschwerde gerügten und anerkannten Mängel bei der Würdigung der Zuschlagskriterien neu vorgenommen. Sie gelangte unter Berücksichtigung der gleichwertigen Qualität in den Punkten C 1.04 und C 1.05 beim Kriterium "Technischer Lösungsansatz" für die Beschwerdeführerin auf 31,1 Punkte (gegenüber 30,6 bei der ursprünglichen Bewertung). Für die Beschwerdegegnerin blieb die Bewertung mit 31,3 Punkten unverändert. Unter Berücksichtigung der Kriterien "Unternehmen" und "Dienstleistungen", welche im Beschwerdeverfahren unbestritten geblieben sind, gelangte sie bei der Beschwerdeführerin auf 46,3 und bei der Beschwerdegegnerin auf 47,6 Punkte.
Swisscom Sunrise
Unternehmen 8,1 7,7
Lösungsansatz 31,3 31,1
Dienstleistungen 8,2 7,5
Total 47,6 46,3
Bei den Kosten für die Gesamtlösung unterschied die Vorinstanz in der Nachkalkulation nicht mehr zwischen Hardware und Dienstleistungen, was sachgerecht erscheint. Der Beschwerdeführerin vergab sie 50,4 und der Beschwerdegegnerin 60 Punkte.
Die Bewertung Kosten der Schulung mit 5 Punkten für die Beschwerdeführerin und 1,8 Punkten für die Beschwerdegegnerin, der Erweiterung mit 2,51 Punkten für die Beschwerdeführerin und 5,0 Punkten für die Beschwerdegegnerin und der Wartung mit 30 Punkten für die Beschwerdeführerin und 27,9 Punkten für die Beschwerdegegnerin blieb unverändert. Dies ergab bei den Kosten für die Beschwerdeführerin 87,91 und für die Beschwerdegegnerin 94,70 Punkte.
Swisscom Sunrise
Gesamtlösung 60,00 50,40
Schulungen 1,80 5,00
Erweiterungen 5,00 2,51
Wartung 27,90 30,00
Total 94,70 87,91
Gemäss Ausschreibung werden die Kosten mit 40 Prozent und die übrigen Kriterien mit 60 Prozent bewertet. Entgegen dem in der Nachkalkulation und im Evaluationsbericht entstehenden Anschein sind in der Aufstellung die Bewertungspunkte für die übrigen Kriterien bereits zu 60 Prozent gewertet. Dies ergibt sich aus den Vergleichstabellen der "technischen" Kriterien (act. 6/14 und 15). Somit wurden in der Nachkalkulation und im Evaluationsbericht zutreffend die Punktzahlen der übrigen Kriterien unverändert übernommen und die Punktzahlen der Kosten mit 40 Prozent gewichtet. Dies ergab 81,46 Punkte für die Beschwerdeführerin und 85,48 Punkte für die Beschwerdegegnerin.
Swisscom Sunrise
Beurteilung Fragenkatalog 47,60 46,30
Kosten 37,88 35,16
Total 85,48 81,46
Werden bei den Kosten die Reduktion des Preisangebots der Beschwerdegegnerin ausser acht gelassen (und somit ein Preis für Hardware von Fr. 1'849'807.60 angenommen) und die Dienstleistungskosten mit Fr. 99'610.-- bei der Beschwerdeführerin und Fr. 135'928.-- bei der Beschwerdegegnerin festgelegt, so ergäbe dies einen Preis von Fr. 1'985'735.60 für die Beschwerdegegnerin. Jener der Beschwerdeführerin beläuft sich auf Fr. 2'017'623.72, womit die Preisdifferenz zugunsten der Beschwerdegegnerin immer noch Fr. 31'888.12 beträgt. Eine geringere Punktierung bei den Kosten ist also grundsätzlich gerechtfertigt. Sogar dann, wenn beide Anbieter bei den Kosten genau gleich bewertet würden, ergäbe dies für die Beschwerdeführerin 97,51 Punkte bzw. (zu 40 Prozent gewichtet) 39,00 Punkte. Werden diese zu den 46,30 Punkten der übrigen Kriterien addiert, ergeben sich 85,30 Punkte, was immer noch unter den 85,48 Punkten der Beschwerdegegnerin liegt.
Swisscom Sunrise
Gesamtlösung 60,00 60,00
Schulungen 1,80 5,00
Erweiterungen 5,00 2,51
Wartung 27,90 30,00
Total 94,70 97,51
Swisscom Sunrise
Beurteilung Fragenkatalog 47,60 46,30
Kosten 37,88 39,00 (40 % v. 97,51)
Total 85,48 85,30
Ungeachtet der Neigung der Bewertungskurve beim Preis erweist sich somit das Angebot der Beschwerdegegnerin im Ergebnis als das wirtschaftlich günstigere als jenes der Beschwerdeführerin, weshalb die Beschwerde als unbegründet abzuweisen ist.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 7'500.-- (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12) ist angemessen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 5'000.-- ist anzurechnen.
Die Vorinstanz hat die Kosten der Verfügung vom 23. März 2006 von Fr. 1'000.-- zu bezahlen. Auf deren Erhebung ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Ihr Vertreter hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 und 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Im vorliegenden Fall ist eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. c HonO). Die Entschädigung geht zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Vorinstanz als verfügende Behörde hat keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176).
Für das Zwischenverfahren betreffend Erteilung der aufschiebenden Wirkung hat gemäss der Verfügung vom 23. März 2006 die Vorinstanz die Beschwerdeführerin mit Fr. 1'000.-- zuzügl. MWSt zu entschädigen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten von Fr. 7'500.-- bezahlt die Beschwerdeführerin unter
Anrechnung des geleisteten Kostenvorschusses von Fr. 5'000.--.
3./ Die Vorinstanz bezahlt die amtlichen Kosten der Verfügung vom 23. März 2006 von
Fr. 1'000.--.
4./ Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren mit
Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.
5./ Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin für das Zwischenverfahren betr. Erteilung
der aufschiebenden Wirkung mit Fr. 1'000.—- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu
entschädigen.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung dieses Entscheides an:
lic.iur. dipl.ing. Christoph Isler, 8008 Zürich)
lic.iur. Matthias Ebneter, 9000 St. Gallen)
Dr. Hubert Bühlmann, 9000 St. Gallen)
am:
Oeffentliches Beschaffungswesen, Art. 5 Abs. 1, Art. 31 und Art. 33 VöB (sGS 841.11). Wenn ein Anbieter im Rahmen von Verhandlungen bei der Offertpräsentation auf Wunsch des Auftraggebers seine Offerte ergänzt und zusätzliche Leistungen offeriert, so kann er sich in der Beschwerde gegen den Zuschlag nicht auf den Grundsatz der Unabänderlichkeit der Offerte berufen. Im konkreten Fall sind zudem die geltend gemachten Fehler bei der Bewertung der Angebote im Ergebnis nicht von entscheidender Bedeutung, weshalb die Offerte der Beschwerdegegnerin wirtschaftlich günstiger ist als jene der Beschwerdeführerin (Verwaltungsgericht, B 2006/49).
Urteil vom 3. Juli 2006
Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
sunrise business communications SA, Hagenholzstrasse 20/22, 8050 Zürich,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. dipl.ing. Christoph Isler, EgliFröhlich Rechtsanwälte, Dufourstrasse 42, 8008 Zürich,
gegen
Universität St. Gallen, Dufourstrasse 50, 9000 St. Gallen,
Vorinstanz,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. Matthias Ebneter,
Rosenbergstrasse 42b, 9000 St. Gallen,
und
Swisscom Solutions AG, Wassergasse 52, 9000 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Hubert Bühlmann, Museum- strasse 35, 9000 St. Gallen,
betreffend
öffentliches Beschaffungswesen; Netzwerkmigration,
Lieferung und Installation, Konfiguration und
Wartung eines neuen LAN/MAN-Netzwerkes
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Universität St. Gallen plant die Migration ihres Informatik-Netzwerks. Das Vorhaben umfasst die Lieferung, Installation, Konfiguration und Wartung eines neuen LAN/MAN-Netzwerks, wobei die Komponenten parallel zum bestehenden Netzwerk aufgebaut und schrittweise in Betrieb genommen werden. Das Konzept basiert auf einer redundanten Drei-Ebenen-Struktur mit Core-, Distribution- und Acess-Bereich. Die Universität schrieb die Leistungen im selektiven Verfahren aus. In der Folge lud sie vier Anbieter zur Einreichung eines Angebots ein, unter anderem die sunrise business communications SA, Zürich, und die Swisscom Solutions AG, St. Gallen. Die Offertöffnung fand am 12. Januar 2006 statt. Für die Investitionskosten betrug das Angebot der Sunrise Fr. 1'840'338.90 und jenes der Swisscom Fr. 2'010'375.60, für die Wartungskosten betrug das Angebot der Sunrise Fr. 126'327.-- und jenes der Swisscom Fr. 138'280.-- (jeweils ohne MWSt).
Nach der Abgabe der Angebote wurden die Anbieter im Rahmen von Firmenpräsentationen aufgefordert, unklare Passagen des Angebots zu erläutern sowie die Kosten für die aus der Sicht der Universität gemäss Pflichtenheft fehlenden Komponenten und Dienstleistungen nachzuliefern, damit die einzelnen Angebote objektiv miteinander verglichen werden konnten. Das Ergebnis dieser Firmenpräsentationen wurde protokollarisch festgehalten. Die Anbieter ergänzten in der Folge ihre Offerten.
Die Universität nahm aufgrund der Ergänzungen verschiedene Korrekturen an den Preisangeboten vor. Sie ermittelte für die Hardware Preise von Fr. 1'824'217.60 für die Swisscom und von Fr. 1'918'013.72 für die Sunrise. Für die Dienstleistungen ermittelte sie einen Preis von Fr. 135'928.-- für die Swisscom und einen solchen von Fr. 99'610.-- für die Sunrise. Im weiteren ging sie von Kosten für die Schulung von Fr. 24'640.-- bei der Swisscom und von Fr. 15'000.-- bei der Sunrise aus. Dies ergab Investitionen von gesamthaft Fr. 1'984'785.60 beim Angebot der Swisscom und von Fr. 2'032'623.72 beim Angebot der Sunrise. Für die Wartung ermittelte die Universität Kosten von Fr. 553'120.-- bei der Swisscom und Fr. 517'104.-- bei der Sunrise).
Die Universität bewertete das Angebot der Swisscom mit 92,30 Punkten und jenes der Sunrise mit 64,99 Punkten. Hievon entfielen auf die Kosten für die Gesamtlösung bei der Swisscom 57,60 und bei der Sunrise 27,48 Punkte. Für die Schulung wurden der Swisscom 1,80 und der sunrise 5,00 Punkte, für die Erweiterungen der Swisscom 5,00 und der Sunrise 2,51 und für die Wartung der Swisscom 27,90 und der Sunrise 30,00 Punkte vergeben.
Mit Verfügung vom 28. Februar 2006 vergab die Universität den Zuschlag zum Preis von Fr. 1'984'785.60 für Investitionen und Fr. 138'280.-- für die Wartung an die Swisscom Solutions AG.
B./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 13. März 2006 erhob die Sunrise Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, die angefochtene Verfügung vom 28. Februar 2006 sei aufzuheben und der Zuschlag sei ihr zu erteilen, eventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. In prozessualer Hinsicht wurde beantragt, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen und der Beschwerdeführerin sei Akteneinsicht mit anschliessender Gelegenheit zur weiteren Antragstellung und Begründung zu gewähren. Die Beschwerdeführerin machte im wesentlichen geltend, ihr Angebotspreis sei unzulässigerweise erhöht worden. Sie sei anlässlich der Präsentation des Angebots aufgefordert worden, verschiedene Leistungen zusätzlich zu offerieren, worauf sich ihr Offertpreis auf Fr. 2'032'628.10 erhöht habe. Die Gründe für die zusätzlichen Leistungen könnten nur beschränkt nachvollzogen werden. Demgegenüber sei der Preis der Beschwerdegegnerin unzulässigerweise reduziert worden. Aus ihrem "Vorsprung" von ca. Fr. 170'000.--, den sie gegenüber der Beschwerdegegnerin gehabt habe, sei dadurch ein Rückstand von ca. Fr. 37'000.-- entstanden. Indem die Beschwerdegegnerin nach Abgabe der Offerte die Möglichkeit erhalten habe, den Leistungsumfang der Offerte zu verringern, habe sie es in der Hand gehabt, ihren Offertpreis nach Gutdünken zu verändern, was der Gewährung einer unzulässigen Abgebotsmöglichkeit gleichkomme und zudem gegen das Transparenzgebot verstosse. Sodann sei eine Ungleichbehandlung durch die Bewertung der Angebotspreise erfolgt. Ihr Preis für die "Gesamtlösung" habe Hardware-Lieferungen im Umfang von ca. 1,9 Mio. Franken und Dienstleistungen von ca. Fr. 100'000.-- enthalten. Für die Hardware hätten alle Anbieter den gleichen Hersteller gewählt, weshalb davon auszugehen sei, dass diese Preise bei den Anbietern in etwa gleich seien. Grössere Unterschiede könnten sich allenfalls bei den Dienstleistungen ergeben, welche jedoch bloss ca. 5 % des Preises für die "Gesamtlösung" ausmachten. Vor diesem Hintergrund sei nicht nachvollziehbar, weshalb ihr Gesamtlösungspreis nicht einmal die Hälfte der Punkte der Beschwerdegegnerin erhalten habe. Sämtliche Dienstleistungen, welche innerhalb des Bereichs "Gesamtlösung" erbracht werden müssten, würden nicht nach Aufwand, sondern pauschal vergütet und hätten auch pauschal offeriert werden müssen. Es verstosse gegen das Transparenzgebot sowie gegen Art. 34 Abs. 3 VöB, wenn in der Ausschreibung eine pauschale Vergütung verlangt werde und für die Bewertung anschliessend nur einzelne Kalkulationselemente, nämlich die Stundensätze, herangezogen würden.
Die Vorinstanz wendete in ihrer Vernehmlassung vom 20. März 2006 ein, die Auswertung der Offerten habe rasch ergeben, dass einerseits bei allen Anbietern die Vorgaben gemäss Pflichtenheft nicht überall vollständig eingehalten worden seien und andererseits insbesondere die Beschwerdeführerin vergessen habe, die für den Betrieb der offerierten Lösung zwingend notwendigen Lizenzen mitzuofferieren. Aufgrund der teilweise unklaren Angebote seien alle vier Anbieter im Rahmen von Firmenpräsentationen aufgefordert worden, unklare Passagen des Angebots zu erläutern sowie die Kosten für die gemäss Pflichtenheft fehlenden Komponenten und Dienstleistungen nachzuliefern, damit die einzelnen Angebote objektiv miteinander vergleichbar würden. Dabei habe es sich nicht um eine Aufforderung zur Offerierung zusätzlicher Leistungen gehandelt, sondern um die Aufforderung zur Erfüllung der Vorgaben gemäss Pflichtenheft. Mit der Einreichung der notwendigen Zusatzinformationen seien für das Projektteam die Voraussetzungen geschaffen worden, die einzelnen Angebote objektiv miteinander vergleichen zu können, da die Produkte und Stückzahlen nun in den wesentlichen Punkten identisch offeriert worden seien. Aufgrund der Bereinigungen hätten sich die Investitionskosten bei der Beschwerdeführerin um Fr. 192'284.82 auf Fr. 2'032'623.72 erhöht und diejenigen der Beschwerdegegnerin um Fr. 25'590.-- auf Fr. 1'984'785.60 gesenkt. Der nach unten korrigierte Offertpreis der Beschwerdegegnerin lasse sich auf dieselbe Art und Weise erklären wie umgekehrt die Erhöhung des Offertpreises der Beschwerdeführerin: Die offerierten Komponenten hätten einen objektiven Vergleich mit den Angeboten der anderen Anbieter ermöglichen müssen. Der Vorwurf einer ungleichen Bewertung könne ebenfalls entkräftet werden. Der tiefe Wert bei der Beschwerdeführerin habe einzig und allein aus der gewählten Gewichtung bei der Punktevergabe resultiert. Werde diese geändert, so könne sich zwar die Differenz zwischen den Punktzahlen verändern, aber die Beschwerdegegnerin erhalte in jedem Fall eine grössere Anzahl Punkte als die Beschwerdegegnerin (gemeint Beschwerdeführerin).
Die Beschwerdegegnerin beantragte mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 20. März 2006, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung nicht zu erteilen. Die Lösungsansätze der einzelnen Bewerber hätten trotz grundsätzlicher Ueber-einstimmung Differenzen in Detailfragen aufgewiesen, womit es verständlich sei, dass die Auftraggeberin aufgrund der von den Anbietern postulierten Lösungsansätze das optimale Konzept bestimmt und die fehlenden Komponenten habe nachofferieren lassen bzw. überflüssige Komponenten gestrichen habe, wodurch gewährleistet worden sei, dass die Lösungsansätze der einzelnen Bewerber und die dafür offerierten Preise vergleichbar seien. Dieses Vorgehen habe die Transparenz erhöht. Weiter macht die Beschwerdegegnerin geltend, dass die Dienstleistungen bei der Implementierung des neuen Systems zeitlich noch nicht feststehen würden. Dies schliesse eine Pauschalofferte entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin zum vornherein aus.
Mit Verfügung vom 23. März 2006 erteilte der Verwaltungsgerichtspräsident der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Die Beschwerdeführerin hielt in ihrer Stellungnahme vom 13. April 2006 zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin an ihrem Antrag grundsätzlich fest. Insbesondere machte sie geltend, die von der Vorinstanz vorgenommene Aufrechnung von Fr. 116'440.50 für zusätzliche Kosten für die Softwareversion IOS Advanced IP sei ungerechtfertigt. Die Beschwerdeführerin habe die verlangte Leistung offeriert. Die einzusetzende Software ergebe sich nicht aus der Ausschreibung, sondern aus den Erfordernissen der zu offerierenden Leistung. Selbst wenn die von ihr vorgesehene Software wider Erwarten mit einer Lizenz hätte ausgestattet werden müssen, würde dies die Vorinstanz nicht dazu berechtigen, eine Aufrechnung vorzunehmen. Dies würde einer vergaberechtlich unzulässigen Korrektur eines Kalkulationsfehlers entsprechen. Die Vorinstanz habe damit das Gebot der Gleichbehandlung verletzt. Auch die von der Vorinstanz berücksichtigten zusätzlichen Leistungen seien im ursprünglichen Angebot der Beschwerdegegnerin (gemeint Beschwerdeführerin) bereits alle enthalten gewesen. Die Beschwerdeführerin anerkenne, dass einzelne dieser Zusatzleistungen im Angebot der Beschwerdegegnerin für die Vorinstanz einen gewissen Mehrwert bedeuten könnten und dass diese unter dem Titel "Herstellung der Vergleichbarkeit" daher in einem gewissen Mass in die Bewertung hätten einfliessen dürfen. Der Mehrwert der Zusatzleistungen entspreche aber nicht deren Kosten. Die von der Vorinstanz vorgenommene undifferenzierte und den effektiven Mehrwert völlig ausser acht lassende Aufrechnung auf der Basis der nachträglichen Preise sei nicht sachgerecht und verletze die Grundsätze der Gleichbehandlung, der Transparenz des Verfahrens und der Berücksichtigung des wirtschaftlich günstigsten Angebots. Ebenso sei am Einwand festzuhalten, der Angebotspreis der Beschwerdegegnerin sei unzulässigerweise reduziert worden. Die Aenderungen hätten nicht das Mengengerüst betroffen, sondern Leistungsbestandteile, welche jede Anbieterin eigenverantwortlich zu ermitteln gehabt habe. Auch bei den Reduktionen anerkenne die Beschwerdeführerin, dass die "Luxuskomponenten", welche im Angebot der Beschwerdegegnerin offenbar enthalten gewesen seien, allenfalls einen gewissen Mehrwert für die Vorinstanz hätten bedeuten können. Dieser könne allerdings nicht so gross sein, da die Vorinstanz offenbar diese Leistungen gar nicht benötige und aus dem Angebot der Beschwerdegegnerin herausnehme. Andernfalls hätte sie diese Zusatzleistungen wohl wie die übrigen Leistungen von den anderen Anbietern nachofferieren lassen und auf deren Preise aufgerechnet.
Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, sie sei bei der Bewertung der nichtpreislichen Kriterien benachteiligt worden. Bei der Bewertung des Kriteriums "technischer Lösungsansatz/Lösungskonzept" habe die Vorinstanz bei ihr leichte Mängel festgestellt. Nach der Angleichung der Leistungsinhalte zur Herstellung der Vergleichbarkeit seien die Produkte im Bereich Server-Distribution nach der Bereinigung völlig identisch geworden. Demzufolge müsste auch eine identische Bewertung des Kriteriums Lösungskonzept erfolgen. Dies sei aber nicht der Fall. Im weiteren macht die Beschwerdeführerin geltend, die Subkriterien Hardware mit einer Gewichtung von 80 % und Dienstleistungen mit einer Gewichtung von 20 % seien nicht bekanntgegeben worden. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, sie sei aufgrund der Ausschreibung davon ausgegangen, dass die Dienstleistungen pauschal zu offerieren seien. Im Pflichtenheft sei verlangt worden, dass alle für die Projektrealisierung notwendigen Leistungen einzurechnen seien. Diese könnten vom Anbieter durchaus abgeschätzt werden, da es um die Implementierung eines von ihm selbst offerierten Systems gehe. Die pauschale Vergütung von Dienstleistungen sei im Informatikbereich Standard. Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin eine Ungleichbehandlung bei der Preisbewertung. Preisabweichungen bei Hardware und bei Dienstleistungen seien unterschiedlich gewichtet worden. Dieses Vorgehen führe zu einer Benachteiligung der Beschwerdeführerin und verstosse gegen das Gebot der Gleichbehandlung.
Die Vorinstanz liess sich mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom 12. Mai 2006 zur Stellungnahme der Beschwerdeführerin vernehmen. Sie hält an ihrem Antrag fest, die Beschwerde sei abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Sie führt aus, nicht sie, sondern die Beschwerdeführerin selbst habe den Preis ihres Angebotes vom 6. Januar 2006 nachträglich erhöht. Dies sei im Rahmen der Bereinigung der eingegangenen Offerten erfolgt. Eine vertiefte Prüfung der Offerten, in deren Rahmen technische und rechnerische Ueberlegungen erlaubt seien, um die objektive Vergleichbarkeit der eingegangenen Offerten herzustellen, sei zulässig. Selbst wenn sich erweisen sollte, dass zu viele Korrekturen zugelassen worden seien, hätte dies keinen relevanten Einfluss auf das Bewertungsergebnis. Dem Einwand der Beschwerdeführerin, die Aufrechnung von Fr. 116'440.50 für zusätzliche MPLS-Lizenzen sei nicht gerechtfertigt, sei entgegenzuhalten, dass sie selbst eingeräumt habe, im Rahmen des Angebots vom 6. Januar 2006 diese Zusatzkosten ausser acht gelassen zu haben. Ohne diese Zusatzlizenzen liessen sich die MPLS-Funktionen daher nicht rechtmässig nutzen. Bezüglich der übrigen Aufwendungen sei darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin Gelegenheit gehabt habe, bei Unklarheiten Fragen zu stellen. Es erstaune daher, dass die Vorgaben gemäss Pflichtenheft nun nachträglich als unklar und interpretationsbedürftig bezeichnet würden. Anzumerken sei noch, dass die Zusatzkosten für die "übrigen Aufrechnungen" im Vergleich mit den gesamten Hardwarekosten relativ gering seien und sich daher ohnehin nicht entscheidend auf die Beurteilung ausgewirkt hätten. Zum Einwand der unzulässigen Reduktion des Angebotspreises der Beschwerdegegnerin wendet die Vorinstanz ein, der Beschwerdegegnerin sei wie der Beschwerdeführerin in anderen Punkten im Rahmen der Bereinigung der Offerten und zur Herstellung der objektiven Vergleichbarkeit die Gelegenheit eingeräumt worden, die Kosten für Netzteile mit einer Leistung von 3000W anzugeben. Es sei nicht der Angebotspreis der Beschwerdegegnerin reduziert worden, sondern die Angebote seien rechnerisch vergleichbar gemacht worden. Selbst wenn die Einsparungen von insgesamt Fr. 25'590.-- ausser acht gelassen würden, führe die Bewertung der Angebote nicht zu einem anderen Ergebnis. Bei der Bewertung der nichtpreislichen Kriterien seien die Aenderungen versehentlich nicht berücksichtigt worden. Deshalb könnten die beiden monierten Punkte für die Angebote der Verfahrenbeteiligten gleichgestellt werden. Weiter werde anerkannt, dass mit der fehlenden Angabe von Unterkriterien ein formeller Fehler unterlaufen sei, weshalb auf eine Bewertung nach diesen Unterkriterien zu verzichten sei. Zum Einwand der Ungleichbehandlung bei der Bewertung der Dienstleistungspreise sei festzuhalten, dass in den Ausschreibungsunterlagen klar deklariert worden sei, dass für die Rubrik "Dienstleistungen" die zeitlichen Aufwendungen beziffert sein müssen. Im übrigen zeige die Nachkalkulation schrittweise und damit nachvollziehbar in aller wünschbaren Klarheit, dass sich selbst unter Berücksichtigung der allenfalls noch berechtigten Rügen der Beschwerdeführerin die Gesamtbeurteilung nicht ändern würde. Nach wie vor erweise sich das Angebot der Beschwerdegegnerin klar als das wirtschaftlichere und habe daher den Zuschlag zu Recht verdient.
Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Stellungnahme vom 19. Mai 2006 am Antrag auf Abweisung der Beschwerde fest.
Mit Eingabe vom 31. Mai 2006 liess sich die Beschwerdeführerin zu den von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin neu eingereichten Akten vernehmen.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 5 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen, sGS 841.1, abgekürzt EGöB). Beschaffungen der Universität St. Gallen unterliegen dem EGöB. Dieser Erlass wird unter anderem auf die Staatsverwaltung angewendet (Art. 2 Abs. 1 lit. a EGöB). Nach Art. 1 Abs. 2 lit. c des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1) gehören zur Staatsverwaltung unter anderem die öffentlich-rechtlichen Anstalten, wobei besondere gesetzliche Vorschriften vorbehalten bleiben. Nach Art. 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Universität St. Gallen (sGS 217.11) ist die Universität eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit und dem Recht auf Selbstverwaltung. Somit gehört die Universität zur Staatsverwaltung im weiteren Sinn gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a
EGöB (vgl. dazu Handbuch der Staatsverwaltung zum Beschaffungsrecht, Kap. 3, S. 6). Die Beschwerdeführerin ist als nicht berücksichtigte Anbieterin zur Beschwerde gegen den Zuschlag legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 13. März 2006 wurde innerhalb der Beschwerdefrist von zehn Tagen gemäss Art. 15 Abs. 3 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.32, abgekürzt IVöB) eingereicht und enthält eine Begründung. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2./ Nach Art. 16 Abs. 1 IVöB können mit der Beschwerde Rechtsverletzungen, einschliesslich Ueberschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie unrichtige und unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden. Dagegen kann Unangemessenheit nicht geltend gemacht werden (Art. 16 Abs. 2 IVöB). Diese Vorschriften entsprechen den allgemeinen Grundsätzen des st. gallischen Verfahrensrechts (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Im Beschwerdeverfahren gegen Verfügungen im Bereich des öffentlichen Beschaffungsrechts kann somit nur geprüft werden, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat und damit rechtswidrig handelte. Zur Ermessenskontrolle ist das Verwaltungsgericht hingegen nicht befugt (GVP 1999 Nr. 37).
a) Art. 5 Abs. 1 VöB bestimmt, dass Anbieter gleich behandelt und nicht diskriminiert werden.
Art. 31 Abs. 1 VöB schreibt vor, dass der Auftraggeber die Angebote nach einheitlichen Kriterien prüft. Er korrigiert offensichtliche Schreib- und Rechnungsfehler (Art. 31 Abs. 2 VöB). Sind Angaben eines Angebots unklar, kann er vom Anbieter Erläuterungen verlangen, die schriftlich festgehalten werden (Art. 31 Abs. 3 VöB).
Verhandlungen können nach Art. 33 Abs. 1 VöB geführt werden, soweit in der Ausschreibung darauf hingewiesen wurde und sie nicht durch internationale oder interkantonale Vereinbarungen ausgeschlossen sind. Sie werden gemäss Art. 33 Abs. 2 VöB unter Wahrung der Grundsätze der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung nach klaren Regeln geführt. Das Ergebnis wird schriftlich festgehalten.
Abgebote sind nicht zulässig, ausgenommen im freihändigen Verfahren (Art. 33 Abs. 3 VöB).
b) Im Vergaberecht gilt der Grundsatz, dass Offerten unveränderlich sind und nach der Abgabe weder von der Behörde noch vom Anbieter abgeändert werden dürfen (vgl. Galli/Moser/Lang, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, Zürich 2003, Rz. 339). Dieser Grundsatz kommt auch in der Bestimmung zum Ausdruck, wonach Offertkorrekturen auf offensichtliche Schreib- und Rechnungsfehler beschränkt sind. Die Vergabebehörde kann zwar bei unklaren Angaben Erläuterungen verlangen, welche schriftlich festgehalten werden müssen (Art. 31 Abs. 3 VöB). Das Gebot der Gleichbehandlung verlangt aber, dass die Offerten sämtlicher Anbieter grundsätzlich unverändert einander gegenübergestellt werden. Nur auf diese Weise hat der Anbieter mit der wirtschaftlich günstigsten Offerte die Möglichkeit, seine Vorteile wahrzunehmen und den Zuschlag zu erlangen. Sowohl bei Erläuterungen als auch bei Verhandlungen sind das Gleichbehandlungsgebot und das Diskriminierungsverbot zu beachten. Diese Grundsätze werden beispielsweise missachtet, wenn die Vergabebehörde nur einem einzelnen Anbieter die Möglichkeit gibt, seine Offerte an einem Unternehmergespräch zu erörtern (GVP 2002 Nr. 32). Noch gewichtiger ist der Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, wenn einem Anbieter die Möglichkeit gegeben wird, sein Angebot nach Erteilung des Zuschlags nachzubessern (GVP 2005 Nr. 35). Das Gebot der Gleichbehandlung und Nichtdiskriminierung bedeutet unter anderem, dass grundsätzlich alle Anbieter, welche die Zuschlags- und Eignungskriterien erfüllen, in Verhandlungen einbezogen werden müssen (GVP 2002 Nr. 32 mit Hinweis).
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind Erläuterungen von Angeboten und Unternehmergespräche zulässig, wenn der Grundsatz der Rechtsgleichheit und das Diskriminierungsverbot beachtet werden (vgl. GVP 2002 Nr. 32). Bei umfangreichen und komplexen Beschaffungsvorhaben ist es unter Umständen zweckmässig, Einzelheiten eines Angebots vom Anbieter erläutern zu lassen und offene Fragen zu klären. Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz beide Verfahrensbeteiligten zu einer Offertpräsentation eingeladen und sich Fragen und offene Punkte erläutern lassen. Die Beschwerdeführerin ist vorbehaltlos auf diese Offertpräsentation eingetreten. Auch wurden die Besprechungen protokolliert, wie dies in Art. 31 Abs. 3 VöB vorgeschrieben ist. Insbesondere hat die Beschwerdeführerin anlässlich der Offertpräsentation anerkannt, dass sie Zusatzkosten von Fr. 116'440.50 für zusätzliche MPLS-Lizenzen in ihrem Angebot aufgrund einer missverständlichen Information ihres Lieferanten ausser acht gelassen hat. Sie hat die Preise neu berechnet und detailliert in der Zusatzkostenzusammenstellung sowie im Kalkulationsblatt vermerkt. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz in diesem Punkt eine entsprechende Aenderung des Angebots der Beschwerdeführerin vornahm. Wohl trifft es zu, dass sich die Beschwerdeführerin grundsätzlich darauf hätte berufen können, dass ihr Angebot trotz der entsprechenden Mehrkosten unverändert bleibt. Die notwendigen Lizenzkosten wären unter diesen Umständen zu ihren Lasten gegangen, falls dies seitens der Lizenzgeberin überhaupt als zulässig erachtet worden wäre. Nachdem sie aber selbst im Nachgang zur Offertpräsentation eine entsprechende Erhöhung ihres Angebots unterbreitete, widerspricht es dem Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sie nun in der Beschwerde geltend macht, sie hätte die offerierten Leistungen unabhängig von der effektiv notwendigen Software auch zum ursprünglich offerierten Preis erbracht. Daher ist auch nicht weiter auf die Frage einzugehen, ob die besagten Lizenzen notwendig waren oder nicht.
Auch bei den übrigen Aenderungen hat die Beschwerdeführerin ihre Angebotspreise neu ermittelt und der Vorinstanz somit ein geändertes Angebot unterbreitet. Sie hielt in ihrer Stellungnahme vom 17. Februar 2006 mit Bezug auf die Besprechung vom 7. Februar 2006 ausdrücklich fest, dass das Mengengerüst für die Zahl der Uplinks angepasst, die Preise neu berechnet und detailliert in der Kostenzusammenstellung sowie im Kalkulationsblatt vermerkt worden seien. Auch hielt sie fest, der ACS-Server sei neu redundant berechnet und die Kosten seien im Kalkulationsblatt detailliert belegt worden. Auch die Preise für die Wireless-Komponenten wurden mit Bezug auf die Besprechung vom 7. Februar 2006 in der Gesamtrechnung ausgewiesen. Ebenso wurden die Kosten der Optionen für die Produktelinie Catalyst 6500 aufgeführt, und die Anforderungen hinsichtlich der notwendigen Software-Module wurden ebenfalls aufgeführt. Weiter wurde festgehalten, dass die Reisekosten jeweils ab dem Sunrise Standort St. Gallen abgerechnet würden.
Hätte die Beschwerdeführerin ihr Angebot dahingehend unverändert gelassen, dass sie die von der Vorinstanz verlangten Optionen und Aenderungen ohne Einfluss auf den ursprünglich offerierten Preis zusätzlich anbieten bzw. erbringen würde, hätte sie dies in ihrer ergänzenden Stellungnahme ausdrücklich festhalten müssen. Dies hat die Beschwerdeführerin aber nicht getan, vielmehr hat sie ausdrücklich einer Anpassung der Preise zugestimmt und auch die Wartungspreise neu berechnet. Soweit sie in der ergänzenden Stellungnahme vom 13. April 2006 geltend macht, die Differenzen zwischen den Vorstellungen der Vorinstanz, was die Offerten enthalten müssten, und ihren Vorstellungen, was zu offerieren sei, seien aufgrund einer unterschiedlichen Interpretation der Ausschreibung entstanden, sind ihre Einwendungen unbehelflich. Falls Unklarheiten bestanden, hätte die Beschwerdeführerin vorgängig Instruktionen einholen können. Indem sie dies nicht getan hat und sich anlässlich der Offertpräsentation vorbehaltlos auf die von der Vorinstanz gewünschten Modifikationen einliess, kann sie sich nicht nachträglich auf Unklarheiten der Ausschreibung berufen. Sie behauptet im übrigen auch nicht, dass die von der Vorinstanz verlangten Aenderungen ausserhalb des von der Ausschreibung gesteckten Rahmens liegen. Sie hält ausdrücklich fest, dass einzelne dieser Zusatzleistungen unter dem Titel "Herstellung der Vergleichbarkeit in gewissem Masse" in die Bewertung hätten einfliessen dürfen.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass sich die Beschwerdeführerin aufgrund der vorbehaltlosen Einlassung auf die von der Vorinstanz verlangten Präzisierungen und Aenderungen des ursprünglichen Angebots nicht darauf berufen kann, ihre Offerte sei in unzulässiger Weise abgeändert worden. Diese Rüge verstösst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.
Allerdings stellt es einen erheblichen Unterschied dar, ob einer Anbieterin im Rahmen der Offertpräsentation und der Unternehmergespräche ermöglicht wird, einzelne Komponenten ihres Angebots preisgünstiger zu offerieren, oder ob einer Anbieterin die Möglichkeit gegeben wird, fehlende Komponenten nachzuofferieren und ihr dabei unter Umständen die Möglichkeit gegeben wird, ihr Angebot zu verbessern
oder zumindest mit jenem der Mitkonkurrentin vergleichbar zu gestalten, ohne einen entsprechenden Mehrpreis zu verlangen oder einen entsprechenden Mehrpreis nachzukalkulieren. Lässt sich eine Anbieterin auf eine Preiserhöhung ein, so geht sie das Risiko ein, beim Preis einen Nachteil in Kauf zu nehmen. Wird einer Anbieterin hingegen eine Reduktion ihres Preises ermöglicht, so stellt dies in der Regel eine unzulässige Bevorzugung dar.
Aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 12. Mai 2006 (Ziff. 18 und 19) steht fest, dass die von der Beschwerdegegnerin offerierten Netzteile mit 4000W sowie das 13-Slot Chassis aufgrund des Pflichtenhefts nicht notwendig waren und dass ebenso eine unbeschränkte Lizenz im Bereich der Management-Software nicht erforderlich war. Indem die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin Gelegenheit bot, ihr Angebot in diesen Punkten zu reduzieren, verhalf sie ihr zu einem Preisvorteil. Grundsätzlich liegt es im Risikobereich der Anbieterin,
überdimensionierte Elemente anzubieten, welche über die Anforderungen des Pflichtenhefts hinausgehen. Wohl hätten aufgrund der Ausführungen der Vorinstanz aus den überdimensionierten Elementen gewisse Vorteile resultiert. Nachdem sich die Beschwerdeführerin aber bei der Präsentation ihres Angebots ausdrücklich auf Aenderungen hinsichtlich der Zahl einzelner Elemente der Offerte sowie des Preisangebots eingelassen hat, so fragt es sich, ob es nicht wiederum als Verstoss gegen Treu und Glauben qualifiziert werden muss, wenn sie entsprechende Aenderungen bei der Offerte der Beschwerdegegnerin als Verstoss gegen den Grundsatz der Unabänderlichkeit des Angebots rügt. Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Fall jedoch offen bleiben. Die Reduktion des Angebotspreises der Beschwerdegegnerin betrug insgesamt Fr. 25'590.--. Diese Preisdifferenz ist hinsichtlich der Bewertung belanglos. Dies hat die Vorinstanz zutreffend dargelegt (vgl. hinten E. 2 g). Selbst wenn also die Reduktion des Angebotspreises der Beschwerdegegnerin als unzulässig qualifiziert würde, vermöchte dies an der Bewertung des Preises nichts Ausschlaggebendes zu ändern.
c) Die Vorinstanz anerkennt, dass die unterschiedliche Bewertung der Angebote in den Punkten C 1.04 und C 1.05 (Ausbaubarkeit des Mengengerüsts sowie Einschränkungen gegenüber der vorgesehenen Skalierung) ungerechtfertigt ist. Die im Rahmen der Offertpräsentation nachgelieferten Aenderungen wurden bei der Bewertung dieser Zuschlagskriterien versehentlich nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz anerkennt eine Gleichstellung der entsprechenden Bewertung der Angebote der Verfahrensbeteiligten.
d) Nach Art. 34 Abs. 3 VöB werden im Rahmen der Ausschreibung die Zuschlagskriterien mit allfälligen Unterkriterien in der Reihenfolge ihrer Bedeutung oder mit ihrer Gewichtung bekanntgegeben. Die Vorinstanz anerkennt, dass sie die angewendeten Unterkriterien in der Ausschreibung nicht bekanntgegeben hat und dass ihr in diesem Punkt ein formeller Fehler unterlaufen ist. Nach dem Pflichtenheft wurden die Investitions- und Betriebskosten mit 40 % gewertet, wobei 60 % auf die Kosten der Gesamtlösung, 5 % auf die Kosten für Schulungen, 5 % auf Kosten für Erweiterungen und 30 % auf die Wartungskosten entfielen. Die übrigen Hauptkriterien betrafen das Unternehmen mit 10 Prozent, der technische Lösungsansatz mit 40 Prozent und die Dienstleistungen mit 10 Prozent.
Die Vorinstanz hält in ihrer Stellungnahme vom 12. Mai 2006 fest, sie sei bereit, auf eine Bewertung nach den Unterkriterien zu verzichten. Wie sie zutreffend ausführt, hat der Verzicht auf die gesonderte Bewertung der Unterkriterien aber keinen entscheidenden Einfluss auf das Gesamtergebnis.
e) Weiter rügt die Beschwerdeführerin, bei der Bewertung der Dienstleistungspreise seien zu Unrecht die Stundenansätze berücksichtigt worden.
Die Dienstleistungen wurden von der Beschwerdeführerin für Fr. 87'480.-- und von der Beschwerdegegnerin für Fr. 135'928.-- offeriert. Die Vorinstanz ermittelte aufgrund der von den Anbietern gemachten Angaben einen Zeitaufwand von 424 Stunden für die Beschwerdeführerin und von 828 Stunden für die Beschwerdegegnerin, was für jene einen Stundenansatz von Fr. 206.32 und für diese einen solchen von Fr. 164.16 ergab. Im Evaluationsbericht der Vorinstanz wird festgehalten, die Dienstleistungen würden von den einzelnen Anbietern sehr unterschiedlich bewertet und angeboten. Die mittleren Stundenansätze lägen zwischen Fr. 164.16 und Fr. 223.25. Die Aufwandschätzung der Beschwerdeführerin sei nicht realistisch. So seien z.B. in Phase 3 keine Arbeitsleistungen für Detailplanung, Installation und Konfiguration der Wireless-Umgebung angeboten worden. Im Rahmen der Anbieter-Präsentationen seien die fehlenden Arbeitsleistungen der Beschwerdeführerin besprochen worden. Die fehlenden Dienstleistungen basierten auf einer Fehlinterpretation des Pflichtenhefts. Die Angaben seien kontrolliert und nachgereicht worden. Die Bereinigung ergab für die Beschwerdeführerin ein Angebot von Fr. 99'610.-- mit einem Stundensatz von Fr. 199.62 und einem Aufwand von 499 Stunden.
Im Pflichtenheft ist hinsichtlich der Dienstlei-stungen vermerkt, dass in den entsprechenden Kosten alle für die Projektrealisierung notwendigen Leistungen einzurechnen seien und dass für Supportleistungen während der Migration der Anbieter fallweise zugezogen werde, wobei diese Dienstleistungen nicht Bestandteil der Ausschreibung seien. Es wurde eine Kommentierung aller für die Beschaffung notwendigen Unterstützungsleistungen sowie die Bezifferung der zeitlichen Aufwendungen verlangt.
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann im vorliegenden Fall aus dem Pflichtenheft nicht abgeleitet werden, dass ein Anbieter davon ausgehen musste, für die Bewertung der Dienstleistungen sei ausschliesslich der Stundenansatz massgebend. Insbesondere kann aus der verlangten Bezifferung der zeitlichen Aufwendungen für die einzelnen Positionen nicht geschlossen werden, der Stundenansatz sei massgebend. Zwar ist es einleuchtend, dass der geplante Zeitaufwand im Vergleich zu den voraussichtlichen oder pauschal offerierten Kosten durchaus eine objektive Grösse darstellen kann, um die Wirtschaftlichkeit bzw. die Qualität und Seriosität eines Angebots zu bewerten. Aufgrund der verlangten Unterlagen hätte die Vorinstanz aber im einzelnen darlegen müssen, in welchen Punkten der von einer Anbieterin angegebene Zeitaufwand unrealistisch ist, um die verlangte Dienstleistung zu erbringen. Anderseits muss es einem Anbieter offenstehen, den aus seiner Sicht notwendigen Dienstleistungsaufwand zeitlich und finanziell nach eigenem Ermessen zu budgetieren und die erforderlichen Aufwendungen festzulegen, welche er benötigt, um die verlangte Dienstleistung auszuführen. Zutreffend ist jedenfalls der Einwand der Beschwerdeführerin, Stundenansätze hätten nicht explizit angegeben werden müssen. Fest steht weiter, dass entgegen den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Schweizerischen Informatikkonferenz kein Kostendach verlangt wurde. Die Vorinstanz legt im übrigen nicht konkret dar, inwiefern der bereinigte Zeitaufwand von 499 Stunden nicht ausreicht, um die verlangten Dienstleistungen zu erbringen. Unter diesen Umständen ist die ausschliessliche Berücksichtigung des Stundenansatzes bei der Würdigung der Dienstleistungspreise nicht vereinbar mit den Angaben in der Ausschreibung bzw. im Pflichtenheft. Zumindest hätte der Beschwerdeführerin im Rahmen der Offertpräsentation Gelegenheit gegeben werden müssen, ein Angebot für eine von der Vorinstanz festgelegte Anzahl Stunden zu machen. Nachdem die Beschwerdeführerin für die Dienstleistungen ein Angebot von Fr. 99'610.-- machte, während jenes der Beschwerdegegnerin Fr. 135'928.-- betrug und nicht konkret dargelegt wird, inwiefern der von der Beschwerdeführerin vorgesehene Zeitaufwand von 499 Stunden ungenügend ist, rechtfertigt sich eine Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin mit 10 Punkten und eine solche der Beschwerdeführerin mit lediglich 5,7 Punkten jedenfalls nicht.
Zu prüfen bleibt jedoch (vgl. dazu unten E. 2 g), ob diese Aenderung der Bewertung überhaupt einen Einfluss auf das Gesamtergebnis hat, was die Vorinstanz bestreitet.
f) Die Beschwerdeführerin rügt im weiteren eine Ungleichbehandlung bei der Preisbewertung. Zutreffend ist, dass die Behörde bei der Gewichtung des Preises einen weiten Ermessensspielraum hat (vgl. VerwGE B 2002/93 vom 6. Dezember 2002 i.S. ARGE. Z., unpublizierte Erwägung des in GVP 2002 Nr. 32 veröffentlichen Entscheides). Auswahl und Gewichtung müssen sich aber sachlich rechtfertigen lassen, d.h. sie haben sich am konkreten Auftrag, an dessen Anforderungen und Bedeutung zu orientieren, um so der Ermittlung des im Hinblick auf den zu vergebenden Auftrag wirtschaftlich günstigsten Angebots zu dienen.
Die Vorinstanz hat im Pflichtenheft die Gewichtung der Investitions- und Betriebskosten sowie die Gewichtung der einzelnen Kostenarten im Rahmen dieses Kriteriums vermerkt. Insoweit entsprach die Ausschreibung den gesetzlichen Mindestanforderungen. Eine Preiskurve wurde allerdings nicht bekanntgegeben. Die Vorinstanz hat in der Folge bei der Hardware und bei den Dienstleistungen unterschiedliche Bewertungskriterien angewendet. Bei der Hardware hat sie dem günstigsten Angebot 10 Punkte vergeben und für eine Abweichung von 1 Prozent einen Abzug von 1 Punkt gemacht. Bei den Dienstleistungen machte sie hingegen einen Abzug von 1 Punkt bei einer Preisabweichung von 5 Prozent. Diese unterschiedliche Bewertung der Hardware und der Dienstleistungskosten wurde in der Ausschreibung nicht offengelegt. Die Vorinstanz vermag auch keine sachlichen Gründe darzulegen, welche eine unterschiedliche Bewertung rechtfertigen. Die Dienstleistungskosten waren Bestandteil der Beschaffung der Leistung und nicht etwa Teil einer regelmässig wiederkehrenden Aufwendung, wie dies unter Umständen bei der periodischen Wartung der Fall wäre. Entgegen den Ausführungen der Vorinstanz ist die Rüge durchaus hinreichend substantiiert. Preisgewichtung und Preiskurve sind so festzulegen, dass sie einen realistischen Preisbereich abdecken. Bei Standardprodukten ist der Preis stark zu gewichten und die Kurve steil zu legen. Bei individuellen Produkten sind höhere Preisunterschiede zu erwarten und spielt der Preis eine eher untergeordnete Rolle; entsprechend ist der Preis tief zu gewichten und die Kurve flach zu legen (vgl. Beat Denzler, Bewertung der Angebotspreise, in: BR 2004, Sonderheft Vergaberecht, S. 22). Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz bei der Hardware die Preiskurve flach gelegt und bei den Dienstleistungen wesentlich steiler. Wenn sich eine unterschiedliche Bewertung sachlich rechtfertigen liesse, hätte dies gerade umgekehrt gemacht werden müssen, indem die Preiskurve bei den Dienstleistungen flacher und bei der Hardware steiler zu legen gewesen wäre. So oder anders bleibt aber das Angebot der Beschwerdeführerin in bezug auf den Preis von Hardware und Dienstleistungen teurer als jenes der Beschwerdegegnerin. Dies gilt selbst für den Fall, wenn die Aenderungen aufgrund der Offertpräsentation bei der Beschwerdegegnerin unberücksichtigt bleiben. Wird die Reduktion von Fr. 25'590.—- ausser acht gelassen, beträgt deren Angebot für die Hardware insgesamt Fr. 1'849'807.60 (veranschlagter Preis von Fr. 1'849'807.60 zuzügl. Fr. 25'590.--). Mit Einschluss der Dienstleistungen von Fr. 135'928.-- ergibt dies Fr. 1'985'735.60. Die Beschwerdeführerin offerierte die Hardware mit Fr. 1'918'013.72 (unter Berücksichtigung der als rechtmässig erkannten Korrekturen gegenüber der ursprünglichen Offerte). Hinzu kommen Dienstleistungen von Fr. 99'610.--, was gesamthaft Fr. 2'017'623.72 ergibt.
Daraus ergibt sich, dass die Bewertung des Preises ungeachtet der Neigung der Preiskurve zugunsten der Beschwerdegegnerin ausfällt. Die Argumentation der Beschwerdeführerin beruht im wesentlichen darauf, dass bei ihrem Angebot die Preiserhöhung für eine nachträglich offerierte Aenderung für Hardware im Betrag von rund Fr. 116'000.—unzulässig sei. Dies ist aber wie vorne dargelegt nicht der Fall.
g) Die Vorinstanz hat in der Nachkalkulation die Bewertungen aufgrund der in der Beschwerde gerügten und anerkannten Mängel bei der Würdigung der Zuschlagskriterien neu vorgenommen. Sie gelangte unter Berücksichtigung der gleichwertigen Qualität in den Punkten C 1.04 und C 1.05 beim Kriterium "Technischer Lösungsansatz" für die Beschwerdeführerin auf 31,1 Punkte (gegenüber 30,6 bei der ursprünglichen Bewertung). Für die Beschwerdegegnerin blieb die Bewertung mit 31,3 Punkten unverändert. Unter Berücksichtigung der Kriterien "Unternehmen" und "Dienstleistungen", welche im Beschwerdeverfahren unbestritten geblieben sind, gelangte sie bei der Beschwerdeführerin auf 46,3 und bei der Beschwerdegegnerin auf 47,6 Punkte.
Swisscom Sunrise
Unternehmen 8,1 7,7
Lösungsansatz 31,3 31,1
Dienstleistungen 8,2 7,5
Total 47,6 46,3
Bei den Kosten für die Gesamtlösung unterschied die Vorinstanz in der Nachkalkulation nicht mehr zwischen Hardware und Dienstleistungen, was sachgerecht erscheint. Der Beschwerdeführerin vergab sie 50,4 und der Beschwerdegegnerin 60 Punkte.
Die Bewertung Kosten der Schulung mit 5 Punkten für die Beschwerdeführerin und 1,8 Punkten für die Beschwerdegegnerin, der Erweiterung mit 2,51 Punkten für die Beschwerdeführerin und 5,0 Punkten für die Beschwerdegegnerin und der Wartung mit 30 Punkten für die Beschwerdeführerin und 27,9 Punkten für die Beschwerdegegnerin blieb unverändert. Dies ergab bei den Kosten für die Beschwerdeführerin 87,91 und für die Beschwerdegegnerin 94,70 Punkte.
Swisscom Sunrise
Gesamtlösung 60,00 50,40
Schulungen 1,80 5,00
Erweiterungen 5,00 2,51
Wartung 27,90 30,00
Total 94,70 87,91
Gemäss Ausschreibung werden die Kosten mit 40 Prozent und die übrigen Kriterien mit 60 Prozent bewertet. Entgegen dem in der Nachkalkulation und im Evaluationsbericht entstehenden Anschein sind in der Aufstellung die Bewertungspunkte für die übrigen Kriterien bereits zu 60 Prozent gewertet. Dies ergibt sich aus den Vergleichstabellen der "technischen" Kriterien (act. 6/14 und 15). Somit wurden in der Nachkalkulation und im Evaluationsbericht zutreffend die Punktzahlen der übrigen Kriterien unverändert übernommen und die Punktzahlen der Kosten mit 40 Prozent gewichtet. Dies ergab 81,46 Punkte für die Beschwerdeführerin und 85,48 Punkte für die Beschwerdegegnerin.
Swisscom Sunrise
Beurteilung Fragenkatalog 47,60 46,30
Kosten 37,88 35,16
Total 85,48 81,46
Werden bei den Kosten die Reduktion des Preisangebots der Beschwerdegegnerin ausser acht gelassen (und somit ein Preis für Hardware von Fr. 1'849'807.60 angenommen) und die Dienstleistungskosten mit Fr. 99'610.-- bei der Beschwerdeführerin und Fr. 135'928.-- bei der Beschwerdegegnerin festgelegt, so ergäbe dies einen Preis von Fr. 1'985'735.60 für die Beschwerdegegnerin. Jener der Beschwerdeführerin beläuft sich auf Fr. 2'017'623.72, womit die Preisdifferenz zugunsten der Beschwerdegegnerin immer noch Fr. 31'888.12 beträgt. Eine geringere Punktierung bei den Kosten ist also grundsätzlich gerechtfertigt. Sogar dann, wenn beide Anbieter bei den Kosten genau gleich bewertet würden, ergäbe dies für die Beschwerdeführerin 97,51 Punkte bzw. (zu 40 Prozent gewichtet) 39,00 Punkte. Werden diese zu den 46,30 Punkten der übrigen Kriterien addiert, ergeben sich 85,30 Punkte, was immer noch unter den 85,48 Punkten der Beschwerdegegnerin liegt.
Swisscom Sunrise
Gesamtlösung 60,00 60,00
Schulungen 1,80 5,00
Erweiterungen 5,00 2,51
Wartung 27,90 30,00
Total 94,70 97,51
Swisscom Sunrise
Beurteilung Fragenkatalog 47,60 46,30
Kosten 37,88 39,00 (40 % v. 97,51)
Total 85,48 85,30
Ungeachtet der Neigung der Bewertungskurve beim Preis erweist sich somit das Angebot der Beschwerdegegnerin im Ergebnis als das wirtschaftlich günstigere als jenes der Beschwerdeführerin, weshalb die Beschwerde als unbegründet abzuweisen ist.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 7'500.-- (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12) ist angemessen. Der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 5'000.-- ist anzurechnen.
Die Vorinstanz hat die Kosten der Verfügung vom 23. März 2006 von Fr. 1'000.-- zu bezahlen. Auf deren Erhebung ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Ihr Vertreter hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 und 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Im vorliegenden Fall ist eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. c HonO). Die Entschädigung geht zulasten der Beschwerdeführerin.
Die Vorinstanz als verfügende Behörde hat keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176).
Für das Zwischenverfahren betreffend Erteilung der aufschiebenden Wirkung hat gemäss der Verfügung vom 23. März 2006 die Vorinstanz die Beschwerdeführerin mit Fr. 1'000.-- zuzügl. MWSt zu entschädigen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten von Fr. 7'500.-- bezahlt die Beschwerdeführerin unter
Anrechnung des geleisteten Kostenvorschusses von Fr. 5'000.--.
3./ Die Vorinstanz bezahlt die amtlichen Kosten der Verfügung vom 23. März 2006
von Fr. 1'000.--.
4./ Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren
mit Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.
5./ Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin für das Zwischenverfahren betr.
Erteilung der aufschiebenden Wirkung mit Fr. 1'000.—- zuzügl. MWSt
ausseramtlich zu entschädigen.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung dieses Entscheides an:
lic.iur. dipl.ing. Christoph Isler, 8008 Zürich)
lic.iur. Matthias Ebneter, 9000 St. Gallen)
Dr. Hubert Bühlmann, 9000 St. Gallen)
am: