Urteil vom 27. Februar 2007
Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin Dr. R. Hirt
In Sachen
Elsag Solutions AG , Feldeggstrasse 5, 8152 Glattbrugg,
Beschwerdeführerin ,
vertreten durch Fürsprecher Oliver Krüger, Bahnhofplatz 5, Postfach, 3001 Bern,
gegen
Dienst für Informatikplanung , Finanzdepartement, Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz ,
und
Convera AG , Flawilerstrasse 27, 9500 Wil,
Beschwerdegegnerin ,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Felix Ludwig, Hauptstrasse 17, 9422 Staad,
betreffend
öffentliches Beschaffungswesen; Enterprise Information
Retrieval (EIR)
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Der Kanton St. Gallen schrieb im Amtsblatt vom 6. Februar 2006 die Beschaffung einer Enterprise Information Retrieval Lösung (abgekürzt EIR-Lösung) im selektiven Verfahren öffentlich aus. Der Begriff EIR umschreibt ein System (bestehend aus Hard- und Software), welches es Endanwendern ermöglicht, Informationen sowohl im Intranet als auch im Internet zu finden.
Am 24. März 2006 erliess der Dienst für Informatikplanung (abgekürzt DIP) eine Verfügung betreffend Auswahl der Anbieter; dabei wurde fünf Anbietern die Möglichkeit geboten, ein detailliertes Angebot einzureichen. Zusätzlich erstellte der DIP ein Pflichtenheft, welches unter anderem die Zuschlagskriterien und ihre Gewichtung enthielt, und stellte dieses am 27. März 2006 den fünf Anbietern zu. Drei Anbieter machten von der Möglichkeit, eine detaillierte Offerte einzureichen, Gebrauch.
Mit Verfügung vom 30. Juni 2006 erteilte der DIP den Zuschlag zu einem Preis von Fr. 831'627.-- (einschliesslich Mehrwertsteuer) der Convera AG. In den Erwägungen wurde unter anderem festgehalten, dass die Elsag Solutions AG, welche zum Preis von Fr. 582'116.-- (recte: 582'985.--) offeriert habe, den geforderten Mindestnutzwert von 50% nicht habe erbringen können. Sie belegte von den drei Anbieterinnen den letzten Platz. Die zweitplazierte Rolotec AG hatte zu einem Preis von Fr. 868'332.-- offeriert.
B./ Am 13. Juli 2006 erhob die Elsag Solutions AG gegen die Zuschlagsverfügung Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und der Zuschlag der Elsag Solutions AG zu erteilen. Eventualiter sei der Zuschlag aufzuheben und die Angelegenheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte die Elsag Solutions AG, dass ihrer Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu gewähren sei.
Mit Eingaben vom 18. Juli 2006 beantragten sowohl die Convera AG als auch der DIP die Abweisung des Gesuchs um aufschiebende Wirkung.
Am 20. Juli 2006 erteilte der Präsident des Verwaltungsgerichts der Beschwerde die aufschiebende Wirkung.
Am 21. August 2006 reichte die Elsag Solutions AG die Beschwerdeergänzung ein, wobei sie an den gestellten Anträgen festhielt.
Am 15. September 2006 reichten der DIP und die Convera AG je eine Beschwerdevernehmlassung ein. Der DIP verlangte die Abweisung der Beschwerde und den Entzug der aufschiebenden Wirkung für die Dauer des Beschwerdeverfahrens, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Convera AG beantragte die Abweisung sämtlicher Anträge der Elsag Solutions AG, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Elsag Solutions AG, eventuell des DIP.
Am 10. Oktober 2006 reichte die Elsag Solutions AG eine Replik ein, zu der sich die Convera AG und der DIP mit Eingaben vom 24. Oktober 2006 bzw. 25. Oktober 2006 vernehmen liessen. Sämtliche Beteiligten hielten an den gestellten Anträgen fest.
Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.1. Die Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, dass die Zuschlagsverfügung den gesetzlichen Anforderungen an die Begründungsdichte nicht genüge (Beschwerde vom 13. Juli 2006, S. 6 f. Ziff. 2 und S. 13 f. Ziff. 3).
Art. 41 Abs. 1 der Verordnung über das öffentliche Beschaffungswesen (sGS 841.11, abgekürzt VöB) schreibt vor, dass Zuschlagsverfügungen "kurz begründet" werden müssen. Sie haben insbesondere über "den Preis des berücksichtigten Angebots oder die tiefsten und höchsten Preise der in das Vergabeverfahren einbezogenen Angebote" Auskunft zu geben (Art. 41 Abs. 3 VöB). "Kurz" ist dahingehend zu verstehen, dass der Auftraggeber die Gründe für den Entscheid summarisch (aber immerhin) darlegt (GVP 2000 Nr. 24). Den Anbietern muss klar sein, welche Gründe im wesentlichen dazu geführt haben, dass sie den Zuschlag nicht erhalten haben. Sie müssen durch die Zuschlagsverfügung in die Lage versetzt werden, die Tunlichkeit einer Beschwerdeerhebung abzuwägen (Handbuch öffentliches Beschaffungswesen im Kanton St. Gallen, Kapitel 10. Rechtsschutz/Haftung, S. 10 Rz. 2).
In der Zuschlagsverfügung vom 30. Juni 2006 werden die von den Anbieterinnen erreichten Punktezahlen aufgeschlüsselt nach Nutzen und Kosten bzw. nach dem Kosten-Nutzen-Quotienten aufgeführt. Ausserdem wird festgehalten, dass die Beschwerdeführerin den geforderten Mindestnutzwert von 50% nicht erreicht habe. Wie die Punktezahlen von Nutzen und Kosten ermittelt worden sind, ist aufgrund der Zuschlagsverfügung nicht nachvollziehbar. Insofern rügt die Beschwerdeführerin zu Recht, dass sie sich keine Rechenschaft darüber geben konnte, weshalb sie den Zuschlag nicht erhalten hat. Die Aussage der Vorinstanz in der Zuschlagsverfügung, wonach die Offerten "anhand der in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegebenen Kriterien beurteilt" wurden, ist inhaltsleer. Es ist eine Selbstverständlichkeit, dass die Offerten nach Massgabe der Zuschlagskriterien geprüft werden, und sagt nichts über die wesentlichen Gründe aus, welche bei der Bewertung und beim Zuschlag den Ausschlag gaben (GVP 2000 Nr. 24). Auch das Begleitschreiben zur Verfügung vom 30. Juni 2006 vermag nichts zur Klärung beizutragen, da es sich inhaltlich im wesentlichen darauf beschränkt, einzelne in den Ausschreibungsunterlagen aufgeführte Zuschlagskriterien zu wiederholen. Gleiches gilt für das Gespräch vom 6. Juli 2006, an dem ein Vertreter der Vorinstanz Vertretern der Beschwerdeführerin die Zuschlagsverfügung mündlich begründet hat. Über das Gespräch wurde kein Protokoll verfasst, und die Angaben der Beteiligten über den Inhalt des Gesprächs sind widersprüchlich (vgl. Beschwerde vom 13. Juli 2006, S. 9 f. Ziff. 4, Beschwerdevernehmlassung der Vorinstanz vom 18. Juli 2006, S. 5 Ziff. 8). Die Zuschlagsverfügung ist somit mangels genügender Begründung formell fehlerhaft. Im Rahmen des dreifachen Schriftenwechsels vor Verwaltungsgericht ist dieser Mangel indes geheilt worden. Von einer Aufhebung der Zuschlagsverfügung und Rückweisung an die Vorinstanz ist folglich abzusehen; dessen ungeachtet ist aber die Mangelhaftigkeit der Zuschlagsverfügung bei der Kostenverlegung zu berücksichtigen (Art. 95 Abs. 2 VRP).
2.2. Die Beschwerdeführerin rügt im weiteren (vgl. Beschwerde vom 13. Juli 2006, S. 12 f. Ziff. 1), dass sich die Vorinstanz nicht an das im Pflichtenheft dargelegte Beurteilungsverfahren gehalten habe, indem sie die Kosten nicht wie ausgeschrieben "beurteilt" und "gewichtet", sondern stattdessen die Gesamtkosten als absolute Zahl in den Kosten-Nutzen-Quotienten übertragen habe.
Im Pflichtenheft vom 27. März 2006 ist festgehalten, dass sowohl der Nutzen als auch die Kosten der Angebote beurteilt und zueinander in Relation gestellt werden, wobei Kosten und Nutzen gleichwertig behandelt werden, so dass z.B. ein Angebot mit tiefem Nutzen und tiefen Kosten in bezug auf die "wirtschaftliche Gunst" gleichwertig ist mit einem Angebot mit hohem Nutzen und hohen Kosten. Der minimal zu erreichende Nutzwert muss mindestens 50% betragen (S. 36, Ziff. 5.2). Im weiteren wurde das Zuschlagskriterium "Kosten" im Pflichtenheft (S. 37) in folgende Unterkriterien mit folgenden "Gewichtungen" aufgeteilt:
Zuschlagskriterium Kosten (50%) Gewichtung (%)
Lizenzen 30%
Aufbau Infrastruktur 20%
Betriebskosten über 5 Jahre 20%
Pilot 1 (Detailkonzept) 15%
Pilot 2 (Detailkonzept) 15%
In der Folge hat die Vorinstanz die Kosten nicht in dem Sinn "gewichtet", dass eine Bewertung durchgeführt worden wäre, sondern es wurden, wie die Beschwerdeführerin zutreffend festhält, lediglich die unbewerteten Gesamtkosten als Dividend in die Kosten-Nutzen-Berechnung eingesetzt. Die "Gewichtung" beschränkte sich darauf, dass ausgehend von den Gesamtkosten die Anteile der jeweiligen Unterkriterien anhand der von der Vorinstanz im Pflichtenheft festgelegten Prozentzahlen ermittelt wurden (vgl. vorinst. act. 13a, Protokoll der Regierung des Kantons St. Gallen vom 27. Juni 2006, S. 11 Ziff. 3.1.2). Diese Rechnung hat sich selbstredend nicht auf die Höhe der Gesamtkosten ausgewirkt, wie die Vorinstanz zutreffend festhält.
Die Bekanntgabe und Gewichtung der Zuschlagskriterien im Pflichtenheft binden die Vergabebehörde (Gauch/Stöckli, Thesen zum neuen Vergaberecht des Bundes, Freiburg 1999, Ziff. 11.3). Die Angaben im Pflichtenheft sind nach dem Grundsatz von Treu und Glauben auszulegen. Wie dargelegt, wurde im Pflichtenheft ausdrücklich festgehalten, dass die Kosten "beurteilt" werden. Unter Berücksichtigung dieses Umstandes und aufgrund der geschilderten Festlegung von Unterkriterien und entsprechenden Gewichtungen der Kosten durfte die Beschwerdeführerin davon ausgehen, dass die fünf einzelnen Kostenpunkte und damit letztlich auch die Gesamtkosten in dem Sinn gewichtet werden, als eine Bewertung der verschiedenen Kostenkategorien durchgeführt wird. Eine Gewichtung der einzelnen Kostenarten ist im Rahmen von öffentlichen Beschaffungen gerade bei komplexeren Vergaben nicht selten; namentlich ist es nachvollziehbar, wenn wiederkehrende Kosten höher gewichtet werden als einmalige Kosten. Indem die Vorinstanz, wie vorstehend dargelegt, die Gesamtkosten entgegen den Angaben im Pflichtenheft ungewichtet übernommen hat, hat sie sich vergabewidrig verhalten. Im folgenden ist deshalb zu prüfen, ob sich das Resultat wesentlich geändert hätte, wenn die Vorinstanz die Kosten entsprechend dem Schlüssel im Pflichtenheft gewichtet hätte. Dabei fällt in Betracht, dass zwei Kostenpositionen mit 20% und zwei mit 30% gewichtet worden sind. Die Gewichtungsfaktoren liegen somit relativ nahe beieinander. Dies hat zur Folge, dass sich auch die Gesamtkostenverhältnisse der drei Anbieterinnen nur unwesentlich verändert hätten, wenn die entsprechenden Kostenpositionen mit 20% bzw. 30% gewichtet worden wären. Da die nachfolgenden Erwägungen (Erw. 2.3.) zudem zeigen, dass die Vorinstanz den Gesamtnutzen der Beschwerdeführerin bis auf 0.5 Punkte willkürfrei ermittelt hat, erreicht die Beschwerdeführerin auch bei der Gewichtung der einzelnen Kostenpositionen keinen Kostendividend, der zu einem wirtschaftlich günstigeren Angebot als demjenigen der Beschwerdegegnerin führen würde. Die festgestellte Vergabewidrigkeit hat sich dementsprechend nicht zu Lasten der Beschwerdeführerin auf das Ergebnis ausgewirkt.
2.3. Die Beschwerdeführerin rügt sodann, dass die Bewertung der Zuschlagskriterien willkürlich, nicht nachvollziehbar und unsachlich sei.
2.3.1. Die Bewertung der Angebote anhand der festgelegten Zuschlagskriterien und Gewichtungen ist einer Rechtskontrolle nur beschränkt zugänglich. Insbesondere ist die Angemessenheit der Bewertung eine Ermessensfrage, in die das Verwaltungsgericht nicht eingreift. Es kann lediglich einschreiten, wenn die Bewertung fehlerhaft erfolgt ist, d.h. etwa sachlich nicht hinreichend begründet oder nicht nachvollziehbar ist (vgl. Erw. 2.).
Die unterschiedlichen Gewichtungen der Kriterienblöcke wurden entsprechend den Angaben der Vorinstanz anlässlich eines Workshops durch das Projektteam festgelegt. Dann wurden die Einzelkriterien durch fünf Mitglieder des Projektteams unabhängig voneinander bewertet. Die einzelnen Bewerter vergaben pro Kriterium zwischen 0 und 100 Punkten in den Abstufungen von jeweils 25 Punkten. Die erreichten (Prozent)Punkte wurden zum maximal möglichen Nutzwert ins Verhältnis gesetzt, und anschliessend wurde der durchschnittliche Nutzwert der fünf Bewertungen ermittelt. Die Summe der durchschnittlichen Nutzwerte ergab schliesslich den durchschnittlichen Gesamtnutzen, der zu den (ungewichteten) Gesamtkosten ins Verhältnis gesetzt worden ist. Die Beschwerdeführerin erreichte einen durchschnittlichen Gesamtnutzen von 49.698, die Beschwerdegegnerin erzielte einen Wert von 89.21 und die Firma Rolotec AG einen Wert von 72.54.
Grundsätzlich ist festzuhalten, dass zwei der insgesamt fünf Bewerter (A. Keller und M. Leybold) ihre Punktevergabe überhaupt nicht begründet haben. Dies ist mit Blick auf das Erfordernis eines transparenten und gerichtlich überprüfbaren Vergabeentscheids nicht unproblematisch. Indes fällt in Betracht, dass alle fünf Bewerter unabhängig voneinander die Beschwerdeführerin klar am schlechtesten und die Beschwerdegegnerin deutlich am besten bewertet haben. Unter diesen Umständen ist es sachlich vertretbar, wenn für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der Bewertungen grundsätzlich auf die jeweiligen Durchschnittswerte abgestellt wird, welche die Anbieterinnen erreicht haben. Vor diesem Hintergrund spielt es dann auch keine entscheidende Rolle, dass der Bewerter W. Weiler – wohl versehentlich - für die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin bei den Unterkriterien 4.1.1 bis 4.1.6 die identischen Kommentare abgegeben, die beiden Anbieterinnen aber unterschiedlich bewertet hat.
2.3.2. Die Beschwerdeführerin (Beschwerde vom 13. Juli 2006, S. 17 Ziff. 3c) rügt allgemein, dass ihre Offerte bei verschiedenen Zuschlagskriterien nur mit 25% der möglichen Punktzahl, d.h. mit 25 anstelle von 100 Punkten, bewertet worden sei.
Die Vorinstanz (Beschwerdevernehmlassung vom 18. Juli 2006, S. 5, Ziff. 7; Beschwerdevernehmlassung vom 15. September 2006, S. 4, Ziff. 2) begründet dies dahingehend, dass der Beschwerdeführerin Punkte abgezogen worden seien, weil diese in der Offerte jeweils nur festgehalten habe, die Kriterien gemäss Pflichtenhefts seien "100% erfüllt".
Eine Durchsicht der Offerte der Beschwerdeführerin zeigt, dass sie den Erfüllungsgrad der Zuschlagskriterien in der Regel mit den Bemerkungen "100% erfüllt ohne zusätzliche Entwicklungen" bzw. "Nicht erfüllt" oder "Erfüllt mit zusätzlichen Entwicklungen" angegeben hat. Zusätzliche Kommentare wurden selten angebracht. Im Pflichtenheft vom 27. März 2006 wird ausdrücklich festgehalten, dass die Erfüllung der verschiedenen Zuschlagskriterien kurz zu beschreiben ist und nicht oder nur teilweise erfüllte Anforderungen zu kommentieren sind. Nicht vollständig beantwortete Fragen werden negativ bewertet (S. 43, Ziff. 8.4).
Vor diesem Hintergrund ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz bzw. die einzelnen Bewerter Punkte abgezogen haben, wenn die Beschwerdeführerin den Vorgaben im Pflichtenheft nach einer kurzen Beschreibung bzw. Kommentierung nicht nachgekommen ist. Daran vermag auch nichts zu ändern, dass die meisten Zuschlagskriterien so formuliert waren, dass sie grundsätzlich mit "erfüllt" oder "nicht erfüllt" hätten beantwortet werden können (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 8 f. Ziff. 2). Wesentlich ist, dass im Pflichtenheft klar und deutlich Kurzbeschreibungen bzw. Kommentierungen verlangt worden sind. Eine Durchsicht der Offerte der Beschwerdegegnerin zeigt, dass ihr Angebot den gestellten formellen Anforderungen weitestgehend genügt. Dies trifft, wenn auch nicht im gleichen Umfang, für die Offerte der Rolotec AG zu. Auch sie hat sich ausführlicher und konkreter als die Beschwerdeführerin zu den einzelnen Anforderungen geäussert. Generell ist die Sorgfalt, mit der eine Offerte ausgestaltet wurde, geeignet, einen ersten Eindruck vom Anbieter zu vermitteln und Rückschlüsse auf die zu erwartende Qualität bei der Erfüllung des Auftrages zu ziehen (VerwGE vom 20. April 1999 i.S. Architekturbüro F.N. AG). Im folgenden sind die Rügen der Beschwerdeführerin hinsichtlich der Bewertungen der einzelnen Zuschlagskriterien zu prüfen.
2.3.3. Die Beschwerdeführerin rügt, dass ihre Offerte beim Zuschlagskriterium 4.1.1 "Crawling/Spidering" rechtfehlerhaft bzw. willkürlich bewertet worden sei (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 9 f. Ziff. 1).
Der Begriff "Crawling/Spidering" beschreibt das Durchsuchen von Informationsmengen nach bestimmten Informationen. Das Zuschlagskriterium "Crawling/Spidering" ist gemäss Pflichtenheft vom 27. März 2006 wiederum in 11 Unterkriterien aufgeteilt.
Die Beschwerdeführerin erzielte 0.9 von insgesamt 1.5 möglichen Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 damit, dass die Beschwerdeführerin irrtümlich die Position 4.1.1.-6 als 4.1.1.-7 angenommen habe. Die tatsächliche Position 4.1.1.-6 fehle hingegen und die Offerte sei somit nicht vollständig.
Es ist zutreffend, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Offerte unter dem Unterkriterium 4.1.1-6 das Unterkriterium 4.1.1-7 abgehandelt und das Kriterium 4.1.1.-6 vergessen hat. Im Gegensatz zur Beschwerdeführerin haben die Beschwerdegegnerin und die Rolotec AG, die mit 1.35 bzw. 1.20 Punkten bewertet wurden, vollständige Offerten unterbreitet. Wie vorstehend ausgeführt wurde (Erw. 2.3.2.) hat die Vorinstanz im Pflichtenheft in Aussicht gestellt, dass unvollständige Antworten negativ bewertet werden. Unter diesen Umständen kann der Vorinstanz keine Ermessensverletzung vorgeworfen werden, wenn sie bei der Beschwerdeführerin einen Punkteabzug von 40% vorgenommen hat.
2.3.4. Die Beschwerdeführerin rügt eine willkürliche Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.1.2 "Indexierung (Web und DMS)" (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 10 f. Ziff. 2).
Der Begriff "Indexierung" beschreibt, wie die angebotene EIR-Lösung ein Verzeichnis der gefundenen Informationen anlegt. Das Zuschlagskriterium 4.1.2 wurde gemäss Pflichtenheft vom 27. März 2006 wiederum in 10 Unterkriterien unterteilt.
Die Beschwerdeführerin erzielte 1.45 von insgesamt 2.42 möglichen Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 damit, dass die Beschwerdeführerin offen lasse, ob die Punkte 4.1.2-2 und 4.1.2-3 Bestandteil des Angebots seien. Zudem fehle eine globale Antwort und das Angebot erweise sich mithin als unvollständig.
Es ist zutreffend, dass die Beschwerdeführerin es unterlassen hat, bei den Unterkriterien 4.1.2-2 und 4.1.2-3 die Frage zu beantworten, ob diese Leistungen Bestandteil des Angebots sind. Dies rechtfertigt einen Punkteabzug. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin das Unterkriterium 4.1.2-global nicht abgehandelt hat. Die Offerten der Beschwerdegegnerin und der Rolotec AG, die mit 2.42 bzw. 2.05 Punkten bewertet worden sind, sind dagegen vollständig. Der vorgenommene Abzug von 40% ist mit Blick auf die Versäumnisse der Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden.
2.3.5. Die Beschwerdeführerin beanstandet die Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.1.3 "Query-Verarbeitung" (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 11 ff. Ziff. 3).
Der Begriff "Query-Verarbeitung" beschreibt, wie die angebotene EIR-Lösung mit Suchanfragen der Endanwender umgeht. Das Zuschlagskriterium 4.1.3 ist gemäss Pflichtenheft vom 27. März 2006 in 9 Unterkriterien aufgeteilt.
Die Beschwerdeführerin erzielte 2 von insgesamt 2.5 möglichen Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 nicht und auch aus den Einzelbewertungen wird nicht klar, welche Umstände zum Punkteabzug geführt haben. Unter diesen Umständen ist für das Gericht nicht nachvollziehbar, welche Gründe im einzelnen zum Abzug von 0.5 Punkten geführt haben. Immerhin ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin und die Rolotec AG mit jeweils 2.25 Punkten nur unwesentlich besser bewertet worden sind.
2.3.6. Die Beschwerdeführerin rügt die Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.1.4 "Suchfunktionalität" als willkürlich und damit rechtsfehlerhaft (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 13 f. Ziff. 4).
Der Begriff "Suchfunktionalität" beschreibt wie die angebotene EIR-Lösung nach Informationen sucht, so etwa, ob mit booleschen Operatoren (wie etwa AND, OR oder AND NOT) gesucht werden kann, ob Eingrenzungen nach Dateityp oder nach Titel möglich sind oder ob nach Synonymen gesucht werden kann. Das Zuschlagskriterium 4.1.4 wurde im Pflichtenheft vom 27. März 2006 in 34 Unterkriterien aufgeteilt.
Die Beschwerdeführerin erzielte 2.3 von insgesamt 3.83 möglichen Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 damit, dass die Verweise in 4.1.4-17 und 4.1.4-33 entgegen den Vorgaben im Pflichtenheft nicht exakt bezeichnet worden seien.
Im Pflichtenheft vom 27. März 2006 ist festgehalten, dass bei Verweisen auf Beilagen genaue Angaben bezüglich Dokument, Seite und Abschrift zu machen sind (S. 42). Die Beschwerdeführerin hat sich bei den Unterkriterien 4.1.4-17 und 4.1.4.-33 indes darauf beschränkt, lediglich auf die einschlägigen Dokumente zu verweisen. Dies rechtfertigt einen Punkteabzug. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin das Kriterium 4.1.4-6 nach eigenen Angaben nicht erfüllt und die Leistung nicht Bestandteil des Angebots ist. Unter diesen Umständen ist seitens der Beschwerdeführerin nicht dargetan, dass sich der getätigte Abzug von rund 40% als unverhältnismässig erweisen würde. Der Vergleich mit der Firma Rolotec AG geht zum vornherein an der Sache vorbei, nachdem diese beim Kriterium 4.1.4 mit 1.73 Punkten schlechter bewertet worden ist als die Beschwerdeführerin. Die Beschwerdegegnerin gibt in der - soweit ersichtlich – vollständigen Offerte an, alle geforderten Vorgaben zu erfüllen. Auch ihre Bewertung mit 3.45 Punkten ist nicht zu beanstanden.
2.3.7. Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.1.5 "Präsentation des EIR User Interface" rechtsfehlerhaft sei (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 14 f. Ziff. 5).
Der Begriff "Präsentation des EIR User Interface" beschreibt, wie die Suchresultate dem Endanwender optisch präsentiert werden. Das Zuschlagskriterium 4.1.5 wurde im Pflichtenheft vom 27. März 2007 in 27 Unterkriterien unterteilt.
Die Beschwerdeführerin erzielte 0.99 von insgesamt 2.83 Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 damit, dass sich die Beschwerdeführerin zu den beim Unterkriterium 4.1.6-2 in Aussicht gestellten Zusatzentwicklungen nicht konkret geäussert habe.
Die Beschwerdeführerin gibt in der Offerte an, dass die Unterkriterien 4.1.5-10 und 4.1.5-14 nicht erfüllt und die fraglichen Leistungen auch nicht Bestandteil der Offerte seien. Die Unterkriterien 4.1.5-15 und 4.1.5-16 bis 4.1.5-20 würden mit zusätzlichem Entwicklungsaufwand erfüllt, wobei dieser von der Beschwerdeführerin nicht näher umschrieben wird. Ausserdem erklärt die Beschwerdeführerin beim Unterkriterium 4.1.5-24 nicht wie verlangt, wie ihr Produkt die Relevanz eines einzelnen Treffers ermittelt, sondern sie stellt nur fest, das Kriterium sei erfüllt. Im Vergleich mit der Beschwerdegegnerin zeigt sich, dass auch diese ein Kriterium (4.1.5-13) nach eigenen Angaben nicht erfüllt. Dies wurde mit einem Punkteabzug von rund 20% (2.27 Punkte) berücksichtigt. Vor diesem Hintergrund kann der Abzug von rund 65% bei der Beschwerdeführerin, welche zwei Kriterien nicht erfüllt und den zusätzlichen Entwicklungsaufwand nicht erläutert hat, nicht als unverhältnismässig taxiert werden. Zu keinem anderen Ergebnis führt auch der Vergleich mit der Offerte der Rolotec AG, die mit 1.70 Punkten bewertet wurde; Rolotec AG hat angegeben, alle Zuschlagskriterien zu erfüllen und lediglich beim Kriterium 4.1.5-10 einen Vorbehalt angebracht.
2.3.8. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.1.6 "Portalfunktionalität" nicht sachgerecht sei (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 15 f. Ziff. 6).
Der Begriff "Portalfunktionalität" beschreibt, wie die Endanwender die Suche personalisieren können, d.h. ob bspw. die Suchoptionen individuell angepasst, Suchergebnisse (Trefferlisten) gespeichert oder Suchanfragen abonniert werden können. Das Zuschlagskriterium 4.1.6 wurde im
Pflichtenheft vom 27. März 2006 in 6 Unterkriterien unterteilt.
Die Beschwerdeführerin erzielte 0.41 von insgesamt 0.92 Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 damit, dass die Beschwerdeführerin beim Unterkriterium 4.1.6-2 von "Limitierungen" spreche, diese aber nicht weiter konkretisiere.
Die Kritik der Vorinstanz ist berechtigt. Die Beschwerdeführerin zeigt weder, wie verlangt, ihr Konzept zum Speichern von Suchprofilen auf (vgl. 4.1.6-2), noch legt sie dar, wie und in welchem Umfang ihre Lösung die Anforderung in Kapitel 4.1.6 erfüllt, bzw. fasst sie die Portalfunktionalität ihres Produkts zusammen (vgl. 4.1.6-global). Unter diesen Umständen erscheint der Punkteabzug von rund 55% gerechtfertigt. Keine andere Betrachtung ergibt sich im Vergleich mit den Offerten der Beschwerdegegnerin und der Rolotec AG, die 0.78 bzw. 0.50 Punkte erreicht haben. Die Beschwerdegegnerin äusserte sich zwar auch nicht in der gewünschten ausdrücklichen Form zum Unterkriterium 4.1.6-global; ansonsten erweist sich ihre Offerte aber, soweit ersichtlich, als vollständig. Gleiches gilt für die Rolotec AG, welche zwar auch nicht wie verlangt ihr Konzept zum Speichern von Suchprofilen aufzeigte (vgl. 4.1.6-2), das Unterkriterium 4.1.6-global aber im Gegensatz zur Beschwerdeführerin ausführlich abhandelte.
2.3.9. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.1.7 "Applikatorische Integration" rechtsfehlerhaft sei (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 16 ff. Ziff. 7).
Der Begriff "Applikatorische Integration" beschreibt sowohl die Frontend als auch die Backend Integration. Frontend Integration bedeutet, dass die EIR-Lösung dergestalt sein muss, dass sie in die bestehenden Anwendungen (wie etwa Internet Explorer)eingefügt werden kann.
Backend Integration bedeutet, dass die EIR-Lösung an gewisse Informationsquellen angebunden werden können muss. Das Zuschlagskriterium 4.1.7 wurde im Pflichtenheft vom 27. März 2006 in 10 Unterkriterien unterteilt.
Die Beschwerdeführerin erzielte 1.23 von insgesamt 3.50 Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 damit, dass im Angebot der Beschwerdeführerin die Fetches für Exchange und das Dateisystem nicht enthalten gewesen seien.
Die Einwände der Vorinstanz sind gerechtfertigt. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Offerte angegeben, dass der ExchangeFetch und der FileSystemFetch nicht Teil des Angebotes sind. Dies durfte bei der Punktevergabe berücksichtigt werden. Hinzu kommt, dass zumindest nicht umfassend dargelegt wird, mit welchen zusätzlichen Entwicklungen die Unterkriterien 4.1.7-6 und 4.1.7-7 erfüllt werden sollen. Die Offerten der Beschwerdegegnerin und der Rolotec AG, die mit 3.15 bzw. 2.28 Punkten bewertet worden sind, enthalten keine vergleichbaren Vorbehalte. Vor diesem Hintergrund ist nicht dargetan, dass der Punkteabzug von rund 65% eine Ermessensverletzung darstellen würde.
2.3.10. Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.2 "Sicherheit" rechtsfehlerhaft sei (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 19 ff.).
Die Beschwerdeführerin erzielte beim Zuschlagskriterium "Sicherheit" 6.25 von insgesamt 17.86 Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 damit, dass die Beschwerdeführerin keine Bemerkungen zu den Positionen 4.2-6 bis 4.2-9 gemacht habe. Das Kriterium Sicherheit ist gemäss Pflichtenheft vom 27. März 2006 in 14 Unterkriterien aufgeteilt.
Die Kritik der Vorinstanz ist berechtigt. Die Beschwerdeführerin hat es ohne Angabe von Gründen unterlassen, die Unterkriterien 4.2-6 bis 4.2-9 abzuhandeln. Ausserdem fehlt die beim Unterkriterium 4.2-global verlangte ausführliche Stellungnahme. Hinzu kommt, dass die Unterkriterien 4.2-3 sowie 4.2-11 bis 4.2-13 gemäss den Angaben der Beschwerdeführerin nur mit Entwicklungsaufwand erfüllt werden können. Nähere Angaben zur Art oder zum Umfang des notwendigen Entwicklungsaufwandes fehlen indes. Die Beschwerdegegnerin wurde mit 15.18 Punkten bewertet. Ihre Offerte ist umfassend und vollständig abgefasst. Sie erfüllt nach eigenen Angaben sämtliche Kriterien bis auf das Unterkriterium 4.2-11. Die Rolotec AG, welche 12.50 Punkte erreicht hat, gibt weniger ausführlich Auskunft als die Beschwerdegegnerin, erfüllt aber nach eigenen Angaben sämtliche Unterkriterien. Vor diesem Hintergrund ist der bei der Beschwerdeführerin vorgenommene Punkteabzug von rund 65% nicht zu beanstanden.
2.3.11. Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.3 "Übrige Software Qualitätsmerkmale" rechtsfehlerhaft sei (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 21 ff.).
Die Beschwerdeführerin erzielte 7.26 von insgesamt 13.21 Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 damit, dass die Beschwerdeführerin notwendige Zusatzentwicklungen nicht näher beschrieben habe (4.3.4-5, 4.3.5-2) und das Angebot verlangte Elemente nicht enthalte (4.3.5.-3). Das Kriterium "Übrige Software Qualitätsmerkmale" ist gemäss Pflichtenheft vom 27. März 2006 in fünf Unterkriterien aufgeteilt, welche ihrerseits wiederum in Unterkriterien unterteilt sind.
Gemäss der Offerte der Beschwerdeführerin sind die Leistungen gemäss den Unterkriterien 4.3.2-1 und 4.3.5-3 nur bedingt bzw. gar nicht Bestandteil des Angebots. Die Unterkriterien 4.3.3-3, 4.3.4-5, 4.3.5-2 und 4.3.5-3 können nur mit zusätzlichem Entwicklungsaufwand erfüllt werden. Die notwendigen Zusatzentwicklungen werden von der Beschwerdeführerin nicht näher beschrieben. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin die fünf Unterkriterien 4.3.1-global bis 4.3.5-global nicht in der gewünschten ausführlichen Form abgehandelt hat. Unter diesen Umständen sind Rechtsverletzungen im Vergleich mit den Offerten der Beschwerdegegnerin und der Rolotec AG, welche mit 11.69 bzw. 9.86 Punkten bewertet worden sind, nicht ersichtlich und nicht dargetan. Beide Offerte erweisen sich als vollständig. Die Beschwerdegegnerin gibt an, mit Ausnahme der Unterkriterien 4.3.4-4 und 4.3.4-5, welche nur teilweise bzw. nicht erfüllt werden, sämtliche Vorgaben zu erfüllen. Die Rolotec AG macht lediglich beim Zuschlagskriterium 4.3.4-3 einen Vorbehalt.
2.3.12. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.7 "Projektorganisation" willkürlich erfolgt sei (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 25 ff.).
Die Beschwerdeführerin erzielte 4.14 von insgesamt 10.36 Punkten. Die Vorinstanz begründet den Punkteabzug in der Vernehmlassung vom 15. September 2006 damit, dass die Beschwerdeführerin die Terminvorgaben im Pflichtenheft nicht eingehalten habe. Das Kriterium "Projektorganisation" ist gemäss Pflichtenheft vom 27. März 2006 in fünf Unterkriterien aufgeteilt, welche ihrerseits wiederum in Unterkriterien unterteilt sind.
Im Pflichtenheft vom 27. März 2006 wurde festgehalten, dass die Pilotprojekte 1 und 2 zwingend bis Ende 2006 realisiert werden müssen (S. 34). Der Offerte der Beschwerdeführerin kann entnommen werden, dass zwar die Applikation der Pilotprojekte 1 und 2 bis Ende Dezember 2006 abgeschlossen gewesen wäre, indes die Installation, die Datenmigration und die Schulung sowie die Dokumentation der Mitarbeiter bis Februar 2007 gedauert hätten (Offerte der Beschwerdeführerin, S. 81). Demgegenüber hätte die Beschwerdegegnerin, die mit 9.69 Punkten bewertet worden ist, entsprechend ihrer Offerte die Pilotprojekte 1 und 2 inklusive Installation, Schulung und Dokumentation bereits am 1. Dezember 2006 abgeschlossen (Offerte der Beschwerdegegnerin, S. 109). Auch die Rolotec AG, die 8.79 Punke erhalten hat, hätte entsprechend ihrer Offerte die Terminvorgaben eingehalten (Offerte Rolotec AG, S. 32). Die Kritik der Vorinstanz, wonach die Beschwerdeführerin die Termine nicht wie verlangt umgesetzt hätte, ist somit gerechtfertigt. Die Realisation der Pilotprojekte 1 und 2 umfasst auch die effektive Inbetriebnahme des Systems. Diese Nichterfüllung einer zwingenden Projektvorgabe rechtfertigt zweifelsohne einen Punkteabzug, was im übrigen selbst die Beschwerdeführerin anerkennt (Beschwerdeergänzung vom 21. August 2006, S. 27). Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin zum Unterkriterium 4.7.2-3 keine Aussagen gemacht hat und sich ihre Offerte in dieser Hinsicht als unvollständig erweist. Unter diesen Umständen liegt keine Ermessensverletzung vor, wenn die Vorinstanz der Beschwerdeführerin nur rund 40% der möglichen Punkte zugestanden hat.
2.3.13. Die Beschwerdeführerin rügt, dass die Bewertung ihrer Offerte beim Zuschlagskriterium 4.8 "Weitere Anforderungen an den Anbieter" rechtsfehlerhaft erfolgt sei (Beschwerdeergänzung, S. 28 ff.).
Die Beschwerdeführerin erzielte 5.33 von insgesamt 15.00 Punkten. Das Kriterium "Weitere Anforderungen an den Anbieter" ist gemäss Pflichtenheft vom 27. März 2006 in drei Unterkriterien aufgeteilt, welche ihrerseits wiederum in Unterkriterien unterteilt sind.
Zunächst fällt auf, dass die Beschwerdeführerin das Unterkriterium 4.8.1 "Lösungsvorschlag" mit den wiederum sieben weiteren Unterkriterien nicht bearbeitet hat; es gibt auch keine Verweise auf allfällige andere einschlägige Stellen in der Offerte. Der Einwand der Beschwerdeführerin beim Unterkriterium 4.8.2 "Referenzen", wonach die Rolotec AG sich zu Unrecht auf die Referenz "Zürich Financial Services" berufe, geht an der Sache vorbei. "Zürich Financial Services" wird von der Rolotec AG gar nicht erwähnt. Im übrigen wurden die Beschwerdeführerin und die Rolotec AG hinsichtlich der Referenzen mit 1.63 bzw. 1.75 Punkten praktisch gleich bewertet. Bezüglich des Unterkriteriums 4.8.3 "Präsentation" fällt schliesslich in Betracht, dass die Beschwerdeführerin nicht in Abrede stellt, dass die verlangte Produktedemonstration (vgl. 4.8.3.-3) nicht funktionierte. Insgesamt ist unter diesen Umständen keine Ermessensverletzung ersichtlich, wenn die Vorinstanz bei der Beschwerdeführerin einen Punkteabzug von rund 65% vorgenommen hat.
2.4. Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass das von der Vorinstanz durchgeführte Vergabeverfahren zwar in verschiedener Hinsicht mangelhaft war. Namentlich erweist sich die Zuschlagsverfügung vom 30. Juni 2006 als ungenügend begründet, und die Kosten wurden entgegen den Vorgaben im Pflichtenheft nicht gewichtet. Indes führen die festgestellten Mängel nicht zu einer Aufhebung des angefochtenen Zuschlags. So wurde die ungenügende Begründung der Zuschlagsverfügung vom 30. Juni 2006 im Rahmen des dreifachen Schriftenwechsels geheilt, und eine Gewichtung der Kosten, wie sie im Pflichtenheft in Aussicht gestellt worden ist, hätte sich nicht entscheidend zum Vorteil der Beschwerdeführerin ausgewirkt. Nachdem sich auch die Einwände der Beschwerdeführerin bezüglich der Bewertung ihrer Offerte abgesehen vom Kriterium 4.1.3 (vgl. Erw. 2.3.5.) als unbegründet erwiesen haben, ist die Beschwerde abzuweisen. Daran vermögen auch der von der Beschwerdeführerin ins Recht gelegte forrester wave-Bericht vom 13. Juni 2006 sowie der Gartner-Bericht vom 30. März 2005 nichts zu ändern. Es handelt sich dabei um allgemeine Beurteilungen der verschiedenen Software bzw. der Anbieterfirmen. Vorliegend geht es indes um die Beurteilung eines bestimmten Projekts; vor diesem konkreten Hintergrund kann der Vorinstanz keine Ermessensverletzung vorgeworfen werden, wenn sie das Angebot der Beschwerdegegnerin als wirtschaftlich günstiger als dasjenige der Beschwerdeführerin eingestuft hat. Als unbegründet erweist sich schliesslich auch der allgemein vorgebrachte Einwand der Beschwerdeführerin, sie hätte bei den Zuschlagskriterien gleich bewertet werden müssen wie die Rolotec AG. Die vorstehenden Erwägungen zeigen, dass sich die Offerte der Beschwerdeführerin von derjenigen der Rolotec AG in verschiedener Hinsicht unterscheidet. Insgesamt lässt sich sagen, dass die Beschwerdeführerin eine weit weniger aussagekräftige, vollständige und sorgfältig ausgegestaltete Offerte eingereicht hat als die beiden anderen Anbieterinnen. Dies durfte die Vorinstanz nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bei ihrem Vergabeentscheid berücksichtigen (VerwGE vom 20. April 1999 i.S. Architekturbüro F.N. AG).
Fr. 4'875.--, auferlegt. Der Anteil der Beschwerdeführerin von Fr. 1'625.-- wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 7'500.-- verrechnet. Der Restbetrag von
Fr. 5'875.-- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet. Auf die Erhebung des Anteils der Vorinstanz wird verzichtet (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegegnerin haben gestützt auf das Verursacherprinzip für das Beschwerdeverfahren Anspruch auf ausseramtliche Entschädigung durch die Vorinstanz (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98ter VRP und Art. 265 Abs. 1 des Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2; vgl. Hirt, a.a.O., S. 185 ff.). Nachdem beide Vertreter keine Honorarnote eingereicht haben, sind die Entschädigungen nach richterlichem Ermessen festzusetzen (Art. 6 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Nachdem die Vorinstanz die amtlichen Kosten zu drei Vierteln und die Beschwerdeführerin zu einem Viertel zu tragen haben, hat die Beschwerdeführerin ausgehend von einer vollen Entschädigung von Fr. 5'000.-- Anspruch auf eine Entschädigung von Fr. 2'500.-- (zuzügl. MWSt; Art. 22 Abs. 1 lit. c HonO; vgl. Hirt, a.a.O., S. 183 f.). Die Beschwerdegegnerin hat Anspruch auf eine volle Entschädigung von Fr. 5'000.-- (zuzügl. MWSt; Art. 22 Abs. 1 lit. c HonO).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens (exkl. Kosten für die Verfügung vom 20. Juli 2006) von Fr. 6'500.-- werden der Beschwerdeführerin im Umfang von Fr. 1'625.-- und der Vorinstanz im Umfang von Fr. 4'875.-- auferlegt. Der Anteil der Beschwerdeführerin wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 7'500.-- verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 5'875.-- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet. Auf die Erhebung des Anteils der Vorinstanz wird verzichtet.
3./ Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin mit Fr. 2'500.-- (zuzügl. MWSt) ausseramtlich zu entschädigen.
4./ Die Vorinstanz hat die Beschwerdegegnerin mit Fr. 5'000.-- (zuzügl. MWSt) ausseramtlich zu entschädigen.
V. R. W.
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Zustellung dieses Entscheides an:
Felix Ludwig, 9422 Staad)
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf Art. 82 lit. a BGG innert dreissig Tagen nach der Eröffnung Beschwerde beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden.