Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen,
Brauerstrasse 54, 9016 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,
gegen
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, Wassergasse 44, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
S.K.,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
individuelle Prämienverbilligung 2004
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ S.K., geboren 1981, stellte am 26. Oktober 2004 ein Gesuch um individuelle Prämienverbilligung für die Krankenkasse für das Jahr 2004. Mit Verfügung vom 4. Dezember 2004 wies die Sozialversicherungsanstalt das Gesuch ab mit der Begründung, das anrechenbare Reineinkommen von Fr. 18'321.-- gemäss definitiver Steuerveranlagung 2002 übersteige das für den Anspruch massgebende Einkommen. Gegen diese Verfügung erhob die Gesuchstellerin am 30. Dezember 2004 Einsprache und machte geltend, ihre Verhältnisse hätten sich seit 2002 grundlegend geändert. Sie sei seit Dezember 2002 mit einem Unterbruch arbeitslos und nicht vermittlungsfähig gewesen und habe sich von März 2003 bis Ende August 2004 in einem Therapiezentrum aufgehalten. Die ab Mitte Oktober 2003 abgerechneten Arbeitslosentaggelder seien für die Finanzierung der Therapiekosten herangezogen worden. Sodann habe sie am 11. Oktober 2004 ein Studium an der Fachhochschule Wädenswil begonnen. Dieses dauere bis Ende Februar 2008 und werde teilweise mit rückzahlbaren Studiendarlehen und durch Unterstützung ihrer Eltern bezahlt. Die Sozialversicherungsanstalt wies die Einsprache am 26. April 2005 ab. Sie begründete ihren Entscheid damit, die Voraussetzungen für eine Anpassung der Prämienverbilligung seien nicht erfüllt, da die quantitative Veränderung des Einkommens unter Berücksichtigung der Taggelder der Arbeitslosenversicherung für 2004 weniger als 20 Prozent betrage.
B./ Mit Eingabe vom 15. Mai 2005 erhob S.K. Rekurs beim Versicherungsgericht und beantragte, es sei ihr für 2004 eine Prämienverbilligung auszurichten. Die Steuerveranlagung für 2003 zeige deutlich, dass das massgebende Reineinkommen lediglich Fr. 500.-- betrage. Auch die definitive Veranlagung für 2004 weise eine Reduktion des Reineinkommens auf Fr. 11'100.-- aus, was als wesentlich einzustufen sei.
Mit Entscheid vom 24. November 2005 hiess das Versicherungsgericht den Rekurs gut, hob den Einspracheentscheid vom 26. April 2005 auf und wies die Sache an die Sozialversicherungsanstalt zurück, damit diese aufgrund der Einkommensverhältnisse im Jahr 2003 über die Höhe des Anspruchs auf Prämienverbilligung für 2004 neu verfüge. Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- wurden der Sozialversicherungsanstalt auferlegt. Das Versicherungsgericht erwog, dass die Gesuchstellerin für 2004 keinen Anspruch auf Prämienverbilligung habe, wenn der Anspruch aufgrund der letzten definitiven Steuerveranlagung vor dem Anspruchsjahr (2002) bemessen werde. Entspreche das nach diesen Grundsätzen ermittelte Einkommen nicht (mehr) der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, werde auf diese abgestellt. Das Verwaltungsgericht habe in zwei neueren Urteilen festgehalten, dass für die Beurteilung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit auf die Verhältnisse am 1. Januar des Anspruchsjahres abzustellen sei und Einkommensänderungen während des Anspruchsjahres grundsätzlich nicht zu berücksichtigen seien. Falls die Verhältnisse zu Beginn des Anspruchsjahres auf eine solche Veränderung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit deuten würden, könnten sie Berücksichtigung finden. Für den vorliegenden Fall bedeute dies, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ausschliesslich aufgrund der konkreten Verhältnisse am 1. Januar 2004, d.h. aufgrund der Einkommens- und Vermögensverhältnisse im Jahr 2003, beurteilt werden dürfe. Die Einkommensveränderungen während des Jahres 2004 dürften dagegen ebensowenig berücksichtigt werden wie die Veränderungen in den persönlichen Verhältnissen im Herbst 2004 (Beginn des Studiums). Gemäss rechtskräftiger Steuerveranlagung betrage das Reineinkommen im Jahr 2003 Fr. 516.--, womit im Vergleich zum Reineinkommen des Jahres 2002 von Fr. 18'321.-- eine offensichtliche Differenz bestehe, die für den Anspruch auf individuelle Prämienverbilligung relevant sei.
C./ Mit Eingabe vom 4. Januar 2006 erhob die Sozialversicherungsanstalt Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid vom 24. November 2005 sei aufzuheben und der Einspracheentscheid vom 26. April 2005 sei zu bestätigen. Zur Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, die Gesuchstellerin habe von November 2003 bis Oktober 2004 netto Fr. 30'166.-- an Arbeitslosentaggeldern bezogen. Diese Tatsache sei im Zeitpunkt der Einreichung des Leistungsgesuchs am 26. Oktober 2004 bereits bekannt gewesen und habe daher von der Sozialversicherungsanstalt berücksichtigt werden dürfen. Vor diesem Hintergrund lasse sich schwerlich behaupten, es bestehe eine offensichtliche Diskrepanz zwischen den Steuerdaten und der im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung gegebenen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Es sei daher auf die rechtskräftige Steuerveranlagung 2002 abzustellen. Auf die einzelnen Vorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Vorinstanz und Beschwerdegegnerin haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Sozialversicherungsanstalt ist zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 4. Januar 2006 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ a) Nach Art. 11 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung (sGS 331.11, abgekürzt EG zum KVG) bildet in der Regel die letzte definitive Steuerveranlagung die Grundlage für die Festsetzung des die Prämienverbilligung auslösenden Einkommens. Entspricht das ermittelte Einkommen offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, so wird auf diese abgestellt (Art. 11 Abs. 3 EG zum KVG).
Nach Art. 12 Abs. 4 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung (sGS 331.111, abgekürzt V zum EG zum KVG) in der ab 1. Januar 2003 geltenden Fassung (nGS 38-8) wird auf die Steuerveranlagung abgestellt, die am 31. Dezember des vorletzten Jahres massgeblich ist. Liegt keine definitive Veranlagung vor, wird auf die vorläufige Rechnungstellung des vorletzten Jahres abgestellt. Nach Vorliegen der rechtskräftigen Veranlagung kann die anspruchsberechtigte Person innert dreissig Tagen die Neuberechnung der Prämienverbilligung verlangen (Art. 12 Abs. 5 V zum EG zum KVG).
b) Art. 65 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (SR 832.10) bestimmt, dass die Kantone dafür sorgen, dass bei der Ueberprüfung der Anspruchsvoraussetzungen, insbesondere auf Antrag der versicherten Person, die aktuellsten Einkommens- und Familienverhältnisse berücksichtigt werden.
Wenn die Verhältnisse einer Person am 1. Januar des Jahres massgebend sind, für welches die Prämienverbilligung beansprucht wird, so handelt es sich dabei in der Regel um die aktuellsten Daten. Art. 65 Abs. 3 KVG ist vor dem Hintergrund zu beurteilen, dass zahlreiche Kantone in früheren Jahren aufgrund des Systems der Vergangenheitsbemessung bei den Staats- und Gemeindesteuern keine aktuellen Steuerdaten zur Verfügung hatten (vgl. die Botschaft des Bundesrates zur Teilrevision des KVG, BBl 1999, S. 844 f.). Einzig bei der Geburt eines Kindes wird das massgebende Einkommen ab dem Geburtsmonat neu festgelegt (Art. 13 Abs. 1 V zum EG zum KVG). Die Berücksichtigung von Einkommensänderungen während des Anspruchsjahres würde hingegen einem Verzicht auf die Massgeblichkeit der Steuerdaten gleichkommen. Einen solchen wollte der Bundesgesetzgeber aber gerade nicht vornehmen (vgl. BBl 1999, S. 844). Würde auf den Beizug der Steuerdaten und auf die Massgeblichkeit der persönlichen und familiären Verhältnisse zu Beginn des Anspruchsjahres verzichtet, müsste ein gesondertes Veranlagungsverfahren durchgeführt werden. Hätte der Gesetzgeber dies gewollt, hätte er eine Regelung für die Festlegung der Anspruchsvoraussetzungen erlassen und insbesondere auch die Ausrichtung von Zulagen während der schwebenden Anspruchsberechtigung sowie die Revision rechtskräftiger Verfügungen geregelt (vgl. GVP 2004 Nr. 11).
c) Nach Art. 11 Abs. 3 EG zum KVG wird nur dann von der letzten definitiven Steuerveranlagung abgewichen, wenn das ermittelte Einkommen offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit entspricht. Wann dies der Fall ist, hat der Gesetzgeber nicht geregelt. Das Verwaltungsgericht hat in einem kürzlich gefällten Urteil (VerwGE B 2005/23 vom 10. Mai 2005, zur Zeit publiziert in: www.gerichte.sg.ch) festgehalten, der Gesetzgeber habe mit der Verwendung des Begriffs "offensichtlich" zum Ausdruck gebracht, dass nicht jede Veränderung der wirtschaftlichen Verhältnisse massgebend sein dürfe, um von den Steuerdaten abzuweichen. Die Diskrepanz zwischen der früheren und der neuen wirtschaftlichen Lage müsse geradezu in die Augen springen. Nur grundlegende und tiefgreifende Aenderungen der Verhältnisse rechtfertigten ein Abweichen von der letzten definitiven Steuerveranlagung. Anders wäre der Vollzug der Prämienverbilligung in einem einfachen und raschen Verfahren gar nicht zu bewerkstelligen. Die Diskrepanz von Einkünften und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit sei weder nach rein quantitativen Kriterien noch aufgrund eines der Vergangenheitsbemessung des früheren Steuergesetzes nachempfundenen Systems zu beurteilen. So vermöge allein eine Reduktion des Reineinkommens um 38 Prozent eine offensichtliche Diskrepanz zwischen aktueller wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und den Verhältnissen während des massgebenden Jahres noch nicht zu begründen. Im konkreten Fall wurde ein Rückgang des Einkommens aus selbständiger Erwerbstätigkeit von rund Fr. 35'000.-- auf rund Fr. 2'700.-- als weitgehender Wegfall von Einkünften qualifiziert, wobei dieser altershalber erfolgte und als dauerhaft zu betrachten war.
d) Im Streitfall wies die Gesuchstellerin bei der Veranlagung 2002 ein Bruttoeinkommen von Fr. 24'380.-- und ein Reineinkommen von Fr. 18'321.--, bei der Veranlagung 2003 ein Bruttoeinkommen von Fr. 10'073.-- und ein Reineinkommen von Fr. 516.-- und bei der Veranlagung 2004 ein Bruttoeinkommen von Fr. 30'288.-- und ein Reineinkommen von Fr. 11'176.-- auf. Der Rückgang des Reineinkommens im Jahr 2003 erweist sich damit als einmalige, nicht dauerhafte Reduktion, welche weitgehend auf den Aufenthalt der Gesuchstellerin in einem Therapiezentrum zurückzuführen ist. Diese vorübergehende Reduktion wird sich bei der Anwendung der ordentlichen Bemessungsregel im Rahmen der Anspruchsvoraussetzungen für die Prämienverbilliung im Jahr 2005 auswirken. Auch kann nicht gesagt werden, die Diskrepanz zwischen dem Reineinkommen 2002 und den wirtschaftlichen Verhältnissen im Jahr 2004 sei offensichtlich und in die Augen springend. Im Jahr 2004 waren die Bruttoeinkünfte mit rund Fr. 30'000.-- höher als im Jahr 2002. Der Rückgang des Reineinkommens von Fr. 18'321.-- auf Fr. 11'176.-- stand im wesentlichen mit den Ausbildungskosten im Zusammenhang und kann nicht als Merkmal einer erheblichen, in die Augen springenden Aenderung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit qualifiziert werden.
Das Verwaltungsgericht hielt im Urteil vom 10. Mai 2005 fest, falls die Verhältnisse zu Beginn des Anspruchsjahres bzw. im Zeitpunkt des Gesuchs auf eine grundlegende Veränderung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit deuten würden, könnten sie Berücksichtigung finden. Dies bedeute nicht, dass sämtlichen Aenderungen während des gesamten Anspruchsjahres noch Rechnung getragen und der Grundsatz der Soforthilfe aufgegeben werden solle. Dass Aenderungen während des Anspruchsjahres grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden dürften, wie die Vorinstanz festhält, erwog es aber nicht. Wie erwähnt, hat der Vollzug der Gesetzgebung über die Prämienverbilligung in einem einfachen und raschen Verfahren zu erfolgen. Nur tiefgreifende und dauerhafte Aenderungen der Verhältnisse, welche ein Abstellen auf die letzte rechtskräftige Steuerveranlagung als stos-send erscheinen lassen, sind gestützt auf Art. 11 Abs. 3 EG zum KVG zu korrigieren. Im übrigen bezog die Gesuchstellerin bereits Ende 2003 Leistungen der Arbeitslosenversicherung, weshalb diese bei der Würdigung der Verhältnisse zu Beginn des Jahres 2004 berücksichtigt werden durften.
e) Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Rekursentscheid vom 24. November 2005 ist aufzuheben und der Einspracheentscheid vom 26. April 2005 zu bestätigen.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates, da sich die Beschwerdegegnerin nicht am Verfahren beteiligt hat (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen, da die Beschwerdeführerin kein entsprechendes Begehren gestellt hat (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 263 Abs. 3 des Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2).
Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'000.-- sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 97 VRP), da die Sozialversicherungsanstalt in ihrem Einsprache-Entscheid festgehalten hat, dass die quantitative Veränderung unter Berücksichtigung der Arbeitslosentaggelder weniger als 20 Prozent betrage, was die Gesuchstellerin anhand des tiefen Reineinkommens 2003 veranlassen konnte, Rekurs zu erheben.
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, indem der Rekursentscheid des Versicherungsgerichts vom 24. November 2005 aufgehoben und der Einspracheentscheid der Sozialversicherungsanstalt vom 26. April 2005 bestätigt wird.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- gehen zulasten des Staates; auf ihre Erhebung wird verzichtet.
3./ Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'000.-- trägt die Beschwerdegegnerin; auf die Erhebung wird verzichtet.
4./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung dieses Entscheides an:
die Beschwerdeführerin
die Vorinstanz
die Beschwerdegegnerin
am: