Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
Politische Gemeinde A.,
Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen,
Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
X. und Y. Z.,
Beschwerdegegner,
vertreten durch Rechtsanwalt B.
betreffend
Ablehnung der Einbürgerung
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die Eheleute X. und Y. Z., . . sind Staatsangehörige von Bosnien und Herzegowina. Sie gelangten 1986 bzw. 1988 in die Schweiz. Seit 1990 leben sie in A. Ihre Kinder wurden 1991 und 1994 geboren. Am 8. Juni 2004 stellten sie ein Einbürgerungsgesuch. Der Einbürgerungsrat beurteilte dieses positiv und stellte an der Bürgerversammlung vom 24. März 2006 der Bürgerschaft . . den Antrag, dem Einbürgerungsgesuch zuzustimmen. An der Versammlung fand eine Diskussion zur Einbürgerungsvorlage statt, und es wurde ein Ablehnungsantrag gestellt. Die Bürgerschaft lehnte das Einbürgerungsgesuch ab. Dieser Entscheid wurde den Gesuchstellern am 27. März 2006 schriftlich mitgeteilt. In der Mitteilung wurden die an der Bürgerversammlung geäusserten Voten zusammengefasst und ausgeführt, die Bürgerschaft habe das Gesuch abgelehnt. An der Bürgerversammlung sei die Auffassung geäussert worden, es fehle die Integration. Die Gesuchsteller würden nicht am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde teilnehmen. Es fehle eine Mitgliedschaft bei einem Verein. Auch könnten die Gesuchsteller keine andere gesellschaftliche Aktivität in der Gemeinde vorweisen. Die sozialen Kontakte, aber auch die kulturelle Integration, seien für eine Einbürgerung zu mangelhaft.
B./ X. und Y. Z. erhoben durch ihren Rechtsvertreter mit Eingabe vom 12. April 2006 Kassationsbeschwerde beim Departement des Innern und beantragten, der Beschluss der Bürgerschaft sei wegen Rechtswidrigkeit aufzuheben und ihr Einbürgerungsgesuch sei zur Neubeurteilung an die Bürgerversammlung zurückzuweisen. Sie rügten eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, was sich namentlich darin geäussert habe, dass ihnen die persönliche Anwesenheit an der Bürgerversammlung verweigert worden sei. Ausserdem seien das Diskriminierungsverbot und das Rechtsgleichheitsgebot verletzt worden. Während drei aus Vietnam stammende Personen problemlos eingebürgert worden seien, habe die Bürgerschaft die Einbürgerung von sechs Personen aus Bosnien und Herzegowina abgelehnt.
Das Departement des Innern entschied am 5. September 2006 über die Kassationsbeschwerde. Es trat auf den Antrag, der Vorsitzende des Einbürgerungsrates sei zu einem bestimmten Verhalten zu verpflichten, mangels Anfechtungsobjekts nicht ein. Sodann kam es zum Schluss, den Anhörungs- und Mitwirkungsrechten sei mit dem Einbürgerungsgespräch vor dem Einbürgerungsrat und der Einladung zur Vorgemeinde Genüge getan worden. Weiter hielt es fest, an der Bürgerversammlung seien die fehlenden gesellschaftlichen Aktivitäten in der Gemeinde und die fehlende Zugehörigkeit in einem örtlichen Verein erwähnt worden, womit eine hinreichende Begründung vorliege. Grundsätzlich bestehe kein Anspruch auf Einbürgerung. Der Stimmbürgerschaft komme ein erheblicher Handlungsspielraum zu. Sie habe sich mit dem Beizug des Eignungskriteriums der Integration in die örtlichen Verhältnisse im Rahmen dieses Handlungsspielraums bewegt. Der Einbürgerungsrat habe den Sachverhalt aber nur auf die Erfüllung der gesetzlichen Eignungsvoraussetzungen hin geprüft. Dem Kriterium der Eingliederung in die örtlichen Verhältnisse habe er keine besondere Bedeutung beigemessen. Damit seien die entscheidrelevanten Umstände nicht hinreichend abgeklärt bzw. offen gelegt worden, und es sei nicht möglich, die Beurteilung der Einbürgerungseignung durch die Stimmbürgerschaft auf die Rechtmässigkeit hin zu prüfen. Daher sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die Sache an die Politische Gemeinde A. zurückzuweisen. Somit erübrige sich eine weitere Ueberprüfung mit Blick auf das Diskriminierungsverbot.
C./ Mit Eingabe vom 19. September 2006 erhob der Gemeinderat A. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Departementsentscheid vom 5. September 2006 sei abzuweisen (gemeint aufzuheben), soweit die Kassationsbeschwerde teilweise gutgeheissen worden sei, der ablehnende Einbürgerungsbeschluss sei nicht aufzuheben und die Sache sei nicht an die Gemeinde A. zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird vorgebracht, die Bürgerschaft habe die Integration in die lokalen Verhältnisse als zusätzliches Eignungskriterium beiziehen dürfen. Mit der Begründung, dass die Beschwerdegegner am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde zu wenig teilnähmen, nicht Mitglied in einem Verein seien und keine gesellschaftlichen Aktivitäten in der Gemeinde vorweisen könnten, sei das Fehlen einer lokalen Verwurzelung der Bewerber festgestellt worden. Dagegen habe sich die Gesuchstellerin aus Vietnam lokal sehr gut integriert. Es sei unzutreffend, dass sich der Einbürgerungsrat nicht mit der Frage der lokalen Integration befasst habe.
Das Departement des Innern beantragt in seiner Vernehmlassung vom 30. Oktober 2006, die Beschwerde sei abzuweisen. Es hält fest, die politischen Gemeinden hätten einem Zusatzkriterium einen genügend erstellten Sachverhalt zugrunde zu legen und müssten dabei die Grundrechte der Einbürgerungskandidaten beachten. Diese Ansprüche ergäben sich unmittelbar aus der Qualifikation des Einbürgerungsentscheids als Verfügung und stellten keinen Eingriff in den Ermessensspielraum der Gemeinde dar.
Die Beschwerdegegner beantragen mit Vernehmlassung ihres Rechtsvertreters vom 21. Dezember 2006 ebenfalls, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Sie halten fest, die Zusatzkriterien müssten in einem Reglement der Gemeinde festgehalten werden. Es fehle daher an einer genügenden gesetzlichen Grundlage. Ausserdem sei das Zusatzkriterium der lokalen Integration unzulässig. Im übrigen seien die Kriterien für alle Einbürgerungswilligen gleich anzuwenden. Schliesslich sei das Kriterium der lokalen Integration erfüllt.
Mit Eingabe vom 10. Januar 2007 liess sich die Beschwerdeführerin zu den Stellungnahmen der Vorinstanz und der Beschwerdegegner vernehmen.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen näher eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Politische Gemeinde A. ist zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Nach Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 2 VRP steht das Beschwerderecht zur Wahrung öffentlicher Interessen auch der zuständigen Behörde einer öffentlichen-rechtlichen Körperschaft zu. Nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts setzt die Legitimation des Gemeinwesens voraus, dass dieses den streitigen Entscheid durch Setzen eines Rechtsaktes im eigenen Aufgabenbereich erlassen und damit bestimmte öffentliche Interessen vertreten hat. Umfang und Inhalt der vom Gemeinwesen zu wahrenden öffentlichen Interessen bestimmen sich nach der durch das kantonale Recht geregelten Zuständigkeitsordnung (Cavelti/ Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 450 ff.; GVP 1992 Nr. 43 mit Hinweisen; VerwGE vom 6. Dezember 2005 i.S. Pol. Gde. R., auszugsweise publ. in GVP 2005 Nr. 1 und www.gerichte.sg.ch). Beschlüsse der Bürgerversammlung über Einbürgerungen berühren die Gemeindeautonomie, weshalb die Legitimation der Beschwerdeführerin gegeben ist. Im übrigen wurde die Beschwerde rechtzeitig eingereicht, und sie genügt formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
Einbürgerungsentscheide galten bisher als politische Entscheide bzw. als Souveränitätsakte, analog dem Erlass von Gesetzen oder von Begnadigungen (vgl. Yvo Hangartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, in: AJP 2004, S. 7; BGE 129 I 235 E. 3.1 und 3.3 mit Hinweisen auf die frühere Lehre und Rechtsprechung). Dementsprechend stand gegenüber ablehnenden Einbürgerungsentscheiden kein Rechtsmittel offen. Aufgrund der neuen Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Einbürgerungsentscheide aber als Verwaltungsakte bzw. als Verfügungen zu betrachten (BGE 129 I 238 E. 3.3). Das Bundesgericht erkannte Einbürgerungsgesuchstellern einen Anspruch auf rechtliches Gehör und auf Begründung des Entscheids zu und hielt fest, Einbürgerungsentscheide unterlägen dem Willkürverbot und dem Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 und Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Es qualifizierte Urnenabstimmungen über Einbürgerungen als unzulässig, da solche Entscheide systembedingt nicht begründet werden könnten (BGE 129 I 243 E. 3.7).
2.1. Nach der gesetzlichen Ordnung besteht, abgesehen von hier nicht interessierenden Sonderfällen, kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Ein solcher wurde im Vorfeld der Abstimmung über die neue Kantonsverfassung diskutiert; er wurde aber nicht in die dem Stimmvolk unterbreitete Verfassungsvorlage aufgenommen (ABl 2001, S. 1111 f.). Nach Art. 104 Abs. 1 der Kantonsverfassung (sGS 111.1) entscheiden die Stimmberechtigten der Politischen Gemeinde über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Dies bedeutet, dass entweder das Gemeindeparlament, wo ein solches besteht, oder die Stimmberechtigten an der Bürgerversammlung über Einbürgerungsgesuche entscheiden.
Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung hat der Kantonsrat ein neues Bürgerrechtsgesetz verabschiedet (vgl. ABl 2004, S. 2213 ff.). Dieses wurde aber in der Volksabstimmung vom 24. November 2004 abgelehnt. In der Folge hat die Regierung eine befristete Verordnung (sGS 121.12) erlassen, welche das bestehende kantonale Bürgerrechtsgesetz (sGS 121.1, abgekürzt BüG des Kantons St. Gallen) den Vorgaben der Kantonsverfassung und der Rechtsprechung des Bundesgerichts anpasst.
2.2. Einbürgerungsentscheide stehen in einem Spannungsverhältnis verschiedener sich zum Teil tangierender und widersprechender Rechtsnormen und Rechtsgrundsätze. Einerseits ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wie erwähnt der Einbürgerungsentscheid als Verwaltungsakt bzw. als Verfügung zu qualifizieren, wobei in formeller Hinsicht das rechtliche Gehör und die Begründungspflicht und materiell das Diskriminierungs- und das Willkürverbot zur Anwendung kommen. Dem gegenüber stehen die verfassungsrechtlichen Grundsätze, dass der Entscheid über Einbürgerungen in einem direktdemokratischen Verfahren getroffen wird, dass kein Anspruch auf Einbürgerung besteht und dass sich die Stimmenden auf die grundrechtlich gewährte Garantie der politischen Rechte und die freie Willensbildung berufen können (Art. 34 BV).
2.3. Es gibt keine feste Praxis, wie der Begründungspflicht bei Einbürgerungsbeschlüssen der Gemeindeversammlung nachzukommen ist (BGE 131 I 18 E. 3.1 mit Hinweis auf BGE 130 I 140 ff.). Problematisch sind vor allem diejenigen Gemeindeversammlungsbeschlüsse, die von der Empfehlung des Gemeinderats oder einer vorberatenden Kommission abweichen (BGE 131 Ia 18 E. 3.1). Werden an der Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer konkreten Einbürgerung genannt und wird darüber unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, so kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen wurde, und der Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft werden kann (BGE 132 I 167 ff. E. 2; 130 I 154 mit Hinweis auf Thürer/ Frei, Einbürgerungen im Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, in: ZSR 2004 I S. 225 f., und Hangartner, a.a.O., S. 3 ff., insbesondere S. 16 f.).
Im vorliegenden Fall wurde mit dem Beschluss der Bürgerversammlung die Einbürgerungsvorlage des Einbürgerungsrats abgelehnt. Die Diskussion anlässlich der Bürgerversammlung wurde protokolliert, und es wurden verschiedene Voten zur Einbürgerungsvorlage abgegeben. In einem Votum wurde festgehalten, die Beschwerdegegner nähmen nicht am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde teil. Sie seien nicht Mitglied in einem Verein und könnten auch keine andere gesellschaftliche Aktivität in der Gemeinde vorweisen. Das Departement hat unter den gegebenen Umständen zu Recht eine hinreichende Begründung des Ablehnungsbeschlusses angenommen.
2.4. Die Beschwerdeführerin hielt in ihrer Stellungnahme an die Vorinstanz fest, die gesetzlichen Mindestanforderungen für eine Einbürgerung seien erfüllt, ansonst der Einbürgerungsrat seine Aufgabe schlecht erfüllt hätte. Nach Art. 14 des Bürgerrechtsgesetzes des Bundes (SR 141.0, abgekürzt BüG des Bundes) werde geprüft, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet sei bzw. die gesetzlichen Voraussetzungen erfülle. Mit der Begründung, dass die Beschwerdegegner am gesellschaftlichen Leben in der Gemeinde zu wenig teilnähmen, nicht Mitglied in einem Verein seien und keine gesellschaftlichen Aktivitäten in der Gemeinde vorweisen könnten, habe die Bürgerschaft festgestellt, dass eine besondere lokale Verwurzelung der Bewerber fehle. Die lokale Verwurzelung stelle ein zusätzliches Erfordernis dar, was legitim und zulässig sei.
Die Vorinstanz hielt dazu fest, der in Art. 14 lit. a BüG des Bundes umschriebene Begriff der Integration beziehe sich lediglich auf die Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse. Die Gemeinde habe sinngemäss die Forderung nach einer örtlichen Integration aufgestellt. Die mit der bundesrechtlichen Integrationsvoraussetzung verbundene Erwartung nach Kontakt mit der einheimischen Bevölkerung könne sich auf die örtliche Bevölkerung der einbürgernden Gemeinde beziehen, sie müsse es jedoch nicht (BGE 132 I 167 ff.). Die Voraussetzung der örtlichen Integration stelle dementsprechend eine Einengung und somit eine Verschärfung der bundesrechtlich vorgegebenen materiellen Eignungsvoraussetzungen dar (vgl. Botschaft zum Entwurf des Bürgerrechtsgesetzes, in: ABl 2003, S. 1912 f.). Die in Art. 14 lit. a bis d BüG des Bundes aufgestellten Voraussetzungen stellten Mindestvoraussetzungen dar. Den Kantonen bleibe es unbenommen, darüber hinausgehende Voraussetzungen aufzustellen. Der Kanton St. Gallen habe dies bislang nicht getan. Ob den politischen Gemeinden trotz dieses Verweises des kantonalen Bürgerrechtsgesetzes auf Art. 14 BüG des Bundes weiterhin ein eigener Handlungsspielraum zukomme, sei aus dem Gesetzestext selbst nicht ohne weiteres ersichtlich. Da für die Politische Gemeinde keine Verpflichtung zur Aufnahme ins Bürgerrecht bestehe, komme der Stimmbürgerschaft bei einer Einbürgerung ein erheblicher Handlungsspielraum zu. Sie könne diesen nutzen, indem sie anstelle der möglichen Ablehnung über die Mindestvoraussetzungen hinausgehende materielle Eignungskriterien aufstelle. Auf diese Weise könne sie eine selbständige Einbürgerungspraxis entwickeln.
Die Beschwerdegegner machen geltend, ein Zusatzkriterium müsste in einem Reglement der Gemeinde festgehalten werden. Das Verwaltungsgericht kann sich dieser Auffassung nicht anschliessen. Nach Art. 10ter Abs. 1 der Verordnung über das Einbürgerungsverfahren erlässt die politische Gemeinde ein Reglement, wenn sie die Einbürgerung von der Wohnsitzdauer in der Gemeinde abhängig macht. Dies bedeutet nicht, dass sie sämtliche weiteren Kriterien, welche sie beim Entscheid über eine Einbürgerung anwendet, ebenfalls in einem Reglement festhalten muss. Auch das Bundesgericht hat beispielsweise die sprachliche Integration eines Bewerbers als zulässiges Kriterium betrachtet, obwohl dieses in Art. 14 lit. a bis d BüG des Bundes nicht explizit aufgeführt ist und auch nicht in einem Reglement der Gemeinde verankert war (BGE 131 Ia 18 E. 3.2). Wie erwähnt, kommt der Bürgerversammlung beim Entscheid über die Einbürgerung ein weiter Ermessensspielraum zu. Das Rechtsgleichheitsgebot belässt der Behörde, die im Bereich des Einbürgerungsermessens entscheidet, einen gleichermassen grossen Spielraum wie dem Bürgerrechtsgesetzgeber (vgl. Hangartner, a.a.O., S. 12). Weil die Bürgerrechtsgesetzgebung die Richtung der Einbürgerungspolitik bei der Ermessenseinbürgerung im Bereich der ordentlichen Naturalisation von Ausländern nicht bestimmt, also Ermessen von Grund auf gewährt, steht es der zuständigen Behörde frei, eine freizügige oder eine zurückhaltende Einbürgerungspolitik zu entwickeln. Die Berufung auf das Rechtsgleichheitsgebot hilft also nur in einem inkonsistenten Einzelfall zulasten eines Gesuchstellers im Kontext einer sonst unveränderten Praxis (Hangartner, a.a.O., S. 12). Es ist geradezu kennzeichnend für den Bereich der Einbürgerung, dass im positiven Recht nur gewisse Mindestanforderungen gesetzlich verankert sind. Die Erfüllung dieser Mindestanforderungen verschafft aber wie erwähnt keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Ein solcher ist dem Verfassungsrecht der Schweiz fremd. Da die Gemeindeversammlung in diesem Bereich über grundlegendes Ermessen verfügt und nicht auf eine bestimmte Zielsetzung des Bürgerrechtsgesetzes verpflichtet ist, steht ihr die Befugnis zu, in konkreten Einzelfällen die Voraussetzungen für die Erteilung des Bürgerrechts festzulegen und bei den einzelnen Gesuchstellern zu prüfen, ob diese weiteren Voraussetzungen erfüllt sind und ob gegebenenfalls bei der Erfüllung dieser weiteren Voraussetzungen das Bürgerrecht erteilt wird. Auch ist es gar nicht möglich, sämtliche über die gesetzlichen Mindestanforderungen hinausgehenden Kriterien in einem Reglement festzuhalten. Dies würde den der Bürgerschaft zustehenden Ermessensspielraum in unzulässiger Weise beschränken und den Einbürgerungsakt auf eine blosse Prüfung reduzieren, ob die reglementarischen Voraussetzungen erfüllt sind. Auch würde mit der abschliessenden gesetzlichen Regelung von Zusatzkriterien ein verfassungswidriger Rechtsanspruch auf Einbürgerung begründet, indem es bei Erfüllung der reglementarisch verankerten Kriterien faktisch ausgeschlossen wäre, einen Einbürgerungsantrag abzulehnen. Der besondere Ermessensspielraum, der der Bürgerschaft in diesem Bereich zusteht, rechtfertigt eine Verpflichtung zur abschliessenden Normierung aller denkbaren Entscheidungskriterien nicht. Von einem willkürlichen oder im Widerspruch zum Grundsatz von Treu und Glauben stehenden Verfahren kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden.
2.5. Die Vorinstanz erwog, die Stimmbürgerschaft stütze ihren Vorhalt der fehlenden örtlichen Integration auf die Tatsache, dass die Beschwerdegegner nicht Mitglied in einem örtlichen Verein seien. Weitere Tatsachen würden in der Begründung nicht genannt. Diese Feststellung ist in dieser Form nicht zutreffend. An der Diskussion in der Bürgerversammlung wurde festgehalten, die Gesuchsteller könnten (abgesehen von der fehlenden Vereinsmitgliedschaft) auch keine andere gesellschaftliche Aktivität in der Gemeinde vorweisen. Diese Aeusserung wurde als Element der Begründung in der schriftlichen Mitteilung des ablehnenden Entscheids offen gelegt. Somit kann der Bürgerschaft nicht vorgehalten werden, sie habe die örtliche Integration mit der Zugehörigkeit zu einem örtlichen Verein gleichgesetzt. Es ist deshalb auch nicht weiter zu prüfen, ob das Kriterium der Vereinszugehörigkeit einer erzwungenen Vereinsmitgliedschaft für jeden Einbürgerungskandidaten gleichkommt. Wenn die Beschwerdeführerin festhält, Einbürgerungswilligen könne durchaus eine Vereinsmitgliedschaft zugemutet werden, so kann dies nicht als Zwangsmitgliedschaft in einem Verein verstanden werden, wie die Beschwerdegegner geltend machen. Selbstredend kann niemand zur Zugehörigkeit in einem Verein verpflichtet werden (Art. 23 Abs. 3 BV), und alle Einbürgerungsgesuchsteller können sich auf die verfassungsmässigen Rechte berufen. Es lässt sich aber mit guten Gründen die Auffassung vertreten, dass namentlich in ländlichen Gemeinden mit der Mitgliedschaft in einem örtlichen Verein die Integration in die lokalen Verhältnisse besonders gut dokumentiert werden kann. Es obliegt aber allein dem Einbürgerungsgesuchsteller, ob er sich mit einer freiwilligen Vereinsmitgliedschaft eine vorteilhafte Stellung in einem Einbürgerungsverfahren verschaffen will.
2.6. Die Vorinstanz erwog im weiteren, die Stimmbürgerschaft habe immerhin erkennen lassen, dass die Vereinszugehörigkeit zwar die einzige Tatsache sei, die sie zu nennen gewusst habe, dass sie jedoch auch bereit wäre, andere gesellschaftliche Aktivitäten in der Gemeinde als Hinweis auf die örtliche Integration zu akzeptieren. Welches diese seien und inwiefern sie bei den Beschwerdegegnern nicht gegeben seien, sei aus dem vorliegenden Sachverhalt jedoch nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht kann sich auch dieser Auffassung nicht anschliessen. Die Bürgerversammlung hat ausdrücklich festgestellt, die Gesuchsteller könnten, abgesehen von der fehlenden Vereinsmitgliedschaft, auch keine andere gesellschaftliche Aktivität in der Gemeinde vorweisen. Sie hat somit zum Ausdruck gebracht, dass gesellschaftliche Aktivitäten in der Gemeinde als Merkmal der örtlichen Integration betrachtet bzw. akzeptiert würden. Sie war unter diesen Umständen nicht gehalten, im einzelnen darzulegen, worin solche gesellschaftlichen Aktivitäten bestehen könnten. Dies hätten die Gesuchsteller selber vorbringen müssen. In der mündlichen Befragung vor der Einbürgerungskommission wurden die Gesuchsteller nach Vereinstätigkeiten, Hobbys und allgemeinen Interessen gefragt. Auch wurde die Frage gestellt, was sie für die Allgemeinheit täten und an welchen Anlässen in A. oder in der näheren Umgebung sie teilnehmen und welches die persönlichen Kontakte im Dorf und in der Region seien. Die Gesuchsteller konnten somit davon ausgehen, dass Vereinstätigkeiten, Aktivitäten für die Allgemeinheit oder die Teilnahme an gesellschaftlichen Anlässen am Wohnort oder in der Region für die Beurteilung des Einbürgerungsgesuchs von Bedeutung sind. Es ist daher nicht zutreffend, dass den Gesuchstellern die Kriterien vorenthalten wurden, welche die Bürgerschaft allenfalls zur Anerkennung einer besonderen örtlichen Integration veranlasst hätten. Die Gesuchsteller konnten vielmehr aufgrund des Einbürgerungsgesprächs unschwer erkennen, auf welche Kriterien die Bürgerversammlung unter Umständen Gewicht legt. Jedenfalls steht fest, dass die Beschwerdegegner nicht Mitglied in einem Verein sind. In der Beschwerdevernehmlassung machen sie geltend, sie lebten seit 16 Jahren in A. und seit bald zwanzig Jahren in der Schweiz. Sie hätten an ihrem Wohnort verschiedenste Kontakte geknüpft. Die Ehefrau sei während acht Jahren in einem Restaurant tätig gewesen und habe dort und auch in der Freizeit Kontakte zur Bevölkerung geknüpft.
Im Protokoll des Gesprächs mit dem Einbürgerungsrat gaben die Beschwerdegegner an, keine Vereinstätigkeiten zu pflegen. Als Hobbies nannten sie die sportlichen Betätigungen der Kinder. Die Fragen nach allgemeinen Interessen und nach Tätigkeiten für die Allgemeinheit blieben unbeantwortet, ebenso die Frage, an welchen Anlässen in A. oder in der näheren Umgebung sie teilnehmen, sowie die Frage, wie sie die persönlichen Kontakte im Dorf und in der Region charakterisieren. Weder aus der Berufstätigkeit der Ehefrau noch aus der Mitwirkung des Ehemannes bei der Kinderbetreuung und -erziehung und der Unterstützung der Kinder bei deren sportlichen Aktivitäten ergeben sich Anhaltspunkte für intensive Kontakte mit der einheimischen Bevölkerung bzw. für gesellschaftliche Aktivitäten im Wohnort oder der Region. Aufgrund der Akten handelt es sich bei den Beschwerdegegnern um Personen, die seit langem in der Gemeinde ansässig und unbescholten sind. Von Personen, die sich um das Schweizer Bürgerrecht bewerben, darf eine allmähliche Angleichung an die schweizerischen Gewohnheiten verlangt werden, die darin besteht, dass die Person tatsächlich in einen eigentlichen Kontakt mit der Bevölkerung des aufnehmenden Gemeinwesens tritt und hierfür einen entsprechenden Integrationswillen bezeugt (vgl. BGE 132 Ib 167 E. 4.3 in fine). Die fehlende Erwerbstätigkeit - die Ehefrau ist IV-Rentnerin, der Ehemann hat eine IV-Rente beantragt - stellt jedenfalls kein Hindernis dar, in einem gewissen Mass an Aktivitäten in der Gemeinde teilzunehmen und konkrete Merkmale anzuführen, welche eine solche Teilnahme am gesellschaftlichen Leben des Wohnortes oder der Wohnregion begründen. Es liegt auf der anderen Seite in der freien Entscheidung der Beschwerdegegner, sich am gesellschaftlichen Leben nicht bzw. nicht intensiv zu beteiligen. Wenn die Bürgerschaft dies als Grund für die Ablehnung eines Einbürgerungsgesuchs betrachtet, kann ihr allerdings kein willkürliches Handeln vorgeworfen werden. Im übrigen liegt im Umstand, dass an der Bürgerversammlung von 24. März 2006 das Einbürgerungsgesuch einer vietnamesischen Staatsangehörigen gutgeheissen wurde, weder eine Verletzung der Rechtsgleichheit noch eine Diskriminierung. Die Beschwerdeführerin hielt fest, weshalb bei jener Person die lokale Integration als gegeben erachtet wurde. Somit ist die abweichende Beurteilung sachlich begründet. Auch ist nicht ersichtlich, inwiefern die fehlende Erwerbstätigkeit der Beschwerdegegner Grund für die Ablehung des Einbürgerungsgesuchs war bzw. hätte sein können.
Nachdem die Beschwerdegegner zwar die gesetzlichen Mindestvoraussetzungen für die Einbürgerung erfüllen, seit rund sechzehn Jahren in der Gemeinde A. wohnen und in persönlicher und beruflicher Hinsicht keine negativen Vorkommnisse festgestellt wurden, welche eine Einbürgerung gesetzlich ausschliessen, erachtete die Einbürgerungskommission die Voraussetzungen für die Einbürgerung als gegeben, doch durfte die Bürgerschaft in Wahrnehmung ihres weiten Ermessensspielraums prüfen, ob bei den Beschwerdegegnern eine besondere lokale Integration gegeben war und diese im vorliegenden Fall wegen Fehlens besonderer Beziehungen zur Gemeinde bzw. gesellschaftlicher Aktivitäten in der Gemeinde ohne Willkür verneinen. Im Ergebnis beruht somit der negative Einbürgerungsentscheid auf einer sachlich haltbaren Begründung. Folglich ist die Beschwerde gutzuheissen und der Entscheid des Departements des Innern vom 5. September 2006 ist in Ziff. 1, 3 und 4 aufzuheben.
Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'200.-- sind ebenfalls den Beschwerdegegnern aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 97 VRP).
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen. Die Beschwerdegegner ist unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdeführerin hat als öffentlich-rechtliche Körperschaft keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (vgl. R. Hirt, Die Regelung der Kosten nach st. gallischem Verwaltungsrechtspflegegesetz, Diss. St. Gallen 2004, S. 176); zudem war sie nicht anwaltlich vertreten.
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, und Ziff. 1, 3 und 4 des Entscheids des Departements des Innern vom 5. September 2006 werden aufgehoben.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdegegnern auferlegt; auf die Erhebung wird verzichtet.
3./ Die amtlichen Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 1'200.-- werden den Beschwerdegegnern auferlegt; auf die Erhebung wird verzichtet.
4./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Versand dieses Entscheides an:
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Die Rechtsmittelberechtigung gegen diesen Entscheid richtet sich nach Art. 82 ff. BGG. Einbürgerungen sind im Ausnahmekatalog in Art. 83 lit. b BGG aufgeführt. Zur subsidiären Verfassungsbeschwerde ist berechtigt, wer ein rechtlich geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Aenderung des angefochtenen Entscheides hat (Art. 115 lit. b und Art. 117 BGG; vgl. BGE 132 I 167 ff. E. 2). Das Rechtsmittel ist innert dreissig Tagen nach der Eröffnung beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.