Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
K.A.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. D.
gegen
Versicherungsgericht des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, Wassergasse 44, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
Sozialversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen,
Brauerstrasse 54, 9016 St. Gallen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
individuelle Prämienverbilligung 2004 (Rückforderung)
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ K.A. stellte am 20. Februar 2004 ein Gesuch um individuelle Prämienverbilligung für die Krankenkasse für das Jahr 2004. Mit Verfügung vom 7. Mai 2004 sprach ihm die Sozialversicherungsanstalt für seine vierköpfige Familie für 2004 eine Prämienverbilligung von Fr. 5'270.-- zu. Mangels Vorliegens der definitiven Steuerveranlagung 2002 stellte die Behörde auf die Selbstdeklaration mit einem steuerbaren Einkommen von Null ab.
Am 24. Mai 2004 reichte K.A. die am 17. Mai 2004 eröffneten definitiven Steuerveranlagungen für die Jahre 2001 und 2002 ein und ersuchte die Sozialversicherungsanstalt um Neuberechnung der Prämienverbilligungen für 2004 und die vorangehenden Jahre. Die Sozialversicherungsanstalt sprach dem Gesuchsteller in der Folge mit Verfügung vom 7. Juli 2004 für das Jahr 2003 neu eine Prämienverbilligung von Fr. 3'610.-- zu. Für 2004 ermittelte sie ein Reineinkommen von Fr. 110'065.--, was dazu führte, dass der Anspruch auf Prämienverbilligung wegfiel. Am 9. Juli 2004 orientierte die Sozialversicherungsanstalt den Gesuchsteller, aufgrund der Neuberechnung würden Fr. 5'270.-- zurückgefordert, und gewährte ihm das rechtliche Gehör.
Mit Verfügung vom 11. August 2004 verfügte die Sozialversicherungsanstalt, für 2004 bestehe kein Anspruch auf Prämienverbilligung, und die bereits ausbezahlte Prämienverbilligung von Fr. 5'270.-- sei zurückzuerstatten.
Mit Eingabe seiner Vertreterin vom 3. September 2004 erhob K.A. Einsprache und machte geltend, das steuerbare Einkommen für 2002 betrage Null, da ein Verlust aus dem Vorjahr zu berücksichtigen sei. Diesen habe der Steuerkommissär aus rechnerischen Gründen in der Steuerberechnung erst unter der Position 25 abziehen können. Hätte er den Verlust wie üblich bei den Einkünften aus Personengesellschaften unter der Position 2.3 abgezogen, wäre auch das Reineinkommen auf Null gefallen. Die Sozialversicherungsanstalt wies die Einsprache mit Entscheid vom 17. November 2004 ab mit der Begründung, der Verlustvortrag sei steuerlich korrekt berücksichtigt worden.
B./ Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 12. Mai 2005 erhob K.A. Rekurs beim Versicherungsgericht mit dem Antrag, der Einspracheentscheid vom 17. November 2004 sowie die Verfügung vom 11. August 2004 seien aufzuheben mit der Feststellung, dass er für 2004 Anspruch auf eine Prämienverbilligung von Fr. 5'270.-- habe. Zur Begründung machte er geltend, der Anspruch auf Prämienverbilligung sei nach dem Reineinkommen gemäss kantonalem Steuerrecht zu beurteilen. Der Abzug von Vorjahresverlusten bei der selbständigen Erwerbstätigkeit sei für die Ermittlung des Reineinkommens von Bedeutung. Bei der Veranlagungsberechnung hätte der Vorjahresverlust berücksichtigt werden müssen.
Das Versicherungsgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 16. November 2005 ab. Es erwog, die Beurteilung des Anspruchs auf Prämienverbilligung habe in der Regel aufgrund der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit im vorletzten Jahr zu erfolgen. Demgegenüber folge das Steuerrecht dem Grundsatz der Gesamtreineinkommensbesteuerung. Die effektive wirtschaftliche Leistungsfähigkeit stehe bei dieser Betrachtungsweise im Hintergrund. Eine rein steuerrechtliche Vorgehensweise könne deshalb bei der Berechnung des massgebenden Einkommens nicht zur Anwendung kommen. Analog zur Rechtsprechung des Bundesgerichts bei der Ermittlung der AHV-Beiträge falle eine Verlustverrechnung über die massgebende Beitragsperiode hinaus auch bei der individuellen Prämienverbilligung ausser Betracht.
C./ Mit Eingabe seines Rechtsvertreters vom 8. Dezember 2005 erhob K.A. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Versicherungsgerichts vom 16. November 2005 sowie die Verfügung und der Einspracheentscheid der Sozialversicherungsanstalt vom 11. August bzw. 17. November 2004 seien aufzuheben, es sei ihm für das vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen und die Kosten seien der Beschwerdegegnerin, eventuell dem Staat aufzuerlegen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, Grundlage für die Festlegung des Anspruchs auf Prämienverbilligung sei die letzte definitive Steuerveranlagung. Entspreche das ermittelte Einkommen offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, so werde auf diese abgestellt. Nach dem Steuergesetz würden zur Ermittlung des Reineinkommens auch die Vorjahresverluste abgezogen. Der Umstand, dass der Abzug des Verlusts in der Veranlagung vom Reineinkommen erfolgt sei, ändere daran nichts, da in der Verordnung nicht auf das Steuerformular, sondern auf das Steuerrecht verwiesen werde. Die Auffassung des Versicherungsgerichts, wonach eine Verlustverrechnung analog der Ermittlung der AHV-Beiträge nicht zulässig sei, sei unzutreffend. Auf die einzelnen Vorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Die Sozialversicherungsanstalt schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 24. Januar 2006 auf Abweisung der Beschwerde. Sie hält fest, aus steuerrechtlicher Sicht seien Verluste aus Vorperioden zwar abzugsfähig, sie hätten aber keinen Einfluss auf das Reineinkommen der aktuellen Periode. Im übrigen sei es einsichtig, dass ein Verlustvortrag nichts mit den aktuellsten Einkommensverhältnissen zu tun haben könne.
Die Vorinstanz verzichtete auf eine Vernehmlassung.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 8. Dezember 2005 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ a) Nach Art. 11 Abs. 2 des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung (sGS 331.11, abgekürzt EG zum KVG) bildet in der Regel die letzte definitive Steuerveranlagung die Grundlage für die Festsetzung des die Prämienverbilligung auslösenden Einkommens. Entspricht das ermittelte Einkommen offensichtlich nicht der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, so wird auf diese abgestellt (Art. 11 Abs. 3 EG zum KVG).
Nach Art. 12 Abs. 4 der Verordnung zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über die Krankenversicherung (sGS 331.111, abgekürzt V zum EG zum KVG) in der ab 1. Januar 2003 geltenden Fassung (nGS 38-8) wird auf die Steuerveranlagung abgestellt, die am 31. Dezember des vorletzten Jahres massgeblich ist. Liegt keine definitive Veranlagung vor, wird auf die vorläufige Rechnungstellung des vorletzten Jahres abgestellt. Nach Vorliegen der rechtskräftigen Veranlagung kann die anspruchsberechtigte Person innert dreissig Tagen die Neuberechnung der Prämienverbilligung verlangen (Art. 12 Abs. 5 V zum EG zum KVG).
b) Art. 65 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (SR 832.10) bestimmt, dass die Kantone dafür sorgen, dass bei der Ueberprüfung der Anspruchsvoraussetzungen, insbesondere auf Antrag der versicherten Person, die aktuellsten Einkommens- und Familienverhältnisse berücksichtigt werden. Wenn die Verhältnisse einer Person am 1. Januar des Jahres massgebend sind, für welches die Prämienverbilligung beansprucht wird, so handelt es sich dabei in der Regel um die aktuellsten Daten. Würde auf den Beizug der Steuerdaten und auf die Massgeblichkeit der persönlichen und familiären Verhältnisse zu Beginn des Anspruchsjahres verzichtet, müsste ein gesondertes Veranlagungsverfahren durchgeführt werden. Hätte der Gesetzgeber dies gewollt, hätte er Regeln für die Festlegung der Anspruchsvoraussetzungen erlassen (vgl. GVP 2004 Nr. 11; VerwGE B 2005/23 vom 10. Mai 2005, publ. in: www.gerichte.sg.ch).
c) In der Veranlagungsberechnung für die Staats- und Gemeindesteuern 2002 des Beschwerdeführers ist ein Nettoeinkommen von Fr. 113'630.-- und nach Abzug von Krankheitskosten von Fr. 3'565.-- ein Reineinkommen von Fr. 110'065.-- aufgeführt. Nach diesem wurde ein Sozialabzug von Fr. 6'000.-- und ein Abzug für einen Vorjahresverlust von Fr. 104'000.-- aufgeführt, was ein steuerbares Einkommen von Null ergab. Steuerrechtlich ist allerdings, wie nachfolgend ausgeführt wird, ein Verlustvortrag bei der Ermittlung des Reineinkommens zu berücksichtigen.
Massgebend nach Art. 12 Abs. 1 V zum EG zum KVG ist das nach kantonalem Steuerrecht ermittelte Reineinkommen der Steuerperiode des vorletzten Jahres. Dieses Reineinkommen wird gemäss Art. 12 Abs. 2 V zum EG zum KVG um verschiedene Zuschläge und Abzüge modifiziert (Zuschlag für prozentuale Anteile am Vermögen, für Beiträge an die gebundene Selbstvorsorge und für Liegenschaftsaufwand, soweit dieser einen gewissen Höchstbetrag übersteigt, abzüglich des Kinderabzuges gemäss Art. 14 V zum EG zum KVG). Dagegen sieht die Verordnung nicht vor, dass anderweitig unter dem Titel der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit von den steuerrechtlichen Bestimmungen über die Ermittlung des Reineinkommens abgewichen wird. Wie der Beschwerdeführer zutreffend geltend macht, wird bei der Ermittlung des Reineinkommens ein allfälliger Verlustvortrag berücksichtigt. Hätte der Verordnungsgeber die Verlustverrechnung nicht zulassen wollen, hätte er dies in Art. 12 Abs. 2 V zum EG zum KVG explizit aufgeführt. Somit bestand auch kein Anlass, die Praxis bei der Ermittlung von AHV-Beiträgen analog anzuwenden. Fehl geht das Argument der Vorinstanz, das Steuerrecht folge dem Grundsatz der Reineinkommensbesteuerung, weshalb die effektive wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in der massgebenden Steuerperiode bei der steuerlichen Betrachtungsweise im Hintergrund stehe. Im Reineinkommen wird die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck gebracht (Weidmann/Grossmann/Zigerlig, Wegweiser durch das st. gallische Steuerrecht, 6. Aufl., Muri-Bern 1999, S. 29). Die Zulässigkeit der Verlustverrechnung nach Art. 42 des Steuergesetzes (sGS 811.1, abgekürzt StG) zeigt, dass der Gesetzgeber dem Grundsatz der Gesamtreineinkommensbesteuerung gegenüber der periodengerechten Abgrenzung insoweit höheres Gewicht zuerkannte, als er die Verlustverrechnung während sieben Jahren zuliess, und zwar nicht nur mit Geschäftsgewinnen, sondern mit den gesamten steuerbaren Einkünften (Weidmann/Grossmann/Zigerlig, a.a.O., S. 103). Die gesetzlichen Bestimmungen enthalten wie erwähnt keine Vorschrift, wonach an dem nach steuerrechtlichen Grundsätzen ermittelten Reineinkommen weitere, in Art. 12 Abs. 2 V zum EG zum KVG nicht explizit aufgeführte Aenderungen im Sinne eines Zuschlags von steuerlich anerkannten Verlusten zu machen ist. Nicht massgebend ist im weiteren, dass in der Veranlagungsberechnung des Beschwerdeführers der Vorjahresverlust erst nach dem Reineinkommen aufgeführt bzw. abgezogen wurde. Entscheidend sind, wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt, die steuerrechtlichen Bestimmungen. Diese sehen vor, dass die Aufwendungen und Abzüge gemäss Art. 39 bis 46 StG, und damit auch die Vorjahresverluste nach Art. 42 StG, bei der Ermittlung des Reineinkommens zu berücksichtigen sind (Art. 38 Abs. 1 StG). Die Ausführungen in der Beschwerdevernehmlassung der Sozialversicherungsanstalt, wonach die Vorjahresverluste keinen Einfluss auf das Reineinkommen der aktuellen Periode haben, sind im Lichte der steuerrechtlichen Bestimmungen nicht nachvollziehbar. Die Sozialversicherungsanstalt traf im übrigen Abklärungen bei der Steuerbehörde, nach welchen Grundsätzen Verlustverrechnungen in der Veranlagungsberechnung in Abzug gebracht würden. Diese Abklärung ergab, dass der Verlustvortrag mehrheitlich bei der Ermittlung des Einkommens aus selbständigem Erwerb vorgenommen wird.
d) Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen ist. Der Rekursentscheid vom 16. November 2005, der Einspracheentscheid vom 17. November 2004 sowie die Verfügung vom 11. August 2004 sind aufzuheben. Die dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 7. Mai 2004 für das Jahr 2004 ausgerichtete Prämienverbilligung ist aufgrund der definitiven Steuerveranlagung 2002 rechtmässig, womit kein Anlass für eine Rückforderung besteht.
3./ Dem Verfahrensausgang entsprechend gehen die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens zulasten der Beschwerdegegnerin (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist nicht zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Dem Beschwerdeführer ist der Kostenvorschuss von Fr. 1'500.-- zurückzuerstatten.
Der Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren (Art. 98 Abs. 1 und 2 und 98bis VRP). Die Entschädigung ist ermessensweise festzusetzen (Art. 6 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten (sGS 963.75, abgekürzt HonO). Für beide Verfahren ist eine Entschädigung von Fr. 2'000.-- zuzügl. MWSt angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b und c HonO). Somit ist die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, den Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen, indem der Rekursentscheid vom 16. November 2005, der Einspracheentscheid vom 17. November 2004 und die Verfügung vom 11. August 2004 aufgehoben werden.
2./ Es wird festgestellt, dass die mit Verfügung vom 7. Mai 2004 zugesprochene Prämienverbilligung aufgrund der definitiven Steuerveranlagung für 2002 rechtmässig ist.
3./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt die Beschwerdegegnerin. Dem Beschwerdeführer wird der geleistete Kostenvorschuss
von Fr. 1'500.-- zurückerstattet.
4./ Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung dieses Entscheides an:
den Beschwerdeführer (durch Rechtsanwalt lic. iur. D.)
die Vorinstanz
die Beschwerdegegnerin
am: