Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin Dr. R. Hirt
In Sachen
X. Y.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch
A.Y.,
B.Y.,
diese wiederum vertreten durch Rechtsanwalt K.S.,
gegen
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen, Davidstrasse 31, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Ausschluss von der Schule
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Mit Schreiben vom 21. Februar 2005 teilte das Rektorat der Kantonsschule C. B. und A.Y. mit, dass die Klassenkonferenz der Schulleitung die Disziplinarstrafe "Androhung des Ausschlusses von der Schule" gegen ihren Sohn, X. Y., beantragt habe. Begründet werde der Antrag damit, dass X. Y. eine fäkalische Zeichnung erstellt habe, die einen Angriff auf den Chemielehrer, Prof. Dr. N. S., beinhalte. Die Rektoratskommission werte dies als Verstoss gegen das Mittelschulgesetz sowie die Schulordnung. Vor dem Beschluss der Rektoratskommission über die Disziplinarstrafe werde den Eltern die Gelegenheit eingeräumt, zur Wahrung des rechtlichen Gehörs um einen Besprechungstermin bis zum 28. Februar 2005 zu ersuchen.
Nachdem die Eltern von X. Y. die Möglichkeit der Anhörung nicht wahrgenommen hatten, beschloss die Rektoratskommission anlässlich der Sitzung vom 28. Februar 2005, die angedrohte Disziplinarstrafe zu verhängen und befristete die Androhung des Ausschlusses bis zum Ende des laufenden Schuljahres. Dieser Beschluss wurde den Eltern am 6. März 2005 durch das Rektorat mitgeteilt. Zugleich äusserte das Rektorat die Hoffnung, X. Y. werde sich tadellos in die Rahmenbedingungen der Schule eingliedern. Nach der herabgesetzten Betragensnote im Januarzeugnis sei dies bereits die zweite Disziplinarstrafe gegen X. Y..
B./ Mit Schreiben vom 1. Juli 2005 wurde den Eltern von X. Y. mitgeteilt, dass die Klassenkonferenz der Schulleitung den Ausschluss von X. Y. beantragt habe, weil er sich auch während des Ultimatums nicht entsprechend verhalten habe. Den Eltern wurde Gelegenheit gegeben, bis zum 12. Juli 2005 Stellung zu nehmen. Am 8. Juli 2005 fand eine Aussprache mit den Eltern von X. Y. statt.
Mit Schreiben vom 16. August 2005 beantragte die Schulleitung beim Erziehungsrat den Ausschluss von X. Y..
Mit Schreiben vom 23. August 2005 wurden die Eltern vom Amt für Mittelschulen eingeladen, zur vorgesehenen Beschlussfassung über X. Y.'s Schulausschluss bis zum 9. September 2005 Stellung zu nehmen. Nach gewährter Fristerstreckung nahmen die Eltern durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 23. September 2005 Stellung und beantragten, vom Ausschluss sei abzusehen und das Ultimatum angemessen zu verlängern. Sie begründeten dies im wesentlichen damit, dass sich X. Y. nur kleinerer Verfehlungen schuldig gemacht habe und deshalb der Ausschluss unverhältnismässig sei.
Anlässlich der Sitzung vom 19. Oktober 2005 beschloss der Erziehungsrat, dass X. Y. von der Kantonsschule C. ausgeschlossen werde und die amtlichen Kosten in der Höhe von Fr. 800.-- zu übernehmen habe. Der Erziehungsrat erwog im wesentlichen, dass es für das Aussprechen von Disziplinarmassnahmen nicht zum vornherein eines schwerwiegenden Verstosses bedürfe. So vermöge auch die Summe mehrerer, für sich genommen nicht schwerwiegender fehlbarer Verhaltensweisen eine Disziplinarmassnahme zu begründen. Dies namentlich, wenn wie im vorliegenden Fall ein Schüler seine fehlbare Verhaltensweise selbst unter dem Damoklesschwert des Ultimatums nicht ablege. Hinzu komme, dass an den Ausschluss aus der Sekundarstufe II auch nicht die gleich hohen Anforderungen zu knüpfen seien, welche beim Ausschluss aus dem Grundschulunterricht gelten würden. Das Mittelschulwesen sei Teil der Leistungsverwaltung und somit freiwilliger Natur. Die Aufnahme der Schüler hänge von deren Leistungsfähigkeit ab. Zudem handle es sich bei Mittelschülerinnen und Mittelschülern um angehende oder junge Erwachsene, die eine akademische Ausbildung anstreben würden und von denen deshalb ein besonders hohes Mass an Eigenverantwortung, Motivation, Leistungsbereitschaft, Mitwirkung und Anstand zu fordern sei. Weil X. Y. sein untragbares Verhalten trotz angedrohtem Ausschluss nicht abgelegt habe, sei der Ausschluss verhältnis- und somit rechtmässig.
C./ Mit Schreiben vom 9. November 2005 erhob X. Y. durch seine Eltern A. und B.Y. und diese wiederum durch ihren Rechtsvertreter Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragt, der Beschluss des Erziehungsrates vom 19. Oktober 2005 sei aufzuheben und er sei von der Kantonsschule C. nicht auszuschliessen. Eventualiter sei der Beschluss des Erziehungsrates aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Zur Begründung wird im wesentlichen vorgebracht, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör, vorliegend in der Ausprägung des Anspruchs auf Akteneinsicht verletzt worden sei. Zudem sei der Sachverhalt unrichtig resp. unvollständig festgestellt worden. In materieller Hinsicht habe der Erziehungsrat das ihm im Rahmen der Verhängung von Disziplinarmassnahmen zustehende Ermessen überschritten, indem er von seiner eigenen Definition des Ultimatums abgewichen sei. Darüber hinaus liege ein Ermessensmissbrauch insofern vor, als die schwerste Disziplinarmassnahme aus Gründen angeordnet worden sei, die X. Y. so nicht kommuniziert worden seien. Ausserdem sei die Massnahme in einem Zeitpunkt erfolgt, als X. Y. nicht mehr damit habe rechnen müssen.
Mit Vernehmlassung vom 29. November 2005 beantragt der Erziehungsrat die Abweisung der Beschwerde.
Mit Schreiben vom 13. Dezember 2005 nahm der Vertreter von X. Y. unaufgefordert zur Vernehmlassung des Erziehungsrates Stellung. Er hielt im wesentlichen fest, dass die Feststellung in der Vernehmlassung, wonach die Rektoratskommission den Antrag auf Schulausschluss mit 10:0 Stimmen gefällt habe, aktenwidrig sei.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 9. November 2005 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP). Zuzulassen ist sodann die unaufgefordert eingereichte Eingabe des Beschwerdeführers vom 13. Dezember 2005 zur Vernehmlassung der Vorinstanz vom 29. November 2005. Die in der vorinstanzlichen Stellungnahme enthaltene Aussage, wonach die Klassenkonferenz den Antrag auf Ausschluss von der Schule einstimmig gefällt habe, erweist sich als aktenwidrig. Im Schreiben vom 21. August 2005 an das Amt für Mittelschulen hat der Rektor festgehalten, dass der Antrag mit 10 Ja-Stimmen bei einer Enthaltung gefällt worden ist. Es muss dem Vertreter des Beschwerdeführers gestattet sein, auf diese Aktenwidrigkeit aufmerksam zu machen (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 951). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ a) Der Beschwerdeführer rügt zunächst, sein Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt. So habe er von einem Schreiben von Prof. G. G., Abteilungsvorstand und Geschichtslehrer, an eine Erziehungsrätin erst nach der Beschlussfassung durch den Erziehungsrat Kenntnis erhalten. In diesem Schreiben habe Prof. G. G. seine Bedenken hinsichtlich der Vorgehensweise der Schule geäussert. Weil das Schreiben der zuständigen Erziehungsrätin und somit der Vorinstanz vor der Beschlussfassung zugegangen sei, hätte es dem Beschwerdeführer im Rahmen der Akteneinsicht offengelegt und von der Vorinstanz anlässlich der Beschlussfassung gewürdigt werden müssen. Habe die Vorinstanz das Schreiben als zu wenig bedeutsam erachtet, um es zu erwähnen, so läge darin aufgrund mangelhafter Würdigung von vorhandenem Beweismaterial eine unrichtige Feststellung des Sachverhalts. Falls die Vorinstanz das Schreiben hingegen überhaupt nicht beachtet habe, habe sie entscheidrelevante Umstände nicht bzw. nicht ausreichend abgeklärt.
b) Den Akten liegt das vom Beschwerdeführer erwähnte Schreiben von Prof. G. G. nicht bei. In ihrer Vernehmlassung vom 29. November 2005 hält die Vorinstanz dazu fest, dass ihr das genannte Schreiben ebenfalls nicht vorgelegen habe und nach wie vor nicht vorliege. Aufgrund der Aktenlage muss jedoch davon ausgegangen werden, dass die Erziehungsrätin M. G., welche gleichzeitig das Amt der Präsidentin der Aufsichtskommission über die Kantonsschule C. bekleidet, das fragliche Schreiben erhalten hat: Im E-mail vom 2. November 2005 des Rektors der Kantonsschule C. an den stellvertretenden Leiter des Amts für Mittelschulen antwortete ersterer auf die Frage, um was für ein Schreiben es sich handle, wie folgt:
"[...] Das war ein Schreiben von Ga auf dem Dienstweg an M. G.. Ein seltsames Schreiben, in dem er sich plötzlich als wenig beteiligt im Verfahren schildert und Position für den Schüler bezog, der jetzt wieder brav arbeitet... M. hat es von mir erhalten, aber sie muss es natürlich nicht dem Amt weiterleiten, wenn sie nicht will. [...]"
Zum Inhalt selbst gibt lediglich das E-mail vom 31. Oktober 2005 von Prof. G. G. an den Vater des Beschwerdeführers einen Hinweis. Er führt darin aus, dass er das Schreiben auf dem Dienstweg an die zuständige Erziehungsrätin geschickt habe und darin mit deutlichen Worten sein zunehmendes Unbehagen gegenüber dem Ausschluss bekundet und dieses auch begründet habe.
c) Die Unvollständigkeit der Sachverhaltsermittlung betrifft die Beweiserhebung und ist gegeben, wenn entscheidrelevante Umstände nicht oder nicht ausreichend abgeklärt wurden (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 587). Beweiserheblich sind alle Akten, die geeignet sind, die Entscheidfindung zu beeinflussen. In diese Akten kann unter dem Aspekt des Anspruchs auf rechtliches Gehör auch Einsicht verlangt werden (M. Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 1999, S. 227 mit weiteren Hinweisen).
aa) Aufgrund der Akten ist bekannt, dass Prof. G. G. im fraglichen E-mail an die Erziehungsrätin Gloor sein zunehmendes Unbehagen gegenüber dem Ausschluss des Beschwerdeführers bekundet hat. Diesem Schreiben kann entgegen der Auffassung der Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 29. November 2005 nicht zum vornherein die Beweiserheblichkeit abgesprochen werden, zumal Prof. G. G. seine Bedenken nach eigenen Angaben begründet hat. Hinzu kommt, dass es sich bei Prof. G. G. nicht nur um den Geschichtslehrer des Beschwerdeführers, sondern auch um den damaligen Abteilungsvorstand handelt. Ob seine Bedenken rein persönlicher Natur waren, wie der Rektor im Mail-Schreiben vom 2. November 2005 an den stellvertretenden Leiter des Amts für Mittelschulen festgehalten hat, ist ohne Kenntnis des Wortlauts des Schreibens nicht nachvollziehbar. Ausserdem trifft, wie bereits erwähnt, die Aussage der Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 29. November 2005 nicht zu, wonach der Entscheid über den Schulausschluss in der Klassenkonferenz einstimmig gefallen sei. Nachdem nicht bekannt ist, welcher Lehrer sich der Stimme enthalten hat, kann Prof. G. G. entgegen der Auffassung der Vorinstanz im jetzigen Zeitpunkt sodann keine "nachträgliche Meinungsänderung" vorgeworfen werden.
bb) Unter den beschriebenen Umständen kann nicht ausgeschlossen werden, dass dem Schreiben von Prof. G. G. Bedeutung für die verfügungswesentliche Sacherhaltsabklärung zugekommen wäre, wenn es dem Erziehungsrat vorgelegen hätte. Dementsprechend wäre die Erziehungsrätin M. G. – entgegen der vom Rektor im E-mail vom 2. November 2005 an den stellvertretenden Leiter des Amts für Mittelschulen geäusserten Auffassung – gehalten gewesen, das Mail-Schreiben dem Kollegium offen zu legen. Im weiteren hätte dem Beschwerdeführer in das Schreiben Einsicht gewährt werden müssen; es handelt sich mit Blick auf die mögliche Beweisrelevanz nicht um eine verwaltungsinterne Akte, die vom Anspruch auf Akteneinsicht ausgenommen wäre.
d) Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz gestützt auf eine unvollständige Sachverhaltserhebung entschieden hat. Eine unvollständige Sachverhaltserhebung hindert die Anwendung des Rechts und gebietet in der Regel die Rückweisung der Streitsache. Ein kassatorischer Entscheid ist auch vorliegend angezeigt, da dem Verwaltungsgericht nicht die gleiche Überprüfungsbefugnis wie der Vorinstanz zusteht (Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 1029 und 1031). Der angefochtene Entscheid des Erziehungsrates ist aufzuheben und die Streitsache gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 56 Abs. 2 VRP in dem Sinne zur Ergänzung des Sachverhalts an die Vorinstanz zurückzuweisen, als das fragliche Mail-Schreiben von Prof. G. G. zu den Akten zu nehmen ist. Alsdann ist dem Beschwerdeführer Akteneinsicht in das fragliche Schreiben zu gewähren. Sollte das Mail-Schreiben nicht mehr erhältlich sein, wäre Prof. G. G. dazu als Zeuge zu befragen. Gestützt auf diese Erkenntnisse hat der Erziehungsrat neu zu entscheiden. Nachdem die Rückweisung der Streitsache auf mangelnde Sachverhaltsabklärung durch die Behörden zurückzuführen ist, wird die Vorinstanz bei ihrem neuerlichen Entscheid unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit auch das Verhalten von X. Y. seit dem Ablauf des Ultimatums zu berücksichtigen haben. Zwar trifft die im angefochtenen Entscheid geäusserte Auffassung der Vorinstanz grundsätzlich zu, wonach das Verhalten nach Änderung des Antrags auf Schulausschluss nicht mehr beachtlich ist. Dieser Grundsatz ist indes in einem Fall wie dem vorliegenden, wo die Verzögerung des Verfahrens nicht vom Schüler zu vertreten ist, zu relativieren. In diesem Zusammenhang ist auch festzuhalten, dass es mit Blick auf den Grundsatz der Beurteilung einer Streitsache innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, SR 101) fragwürdig erscheint, dass bis zum Entscheid über den Schulausschluss rund dreieinhalb Monate seit der Mitteilung des Antrags der Klassenkonferenz vom 1. Juli 2005 an die Eltern vergangen sind. Es steht ausser Frage, dass der Schulausschluss für den betroffenen Schüler eine einschneidende Massnahme darstellt. Es sollte deshalb grundsätzlich so entschieden werden, dass der Schüler das neue Schuljahr nicht mit der Ungewissheit antreten muss, die Schule jederzeit verlassen zu müssen. Unverständlich ist vorliegend namentlich, dass die Antragstellung an den Erziehungsrat erst am 16. August 2005 erfolgt ist, nachdem den Eltern des Beschwerdeführers bereits am 8. Juli 2005 das rechtliche Gehör gewährt worden ist.
3./ Der Verfahrensausgang entspricht einer teilweisen Gutheissung der Beschwerde, nachdem über den Ausschluss des Beschwerdeführers nicht entgültig entschieden wird. Ausschlaggebend für die Rückweisung ist die mangelnde Sachverhaltsfeststellung durch die Vorinstanz. Da mithin nicht der Beschwerdeführer den Verfahrensausgang zu vertreten hat, wäre es stossend, ihm amtliche Kosten für das Beschwerdeverfahren aufzuerlegen. In analoger Anwendung von Art. 266 des Zivilprozessgesetzes (sGS 961.2, abgekürzt ZPO; vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 785) sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens deshalb vollumfänglich dem Staat aufzuerlegen. Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP). Der einbezahlte Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- ist dem Beschwerdeführer zurückzuerstatten.
Gestützt auf das Verursacherprinzip (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 265 ZPO) ist dem Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren auch eine ausseramtliche Entschädigung zuzusprechen. Nachdem sein Rechtsvertreter keine Kostennote eingereicht hat, ist die Entschädigung nach Ermessen festzusetzen. Ein Betrag von Fr. 3'000.-- (zuzügl. MWSt) ist angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Art. 19 der Honorarordnung für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der vorinstanzliche Entscheid vom 19. Oktober 2005 wird aufgehoben und die Streitsache zur Ergänzung des Sachverhalts und neuen Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen. Im übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- werden dem Staat auferlegt. Auf deren Erhebung wird verzichtet. Der Kostenvorschuss von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer zurückerstattet.
3./ Der Staat hat den Beschwerdeführer für das Beschwerdeverfahren mit Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt ausseramtlich zu entschädigen.
V. R. W.
Der Präsident:
Die Gerichtsschreiberin:
Zustellung dieses Entscheides an:
K. S.)
am