Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Haltinner-Schillig
In Sachen
I-Stiftung,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. W.
gegen
Gebäudeversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen,
Verwaltungskommission, Davidstrasse 37, Postfach, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Kürzung der Versicherungsleistung
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 4. Juni 2002 verursachte ein Föhnsturm an der Storenanlage des Fachmarktzentrums in Z. (Vers.-Nr. 38.0258) einen Schaden. Die Grundeigentümerin, die I-Stiftung, meldete diesen der Gebäudeversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (abgekürzt GVA). Die GVA lehnte ihre Leistungspflicht am 12. November 2002 ab, nachdem ein Schadenexperte einen Augenschein vorgenommen hatte. Am 20. August 2003 wies die Verwaltungskommission der GVA einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs ab. Das Verwaltungsgericht hiess am 11. Dezember 2003 eine gegen den Rekursentscheid der Verwaltungskommission vom 20. August 2003 erhobene Beschwerde teilweise gut. Der Rekursentscheid und die Verfügung der GVA vom 12. November 2002 wurden aufgehoben, und die Angelegenheit wurde zur Prüfung der Leistungskürzung an die GVA zurückgewiesen (vgl. GVP 2003 Nr. 42).
Am 3. Februar 2004 kürzte die GVA die Versicherungsleistung von Fr. 30'450.-- um 50 Prozent auf Fr. 15'225.--, abzüglich des Selbstbehalts von Fr. 300.--. Die Verfügung wurde damit begründet, das unsachgemässe Anbringen der Leuchtreklame, die den Windwächter abgedeckt und ausser Funktion gesetzt habe, stelle eine offensichtliche Missachtung der Schadenverhütungspflicht nach Art. 33 Abs. 2 Ziff. 1 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung (sGS 873.1, abgekürzt GVG) dar. In der Folge, am 10. Februar 2004 teilte die GVA der I-Stiftung mit, sie leiste die Zahlung der Netto-Schadensumme im Betrag von Fr. 14'925.--. Mit Eingaben vom 12. und 26. Februar 2004 erhob die I-Stiftung Rekurs bei der Verwaltungskommission der GVA. Sie beantragte, die Verfügungen seien aufzuheben und es sei von einer Kürzung der Versicherungsleistung abzusehen, allenfalls sei die Versicherungsleistung um höchstens 20 Prozent zu kürzen. Am 24. Februar 2005 trat die Verwaltungskommission der GVA auf den Rekurs vom 26. Februar 2004 mangels Anfechtungsobjekt nicht ein und wies den Rekurs vom 12. Februar 2004 ab. Die Rekursinstanz gelangte zur Ueberzeugung, die I-Stiftung habe grobfahrlässig gehandelt und ihre Schadenverhütungspflicht schwerwiegend missachtet, was eine erhebliche Kürzung der Versicherungsleistung rechtfertige.
B./ Am 14. März 2005 erhob die I-Stiftung gegen den Entscheid der Verwaltungskommission der GVA vom 24. Februar 2005 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellt das Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid und die Verfügung der GVA vom 3. Februar 2004 seien aufzuheben und die festgelegte Schadensumme sei in vollem Umfang auszurichten, allenfalls sei eine Kürzung von höchstens 20 Prozent vorzunehmen. In prozessualer Hinsicht wird die Rückweisung der Angelegenheit zur Abnahme der in den Rechtsschriften benannten Beweise, insbesondere zur Vornahme eines Augenscheins, beantragt. Die Eingabe wird damit begründet, die GVA habe mit der Kürzung der Versicherungsleistung um 50 Prozent ihr Ermessen überschritten.
Am 4. Mai 2005 stellte die Verwaltungskommission der GVA den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die Sachurteilsvoraussetzungen sind von Amtes wegen zu prüfen:
a) Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid sachlich zuständig (Art. 56 GVG in Verbindung mit Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 14. März 2005 erfüllt zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Sodann ist die I-Stiftung, der Versicherungsleistungen gekürzt worden sind, grundsätzlich zur Beschwerde legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
b) Zu prüfen ist, ob der Antrag der Beschwerdeführerin, die festgelegte Schadenssumme sei in vollem Umfang auszurichten bzw. es sei auf eine Kürzung zu verzichten, zulässig ist. Mit rechtskräftigem Urteil vom 11. Dezember 2003 hat das Verwaltungsgericht die Angelegenheit zur Prüfung der Leistungskürzung an die GVA zurückgewiesen (vgl. GVP 2003 Nr. 42). Die Vorinstanz hat daraus geschlossen, das Verwaltungsgericht habe endgültig darüber entschieden, dass die Versicherungsleistung gekürzt werden dürfe und die GVA verpflichtet, den Umfang der Kürzung festzulegen. Streitig könne somit einzig das Ausmass der Kürzung sein.
aa) Ein Rückweisungsentscheid wird insofern als Endentscheid betrachtet, als er die im Verfahren aufgeworfenen Streitfragen entscheidet und verbindliche Weisungen für die Neubeurteilung erlässt. Der Rückweisungsentscheid beendet das Verfahren für die in den Erwägungen abschliessend behandelten Fragen und umschreibt den Bereich, in welchem die Vorinstanz tätig werden muss. In dem Mass, als ein Rückweisungsentscheid als Endentscheid zu betrachten ist, kann er angefochten werden (vgl. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 695).
Der Rechtsspruch, das Dispositiv, enthält in knapper Form eine Aussage, wie das Verfahren von der betreffenden Instanz erledigt worden ist. Gleichzeitig umschreibt es den Umfang des Streitgegenstands, denn in der Regel ist nur das im Dispositiv Enthaltene weiter anfechtbar oder erwächst in Rechtskraft. Eine Ausnahme davon gilt dann, wenn im Dispositiv auf die Entscheidgründe verwiesen wird (z.B. "im Sinn der Erwägungen"). In diesem Fall bilden Dispositiv und Motive zusammen den Inhalt der Entscheidung und bestimmen den Umfang des Streitgegenstands (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 1059 mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 28 N. 5). Der Inhalt des Dispositivs bestimmt sich durch Auslegung nach den Regeln von Treu und Glauben. Wenn der Wortlaut missverständlich ist, muss der tatsächliche rechtliche Gehalt ermittelt werden (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1060 mit Hinweisen).
bb) Unter der Marginalie "Verweigerung oder Kürzung bei Selbstverschulden" kann die GVA die Versicherungsleistungen nach Art. 33 Abs. 2 GVG wie folgt kürzen: um höchstens 50 Prozent, wenn der Versicherte den Schaden grobfahrlässig herbeigeführt hat oder wenn der Schaden auf offensichtliche Missachtung der Schadenverhütungspflicht zurückzuführen ist (Ziff. 1); um höchstens 30 Prozent, wenn der Schaden auf die Verletzung der Pflicht zur Anzeige schwerwiegender und für den Versicherten leicht wahrnehmbarer Gefahrenerhöhungen zurückzuführen ist und deshalb keine Verfügung zur Behebung oder Minderung der Gefahrenerhöhung getroffen werden konnte (Ziff. 2).
cc) Mit seinem Urteil vom 11. Dezember 2003 hat das Verwaltungsgericht "die Angelegenheit zur Prüfung der Leistungskürzung im Sinn von Art. 33 GVG an die GVA" zurückgewiesen. Damit wird unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, dass das Gericht eine Leistungskürzung nach dieser Vorschrift als gerechtfertigt erachtet und dass die GVA über deren Ausmass zu befinden hat. Dementsprechend wird in den Erwägungen zu diesem Rechtsspruch festgehalten, im konkreten Fall sei von einer Verletzung der Schadenverhütungspflicht durch die Beschwerdeführerin auszugehen bzw. es dränge sich auf, die Angelegenheit zur Festsetzung der Kürzung an die GVA zurückzuweisen, nachdem diese das ihr aufgrund von Art. 33 GVG zustehende Ermessen bisher nicht ausgeübt habe (vgl. GVP 2003 Nr. 42 S. 127).
c) Es ergibt sich somit, dass das Verwaltungsgericht rechtskräftig entschieden hat, eine Leistungskürzung gestützt auf Art. 33 GVG sei gerechtfertigt. Demzufolge kann auf die Beschwerde insofern nicht eingetreten werden, als beantragt wird, die festgelegte Schadenssumme sei in vollem Umfang auszurichten.
2./ Die Beschwerdeführerin beantragt, das Verwaltungsgericht habe den Gebäudeschätzer als Zeugen zu befragen und einen Augenschein durchzuführen.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dass rechtzeitig und formrichtig angebotene Beweismittel abzunehmen sind, es sei denn, diese betreffen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache Beweis zu erbringen (vgl. BGE 124 I 242 E. 2; 117 Ia 268 E. 4b).
Nach den Erwägungen zum Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2003 besteht weder nach dem GVG noch nach dem Gesetz über die Durchführung der Grundstückschätzung (SR 814.1) eine Pflicht, im Rahmen des Schätzungsverfahrens aktiv nach Mängeln zu suchen. Demzufolge kann die Beschwerdeführerin aus der Tatsache, dass der Gebäudeschätzer bezüglich der Reklametafeln keine Feststellungen gemacht hat, nichts zu ihren Gunsten ableiten. Somit besteht kein Anlass, den Gebäudeschätzer zu befragen. Auch die Durchführung eines Augenscheins ist nicht erforderlich. Die von der Beschwerdeführerin eingereichte Fotoaufnahme gibt hinreichend Aufschluss über die tatsächlichen Verhältnisse.
3./ Zu prüfen ist, ob der Eventualantrag der Beschwerdeführerin, die Versicherungsleistung sei um höchstens 20 Prozent zu kürzen, begründet ist.
a) Art. 33 Abs. 2 GVG ist eine "Kann-Bestimmung". Sie räumt der GVA bezüglich der Kürzung der Versicherungsleistung einen grossen Ermessenspielraum ein (vgl. GVP 2001 Nr. 33, S. 108). Art. 33 Abs. 2 Ziff. 1 GVG, der die Grundlage des angefochtenen Entscheids bildet, schränkt das Ermessen nur insofern ein, als die Versicherungsleistung um höchstens 50 Prozent gekürzt werden kann.
Das Verwaltungsgericht ist zur Ueberprüfung der Angemessenheit einer Verfügung oder eines Entscheides nicht befugt (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Es darf daher sein eigenes Ermessen nicht anstelle des Ermessens der Verwaltung stellen und hat sich daher darauf zu beschränken, über die Einhaltung des Ermessensspielraums zu wachen. Es schreitet nur ein, wenn die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen überschritten oder missbraucht hat (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 740 mit Hinweisen).
Ein Ermessensmissbrauch wird angenommen, wenn sich die Behörde zwar an den Rahmen des ihr vom Gesetz eingeräumten Ermessens hält, dieses jedoch missbräuchlich handhabt. Dies ist der Fall, wenn die Behörde die bei der Ermessensausübung zu achtenden verfassungsrechtlichen Grundsätze, insbesondere den Grundsatz der Rechtsgleichheit, der Verhältnismässigkeit und das Verbot der Willkür, verletzt (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 741 und 742 mit Hinweisen).
b) Rechtskräftig entschieden ist, dass die Beschwerdeführerin den Schaden durch ihr Verhalten herbeigeführt hat. Die Vorinstanz geht mit Recht davon aus, dass die Frage, in welchem Umfang die Versicherungsleistung gestützt auf Art. 33 Abs. 2 Ziff. 1 GVG zu kürzen ist, von subjektiven Elementen, somit vom Ausmass des Verschuldens, abhängt (vgl. GVP 2001 Nr. 33 S. 108 mit Hinweis auf Art. 14 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Versicherungsvertrag, SR 221.229.1; vgl. auch A. Kleiner, Das Recht der öffentlichen Gebäudeversicherungen, Separatdruck aus: "Mitteilungen" Jahrgänge 1978/1979 des Interkantonalen Rückversicherungsverbandes Bern und der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen, S. 110/111).
c) Die Vorinstanz hat erwogen, Windwächter hätten dafür zu sorgen, dass Storen bei starkem Wind eingezogen würden. Im vorliegenden Fall stehe fest, dass eine Leuchtreklame den Windwächter abgedeckt und auf diese Weise seiner Funktion beraubt habe. Sie wirft der Beschwerdeführerin vor, sie habe auch subjektiv grobfahrlässig gehandelt und ihre Schadenverhütungspflicht in schwerwiegender Weise missachtet, was eine erhebliche Kürzung der Versicherungsleistung rechtfertige. Als Bestellerin des Windwächters hätte sie sich (z.B. bei der Herstellerfirma) erkundigen können und müssen, welche Auswirkungen das Anbringen von Reklametafeln auf die Funktion des Windwächters habe. Sie habe jene elementaren Vorsichtsgebote ausser Acht gelassen, die jeder verständige Mensch beachtet hätte.
Die Beschwerdeführerin wendet ein, dieser Vorwurf sei unbegründet, weil die Vorinstanz in ihrem (mit Urteil des Verwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2003 aufgehobenen) Entscheid vom 20. August 2003 festgestellt habe, der Gebäudeschätzer habe den Mangel nicht erkennen können, weshalb ihm kein Verschulden angelastet werden könne. Zutreffend ist zwar, dass die Vorinstanz in diesem Entscheid ausgeführt hat, zur Beurteilung der Frage, ob der Abstand zwischen Windwächter und Reklametafel geeignet sei, den Windwächter ausser Funktion zu setzen, sei spezifisches Fachwissen erforderlich, über das der Gebäudeschätzer nicht verfüge. Daraus kann indessen nicht geschlossen werden, der Beschwerdeführerin könne kein grobes Selbstverschulden zur Last gelegt werden. Wie die Beschwerdeführerin selber ausführt, hat sie die Montage eines Windwächters in Auftrag gegeben, weil sie sich der Risiken von Föhnstürmen im Rheintal bewusst war. Tatsache ist zudem, dass sie in der Folge auf dem Flachdach in unmittelbarer Nähe des Windwächters Reklametafeln aufstellen liess. Die Beschwerdeführerin macht in diesem Zusammenhang zwar geltend, weder sie noch die Mitarbeiter des mit der Montage der Reklametafeln betrauten Unternehmens hätten die physikalischen Folgen der Reklametafeln auf den Windwächter beurteilen können. Trotz fehlender Fachkenntnisse hätte sie indessen vernünftigerweise in Betracht ziehen müssen, dass Tafeln dieser Grössenordnung die Windgeschwindigkeit bremsen und deshalb geeignet sein können, die Funktion eines Windwächters zu beeinträchtigen. Die Beschwerdeführerin hätte sich deshalb bei einer mit der Installation und Funktion von Windwächtern vertrauten Fachperson erkundigen müssen, ob und wenn ja in welchem Ausmass der Windwächter seine Schutzwirkung durch die Montage von Reklametafeln verliert bzw. wie die Reklametafeln angeordnet werden müssen, damit dies nicht der Fall ist.
Es ergibt sich somit, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin zu Recht ein gewichtiges subjektives Verschulden angelastet hat und dass dieses eine erhebliche Kürzung der Versicherungsleistung rechtfertigt. Die umstrittene Kürzung im Umfang von 50 Prozent erweist sich indessen nicht gerade als rechtswidrig, auch wenn eine Kürzung in geringerem Ausmass ebenfalls vertretbar gewesen wäre.
4./ Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtliche Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 1'500.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- zu verrechnen. Der Rest von Fr. 1'500.-- wird der Beschwerdeführerin zurückerstattet.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 1'500.-- bezahlt die Beschwerdeführerin. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 3'000.-- verrechnet. Fr. 1'500.-- werden ihr zurückerstattet.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Zustellung dieses Entscheides an:
Dr. W)