Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
Jeyarani A.-S.,
Jenarthanen A.,
Jenuthan A.,
Khareram A.,
Jeyakamalakumar P.,
A. P.,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. F.,
gegen
Justiz- und Polizeidepartement des Kantons St. Gallen,
Oberer Graben 32, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Aufenthaltsbewilligungen
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ a) Der srilankische Staatsangehörige A. P., geboren 1960, reiste am 5. Oktober 1982 in die Schweiz ein und stellte ein Asylgesuch. Dieses wurde mit Verfügung vom 25. November 1983 abgewiesen. Gleichzeitig wurde die Wegweisung aus der Schweiz angeordnet, wobei der Zeitpunkt des Vollzugs auf die offizielle Freigabe der Rückschaffung von Tamilen verschoben wurde. Gegen die Verweigerung des Asyls erhob der Gesuchsteller am 23. Dezember 1983 Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement. Mit Entscheid vom 25. September 1985 wies dieses die Beschwerde ab. Infolge des damaligen generellen Ausschaffungsstopps für Tamilen wurde vom Vollzug der Wegweisung aber abgesehen. Ein Gesuch von A. P. um Erteilung einer ordentlichen Aufenthaltsbewilligung aus humanitären Gründen wurde mit Verfügung vom 30. Juni 1990 abgewiesen. Diese Verfügung erwuchs in Rechtskraft.
b) Die srilankische Staatsangehörige Jeyarani S., geboren 1965, reiste am 23. Juni 1985 in die Schweiz ein und stellte ein Asylgesuch. Dieses wurde mit Verfügung vom 4. Februar 1986 abgewiesen. Auch in diesem Fall wurde die Wegweisung angeordnet, wobei der Zeitpunkt des Vollzugs auf die offizielle Freigabe der Rückschaffung von Tamilen verschoben wurde. Gegen die Verweigerung des Asyls erhob die Gesuchstellerin Beschwerde beim Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement.
c) Am 15. Februar 1991 erhielten Jeyarani S. und deren Tochter Jeevartha, geboren 18. August 1986, Aufenthaltsbewilligungen. In der Folge schrieb das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement die Beschwerde gegen die Verweigerung des Asyls am 21. März 1991 ab. Am 18. Oktober 1991 heiratete Jeyarani S. den Kindsvater A. P. in Sennwald.
d) Am 26. Oktober 1992 wies das Ausländeramt das Gesuch des Ehemannes um Erteilung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung ab. Am 16. März 1993 und am 23. Februar 1995 gebar die Ehefrau die Söhne Jenarthanen und Jenuthan. Im August 1995 verliess der Vater die Schweiz. Am 4. November 1995 reiste er wieder in die Schweiz ein und stellte erneut ein Asylgesuch. Das Bundesamt für Flüchtlinge trat auf dieses Gesuch mit Verfügung vom 19. August 1996 nicht ein und verfügte die Wegweisung aus der Schweiz. Die Schweizerische Asylrekurskommission wies die vom Gesuchsteller erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 17. September 1997 ab. Am 4. Juli 1998 reiste der Ehemann aus der Schweiz aus. Am 2. Dezember 1998 gebar die Mutter das Kind Jeyakamalakumar.
e) Zwischen 1999 und 2003 wurden die Aufenthaltsbewilligungen der Ehefrau und der Kinder jeweils um ein Jahr verlängert, wobei die Mutter verschiedentlich verpflichtet wurde, sich aktiv um eine Verringerung der Sozialhilfekosten zu bemühen bzw. sich um eine andere Lösung der Kinderbetreuung zu bemühen, damit sie zumindest eine Teilzeitarbeit aufnehmen könne. Die Ehefrau und die Kinder wurden ab 1995/1996 von der Fürsorgebehörde der Wohngemeinde Buchs regelmässig unterstützt.
f) Am 19. Dezember 2003 reiste A. P. als Besucher erneut in die Schweiz ein. Am 12. März 2004 stellte er ein Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung im Familiennachzug.
Am 15. März 2004 ersuchte die Ehefrau um Verlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung sowie derjenigen ihrer Kinder. Am 26. April 2004 gebar sie den Sohn Khareram.
Mit Verfügung vom 25. Juni 2004 wies das Ausländeramt das Familiennachzugsbegehren des Ehemannes ab. Zur Begründung wurde im wesentlichen angeführt, die Ehefrau werde vom Sozialamt unterstützt. Die Unterstützung belaufe sich per März 2004 auf Fr. 325'487.15.
g) Gegen die Verweigerung des Familiennachzugs erhoben die Eheleute Rekurs beim Justiz- und Polizeidepartement.
Mit Verfügung vom 6. September 2004 wies das Ausländeramt das Gesuch der Ehefrau (nach gewissen Aktenstücken lautet ihr Name P., nach anderen A.) um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligungen für sich und ihre Kinder ab. Zur Begründung wurde angeführt, ein Ende der Sozialhilfeabhängigkeit sei nicht abzusehen. Die Gesuchstellerin habe die Bedingung, dass die Sozialhilfeabhängigkeit nicht zum Dauerzustand werden dürfe, nicht eingehalten und werde sie auch weiterhin nicht einhalten können.
Gegen die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligungen erhob die Gesuchstellerin Rekurs beim Justiz- und Polizeidepartement.
B./ Mit Entscheid vom 9. Februar 2005 wies das Justiz- und Polizeidepartement die Rekurse der Ehefrau und ihrer Söhne gegen die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligungen ab. Der Rekurs der ältesten, während des Rekursverfahrens volljährig gewordenen Tochter Jeevartha A. wurde gutgeheissen und das Ausländeramt eingeladen, ihre Aufenthaltsbewilligung zu verlängern. Der Rekurs des Ehemannes gegen die Verweigerung des Familiennachzugs wurde ebenfalls abgewiesen.
C./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom 25. Februar und 4. April 2005 erhoben die Eheleute sowie deren vier minderjährige Söhne Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Rekursentscheid vom 9. Februar 2005 sei in den Ziff. 1a, c, 2 und 3 aufzuheben und ihre Aufenthaltsbewilligungen seien zu verlängern und dem Gesuch des Ehemannes um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des Familiennachzugs sei zu entsprechen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, die Ehefrau habe zwischenzeitlich einen Anstellungsvertrag abgeschlossen, wobei sie ein monatliches Erwerbseinkommen von Fr. 3'300.-- erzielen würde. Bei der Gewährung des Familiennachzugs für den Ehemann wäre das Einkommen für die ganze Familie gesichert. Die Familie bedürfte keiner staatlichen Unterstützung mehr und sämtliche Schulden könnten beglichen werden. Im übrigen entspreche der Bezug von finanzieller Sozialhilfe einem Grundrecht. Auf die weiteren Vorbringen in der Beschwerde wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden
Erwägungen eingegangen.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 8. April 2005 auf Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung bringt sie vor, selbst mit dem geltend gemachten Erwerbseinkommen werde die Belastung der Sozialhilfe weiter ansteigen, zumal mit zusätzlichen Kosten für die Fremdbetreuung der Kinder sowie für die Bewältigung des Arbeitsweges (die Arbeitgeberin habe ihren Sitz in Luzern) gerechnet werden müsste.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeführer sind zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingaben vom 25. Februar und 4. April 2005 entsprechen zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.
2./ a) Nach Art. 4 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (SR 142.20, abgekürzt ANAG) entscheidet die Behörde im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften und der Verträge mit dem Ausland nach freiem Ermessen über die Bewilligung von Aufenthalt oder Niederlassung. Die Aufenthaltsbewilligung ist stets befristet (Art. 5 Abs. 1 ANAG).
Gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a ANAG erlischt die Aufenthaltsbewilligung mit dem Ablauf der Bewilligungsfrist, sofern diese nicht verlängert worden ist. Nach Art. 9 Abs. 2 lit. b ANAG kann die Aufenthaltsbewilligung widerrufen werden, wenn eine mit ihr verbundene Bedingung nicht erfüllt wird oder wenn das Verhalten des Ausländers Anlass zu schweren Klagen gibt. Ist beim Vorliegen bestimmter Umstände ein Widerruf der Aufenthaltsbewilligung zulässig, so ist auch die Verweigerung der Verlängerung gerechtfertigt (vgl. statt vieler GVP 1996 Nr. 9 und 1998 Nr. 22).
Die Aufenthaltsbewilligungen der Ehefrau und der Kinder liefen am 5. April 2004 ab. Da die Beschwerdeführer weder aus Gesetz noch aus Staatsvertrag einen Anspruch auf Erteilung bzw. Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung haben, hatte die Bewilligungsbehörde ihren Entscheid nach pflichtgemässem Ermessen zu treffen.
b) Beim Entscheid über die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung hat die Fremdenpolizeibehörde eine Interessenabwägung vorzunehmen, wobei sie die bei der Ausweisung massgebenden Kriterien analog anzuwenden hat (BGE 116 Ib 117 mit Hinweis). Die Ausweisung ist nach Art. 10 Abs. 1 ANAG namentlich dann zulässig, wenn der Ausländer wegen eines Vergehens oder Verbrechens gerichtlich bestraft wurde (lit. a), wenn sein Verhalten im allgemeinen und seine Handlungen darauf schliessen lassen, dass er nicht gewillt oder nicht fähig ist, sich an die im Gaststaat geltende Ordnung einzufügen (lit. b), oder wenn er oder eine Person, für die er zu sorgen hat, der öffentlichen Wohltätigkeit fortgesetzt und in erheblichem Mass zur Last fällt (lit. d). Zu berücksichtigen sind insbesondere die Schwere des Verschuldens, die Dauer der Anwesenheit in der Schweiz und die dem Ausländer und seiner Familie drohenden Nachteile (Art. 16 Abs. 3 der Eidgenössischen Vollziehungsverordnung zum ANAG, SR 142.201, abgekürzt ANAV).
Art. 10 Abs. 1 ANAG ist eine typische "Kann-Bestim-mung". Das Gesetz schreibt beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen nicht zwingend die Anordnung einer Ausweisung vor. Es räumt der Verwaltung diesbezüglich einen Ermessensspielraum ein. Das Verwaltungsgericht ist zur Überprüfung der Angemessenheit einer Verfügung oder eines Entscheides nicht befugt. Es darf daher, auch bei der Prüfung der Angemessenheit gemäss Art. 11 Abs. 3 Satz 1 ANAG, nicht sein eigenes Ermessen - im Sinne einer Prüfung der Opportunität bzw. Zweckmässigkeit der Massnahme - anstelle des Ermessens der Verwaltung ausüben (VerwGE vom 17. August 1999 i.S. J. und S.R. und vom 5. März 1998 i.S. Y.K. mit Hinweis auf BGE 122 II 435; BGE 125 II 523). Es kann nur überprüfen, ob ein Entscheid oder eine Verfügung auf einer Überschreitung bzw. auf einem Missbrauch des Ermessens beruht (vgl. GVP 1996 Nr. 9 mit Hinweisen).
c) Art. 10 Abs. 1 lit. b ANAG dient unter anderem der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Auch finanzielle oder wirtschaftliche Aspekte können unter Umständen die öffentliche Ordnung berühren. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes kann das Nichtbezahlen von Schulden einen Verstoss gegen die öffentliche Ordnung darstellen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die Schulden einen bedeutenden Umfang erreichen, was bei rund Fr. 100'000.-- bejaht wurde (BGE 122 II 391).
Die Ehefrau und die Kinder beziehen seit 1995 Sozialhilfeleistungen. Diese beliefen sich per Ende 2004 auf insgesamt Fr. 357'953.90, wobei die Krankenkassenprämien und -selbstbehalte nicht in diesem Betrag inbegriffen sind. Nach der Rechtsprechung ist somit davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin und ihre Kinder im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. d ANAG der öffentlichen Wohltätigkeit fortgesetzt und in erheblichem Masse zur Last fallen und somit ein Ausweisungsgrund gegeben ist (VerwGE vom 15. Juni 2000 i.S. Z.B.S., vom 6. Juli 2000 i.S. S.Z. und vom 18. Juni 2002 i.S. S.S. und N.S. mit Hinweis auf BGE 119 Ib 6 und 122 II 391).
Das Vorliegen eines Ausweisungsgrundes wird denn auch in der Beschwerde nicht bestritten oder in Frage gestellt.
Auch der Ehemann hat keinen Rechtsanspruch auf einen Aufenthalt in der Schweiz bzw. auf eine Erteilung der Aufenthaltsbewilligung im Rahmen des Familiennachzugs zu seiner Ehefrau. Diese verfügt bzw. verfügte lediglich über eine Aufenthaltsbewilligung und somit nicht über ein Anwesenheitsrecht, welches gestützt auf Art. 17 Abs. 2 ANAG einen Rechtsanspruch auf Familiennachzug verschafft.
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass gegen die Ehefrau und die Kinder ein Ausweisungsgrund besteht und der Ehemann keinen Anspruch auf Erteilung einer Bewilligung im Rahmen des Familiennachzugs hat. Zu prüfen bleibt indessen, ob die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligungen für die Ehefrau und die minderjährigen Kinder und die Verweigerung des Familiennachzugs für den Ehemann verhältnismässig sind.
d) Die Ehefrau hält sich seit ihrer Einreise als Asylbewerberin am 23. Juni 1985 ununterbrochen in der Schweiz auf. Allfällige Aufenthalte in Sri Lanka fanden im Rahmen von Ferienreisen statt. Sie gebar ihre Kinder am 18. August 1986, am 16. März 1993, am 23. Februar 1995 und am 2. Dezember 1998 sowie am 26. April 2004. Unter diesen Umständen kann es ihr nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie seit 1993 kein nennenswertes Erwerbseinkommen erzielen konnte. Aufgrund des Alters und der Zahl der Kinder war jedenfalls eine Erwerbstätigkeit, die in einem hinreichenden Mass zur Deckung der Familienlasten hätte beitragen können, als unrealistisch bzw. unmöglich zu qualifizieren. Im übrigen kann der Beschwerdeführerin die Zahl ihrer Kinder subjektiv nicht zum Vorwurf gemacht werden.
Weiter fällt auf, dass die erhebliche Sozialhilfeunterstützung der Beschwerdeführerin und ihrer Kinder im wesentlichen dann begann, als der Ehemann die Schweiz aufgrund der Verweigerung der Erteilung einer humanitären Aufenthaltsbewilligung verlassen hatte. 1990 wurden die finanziellen Verhältnisse jedenfalls als in Ordnung bzw. "geregelt" bezeichnet. 1994 und 1995 sind Leistungen an die Eheleute von Fr. 3'685.60 bzw. Fr. 1'715.-- ausgerichtet worden. Nach dem Wegzug des Ehemannes bezifferte das Sozialamt die Unterstützung der Ehefrau auf ca. Fr. 3'000.-- pro Monat. Ueber den Aufenthalt des Ehemannes nach der Einreichung des zweiten Asylgesuchs von 1995 bis 1998 sind den Akten keine näheren Angaben zu entnehmen.
Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob nicht nach der Ausreise des Ehemannes nach Sri Lanka im Jahre 1998 und den bereits in diesem Zeitpunkt erheblichen Sozialhilfeleistungen die Aufenthaltsbewilligungen der Ehefrau und der Kinder nicht mehr zu verlängern gewesen wären. Der Ehefrau wurde zwar bei der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung wiederholt die Auflage gemacht, dass sie sich um ein Erwerbseinkommen bemühen bzw. dass sie ihre Sozialhilfeschulden abbauen müsse. Realistisch und umsetzbar waren diese Bedingungen angesichts der konkreten familiären Situation aber nicht.
Mit der Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligungen der andauernd sozialhilfeabhängigen Ehefrau und der Kinder wurde so lange zugewartet, bis der Ehemann wieder in die Schweiz eingereist war. Mittlerweile lebt die Ehefrau seit über 20 Jahren ununterbrochen in der Schweiz. Die Kinder sind allesamt in der Schweiz geboren und halten sich zeitlebens hier auf. Die Vorinstanz ist denn auch von einer weit fortgeschrittenen sozialen Integration ausgegangen. Eine Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung für die Ehefrau und die Kinder erscheint jedoch aufgrund des bisherigen sehr lange dauernden Aufenthalts sowie der weitgehenden Integration der Kinder in die Schweiz bzw. in das hiesige Schulsystem als unverhältnis- mässig. Dasselbe gilt im konkreten Fall für die Verweigerung der Bewilligung des Familiennachzugs für den Ehemann. Nach einem Aufenthalt von über zwanzig Jahren in der Schweiz erscheint es aus der Sicht der Ehefrau und der Kinder unhaltbar, dem Ehemann bzw. Vater, der seit Oktober 1982 mit einem Unterbruch von fünf Jahren zwischen 1998 und 2003 zumindest mehrheitlich in der Schweiz lebt, die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zu verweigern. Die Beschwerdeführer können auf ihren Beteuerungen, nach der Zusammenführung der Familie ihr Leben weitgehend eigenverantwortlich zu bewältigen, behaftet werden. Immerhin wurde dem Ehemann bei seiner Arbeitsstelle, die er zwischen 1992 und 1995 innehatte, ein sehr positives Zeugnis ausgestellt. Die Beschwerdeführer haben mit der Erteilung bzw. der Verlängerung der Aufenthaltsbewilligungen die Möglichkeit, ihre Sozialhilfeabhängigkeit zumindest erheblich zu reduzieren. Falls ihnen dies in den kommenden Jahren nicht gelingt, ist eine Verweigerung der Aufenthaltsbewilligung erneut in Betracht zu ziehen, wobei dannzumal für den Ehemann und die Ehefrau allerdings derselbe Massstab anzusetzen ist.
e) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen ist. Offen bleiben kann, inwiefern der Bezug von Sozialhilfeleistungen im Lichte des Grundrechts gemäss Art. 12 der Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101) zu würdigen ist. Der Rekursentscheid des Justiz- und Polizeidepartements ist in Ziff. 1a und 1c sowie Ziff. 2 und 3 aufzuheben. Die Angelegenheit ist an das Ausländeramt zur Erteilung bzw. Verlängerung der Aufenthaltsbewilligungen im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten des Staates (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf ihre Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- ist den Beschwerdeführern zurückzuerstatten.
Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98bis VRP). Ihr Rechtsvertreter hat keine Kostennote eingereicht, weshalb die Entschädigung ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt HonO). Für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren ist eine Entschädigung von Fr. 2'500.-- zuzügl. MWSt angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. a und c HonO).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Rekursentscheid vom 9. Februar 2005 in Ziff. 1a, 1c, 2 und 3 aufgehoben.
2./ Die Angelegenheit wird zur Verlängerung bzw. Erteilung der Aufenthaltsbewilligungen im Sinne der Erwägungen an das Ausländeramt zurückgewiesen.
3./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- trägt der Staat; auf ihre Erhebung wird verzichtet. Den Beschwerdeführern wird der geleistete
Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- zurückerstattet.
4./ Der Staat hat die Beschwerdeführer für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'500.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung dieses Entscheides an:
lic. iur. .F, 9000 St. Gallen)
am:
Rechtsmittelbelehrung:
Soweit eine Verletzung von Bundesrecht bzw. eines Rechtsanspruchs auf Erteilung einer Bewilligung geltend gemacht wird (Art. 100 lit. b Ziff. 3 und Art. 104 lit. a und b OG), kann gegen diesen Entscheid innert dreissig Tagen seit der Eröffnung Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, eingereicht werden.