Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli
In Sachen
Politische Gemeinde X.,
Beschwerdeführerin,
gegen
Departement des Innern des Kantons St. Gallen,
Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
U.M.,
Beschwerdegegnerin,
betreffend
Sozialhilfe
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ U.M. wird seit längerem von der Politischen Gemeinde X. sozialhilferechtlich unterstützt. Am 17. Dezember 2001 verfügte der Gemeinderat X. ab 1. Februar 2002 eine Reduktion der finanziellen Sozialhilfe wegen Nichterfüllung von Auflagen, wobei der Grundbedarf II von Fr. 45.-- gestrichen und der Grundbedarf I um Fr. 580.-- reduziert wurde. Die Reduktion wurde in der Folge bis Ende Juli 2002 verlängert. Sie wurde vom Departement des Innern und auf Beschwerde von U.M. hin auch vom Verwaltungsgericht bestätigt (Urteil B 2002/61 vom 17. September 2002). Mit Rekursentscheid vom 2. Dezember 2002 verlängerte das Departement des Innern diese Reduktion bis 31. März 2003.
Mit Verfügung des Gemeinderats X. vom 14. April 2003 wurde die Reduktion von Fr. 580.-- wegen teilweiser Erfüllung der gemachten Auflagen für die Zeit bis Ende Oktober 2003 auf Fr. 400.-- verringert. Mit Entscheid vom 25. Juni 2003 hiess das Departement des Innern einen Rekurs von U.M. teilweise gut und verringerte die Reduktion auf monatlich Fr. 280.--.
Am 7. Oktober 2003 verfügte der Gemeinderat X. für die Zeit ab 1. November 2003 eine Kürzung der monatlichen Sozialhilfe von Fr. 350.-- bis längstens 30. April 2004. Diese Kürzung wurde vom Departement des Innern mit Rekursentscheid vom 16. Februar 2004 auf monatlich Fr. 280.-- reduziert.
Mit Verfügung vom 25. Februar 2004 rechnete der Gemeinderat X. ein monatliches Reineinkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit von Fr. 500.-- an und reduzierte die finanzielle Sozialhilfe im entsprechenden Ausmass ab 1. Mai bis 1. Oktober 2004. Das Departement des Innern bestätigte diese Kürzung wegen ungenügender Mitwirkung und wies einen Rekurs von U.M. mit Entscheid vom 17. August 2004 in diesem Punkt ab.
Mit Verfügung vom 13. Dezember 2004 reduzierte der Gemeinderat X. die Sozialhilfe rückwirkend ab 1. Dezember 2004 für mindestens sechs Monate um Fr. 780.-- pro Monat (Fr. 280.-- wegen Nichtbeibringens eines psychiatrischen Gutachtens sowie Fr. 500.-- wegen mutmasslich erzielten Verdienstes). Sodann hielt der Gemeinderat fest, die Unterstützungsleistungen für die Monate Oktober bis Dezember 2004 und die folgenden Monate würden jeweils nach Einreichen der Lohnabrechnung bzw. der belegten Einkünfte und Ausgaben bemessen und ausgerichtet. Ausserdem wies er Gesuche von U.M. vom 23. September 2004 um Uebernahme von AHV-Beiträgen und Taxikosten sowie um Ablösung einer Mietzinskaution und um Rückzahlung von Fr. 585.-- wegen Krankheit im Sinne der Erwägungen ab. Einem allfälligen Rekurs entzog der Gemeinderat die aufschiebende Wirkung.
B./ U.M. erhob mit Eingabe vom 30. Dezember 2004 Rekurs beim Departement des Innern. Sie beantragte, die Verfügung vom 13. Dezember 2004 sei rückwirkend per 1. Oktober 2004 aufzuheben und ihre Gesuche an den Gemeinderat seien gutzuheissen. Ausserdem beantragte sie, die aufschiebende Wirkung des Rekurses sei wiederherzustellen.
Das Departement des Innern entschied am 14. Juli 2005. Es hiess den Rekurs im Sinn der Erwägungen teilweise gut, soweit es darauf eintrat. Es hielt fest, der Gemeinderat habe dem Rekurs zu Unrecht die aufschiebende Wirkung entzogen, weshalb dem Gesuch der Rekurrentin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung stattzugeben sei. Dies habe zur Folge, dass die Verfügung vom 13. Dezember 2004 vorläufig keine Wirkung zeitige. Demgemäss habe der Gemeinderat U.M. bis zur Rechtskraft des Rekursentscheids grundsätzlich die ungekürzten monatlichen Leistungen zu erbringen. Da die Angelegenheit spruchreif sei, werde der Rekurs auch inhaltlich beurteilt. Die Kürzung der finanziellen Sozialhilfe um Fr. 280.-- wegen Nichtbeibringens des psychiatrischen Gutachtens sei aufzuheben. Ausserdem hiess das Departement den Rekurs gegen die Verweigerung der Uebernahme von Taxikosten für eine Fahrt zum Spital ... gut, falls diese ausgewiesen seien. In den weiteren Streitpunkten wies das Departement den Rekurs ab. Insbesondere qualifizierte es die Kürzung der Leistungen um Fr. 500.-- wegen Verletzung von Auflagen in zeitlicher und quantitativer Hinsicht als rechtmässig und verhältnismässig. Weiter erwog es aber, die Leistungen würden laut Gemeinderat jeweils nach Einreichen der Lohnabrechnung bzw. der belegten Einkünfte und Ausgaben bemessen. Damit kürze der Gemeinderat einerseits die Leistungen wegen fehlender Mitwirkung, richte indessen aus demselben Grund gar keine Leistungen aus. Faktisch erhalte die Rekurrentin gar keine Sozialhilfe, was einer vollständigen Leistungseinstellung gleichkomme. Eine solche hätte verfügt werden müssen, was aber nicht der Fall sei. In diesem Punkt sei der Rekurs gutzuheissen. Weiter stellte das Departement fest, für November 2004 sei keine Kürzung verfügt worden. Der Gemeinderat X. wurde angewiesen, für den Monat Oktober 2004 Fr. 1'170.--, für November 2004 Fr. 1'950.-- und ab Dezember 2004 Fr. 1'450.-- pro Monat an zuviel zurückbehaltenen Leistungen auszurichten (Ziff. 1 a - d). Im übrigen wurde der Rekurs abgewiesen (Ziff. 2), und auf die Erhebung von amtlichen Kosten wurde verzichtet (Ziff. 3).
Gleichentags entschied das Departement des Innern über eine Rechtsverweigerungsbeschwerde von U.M. betreffend Beantwortung von Gesuchen und Erlass einer rekursfähigen Verfügung bei Ablehnung von Gesuchen.
C./ Mit Eingabe vom 25. August 2005 erhob der Gemeinderat X. Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, Ziff. 1 des Rekursentscheids vom 14. Juli 2005 sei vollumfänglich aufzuheben und es sei zu erkennen, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung gemäss Verfügung vom 13. Dezember 2004 nach wie vor gelte, dass es sich im vorliegenden Fall weder um eine unzulässige Leistungsverweigerung noch um eine Leistungseinstellung seit Oktober 2004 handle, dass die Ausrichtung der Sozialhilfeleistungen durch den Gemeinderat ab Oktober 2004 zu Recht davon abhängig gemacht worden sei, dass U.M. für diesen Zeitraum ihrer Pflicht zur Einreichung detaillierter Aufschriebe und Belege über ihre Einnahmen und Ausgaben nachkomme, dass die Bemessung der monatlichen Sozialhilfeleistungen an U.M. ab Oktober 2004 unter Anrechnung ihres mit Aufschrieben und Belegen nachgewiesenen vollständigen Einkommens und Vermögens erfolge und dass die Taxikosten zum Spital nicht zu übernehmen seien, unter Kostenfolge für die Beschwerdegegnerin. Zur Begründung macht die Gemeinde X. im wesentlichen geltend, das Departement habe in den Erwägungen seines Entscheids seine Auffassung zum Entzug der aufschiebenden Wirkung geäussert und sei dabei zum Schluss gekommen, der Entzug der aufschiebenden Wirkung sei nicht statthaft. Es habe aber versäumt, eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ausdrücklich im Dispositiv seines Entscheides anzuordnen. Deshalb sei im vorliegenden Fall nicht von einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung durch das Departement auszugehen. Die Anweisung an den Gemeinderat, U.M. für die Monate Oktober bis Dezember 2004 genau bezifferte Leistungen zu entrichten, sei daher noch nicht rechtskräftig, und da der Beschwerde an das Verwaltungsgericht aufschiebende Wirkung zukomme, sei der Entscheid diesbezüglich auch nicht vollstreckbar. Im übrigen müsse in Fällen wie dem vorliegenden, in denen eine Notlage ausgeschlossen werden könne, ein Entzug der aufschiebenden Wirkung möglich sein. Die Beschwerdegegnerin verhalte sich rechtsmissbräuchlich. Im weiteren sei mit der Verfügung vom 13. Dezember 2004 keine Leistungseinstellung bzw. -verwei-gerung angeordnet worden. Die Unterstützungsleistungen ab Oktober 2004 würden jeweils nach Einreichen der Lohnabrechnung bzw. der belegten Einkünfte und Ausgaben bemessen und ausgerichtet. Es sei also klar und deutlich festgestellt worden, dass U.M. Unterstützungsleistungen zustünden und ihr diese auch berechnet und ausgerichtet würden, wenn sich das Sozialamt vorgängig davon überzeugen könne, dass die Voraussetzungen zur Unterstützung, d.h. eine Bedürftigkeit, gegeben seien. Im übrigen sei die Verpflichtung zur Uebernahme der Taxikosten ungerechtfertigt. Auf die weiteren Vorbringen in der Beschwerde wird, soweit wesentlich, in den nachstehenden Erwägungen eingegangen.
Die Vorinstanz schliesst in ihrer Vernehmlassung vom 16. September 2005 auf Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdegegnerin äusserte sich mit Vernehmlassung vom 7. Oktober 2005 zur Beschwerde und stellte gleichzeitig ein dringliches Rechtsbegehren um unverzügliche Ausrichtung von Nothilfe gemäss Art. 7 und Art. 12 der Schweizerischen Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Zur Begründung machte sie geltend, seit dem 30. August 2004 sei keinerlei Zahlung von Seiten der Gemeinde erfolgt, und es würden keinerlei Eingaben oder Anträge beantwortet. Im weiteren beantragte sie sinngemäss die Abweisung der Beschwerde.
Mit Verfügung vom 19. Oktober 2005 hiess der Präsident des Verwaltungsgerichts das Gesuch von U.M. um vorsorgliche Massnahmen gut und wies den Gemeinderat X. an, U.M. die in Ziff. 1 lit. d des Rekursentscheids festgelegten Sozialhilfeleistungen von Fr. 1'170.-- für Oktober 2004, Fr. 1'950.-- für November 2004 und Fr. 1'450.-- ab Dezember 2004 auszurichten.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Politische Gemeinde X. ist in ihren eigenen finanziellen Interessen berührt und daher gestützt auf Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP zur Beschwerdeführung legitimiert. Die Beschwerdeeingabe vom 25. August 2005 wurde rechtzeitig eingereicht und enthält einen Antrag, eine Darstellung des Sachverhalts und eine Begründung. Insoweit sind die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Der Gemeinderat X. beantragt die vollumfängliche Aufhebung von Ziff. 1 des angefochtenen Entscheids und stellte daneben verschiedene Anträge in Form von Feststellungsbegehren. Diese Feststellungsbegehren enthalten aber im wesentlichen lediglich eine summarische Begründung für den Antrag auf Aufhebung von Ziff. 1 des angefochtenen Rekursentscheids. Ein förmlicher Feststellungsentscheid könnte daher nicht getroffen werden, was insofern aber unerheblich ist, als über die Begehren in einem gestaltenden Urteil zu befinden ist. Insoweit ist auf die Beschwerde einzutreten.
2./ Der Gemeinderat X. entzog im Dispositiv seiner Verfügung vom 13. Dezember 2004 einem Rekurs gegen die Reduktion der finanziellen Sozialhilfe und die Ausrichtung nach Einreichung der Lohnabrechnung bzw. von belegten Einkünften und Ausgaben die aufschiebende Wirkung.
a) Nach Art. 51 Abs. 1 VRP hat der Rekurs aufschiebende Wirkung, wenn die Vorinstanz nicht wegen Gefahr die Vollstreckbarkeit anordnet. Nach Art. 51 Abs. 2 VRP kann die Rekursinstanz eine gegenteilige Verfügung treffen. Die Verfügung ist endgültig.
b) Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid den Entzug der aufschiebenden Wirkung durch den Gemeinderat als rechtswidrig qualifiziert und dem Gesuch der Beschwerdegegnerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung stattgegeben. Im Dispositiv des Rekursentscheids hat sie sich nicht mehr direkt darüber geäussert. Dies war auch nicht notwendig, da sie gleichzeitig materiell über den Rekurs entschieden und im Dispositiv insbesondere auch über die der Beschwerdegegnerin auszurichtenden Leistungen ab Oktober 2004 befunden hat. Eine förmliche Verfügung wäre beispielsweise dann erforderlich gewesen, wenn die Vorinstanz vor dem materiellen Entscheid die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung angeordnet hätte. Weiter steht fest, dass die Vorinstanz ihrerseits einer allfälligen Beschwerde an das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung nicht entzogen hat. Damit hatte die Beschwerde des Gemeinderats X. grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Dies bedeutete, dass der Rekursentscheid noch nicht rechtswirksam wurde. Dies berechtigte den Gemeinderat aber nicht, eine vollständige Einstellung der Sozialhilfeleistungen zu treffen und seine noch nicht rechtskräftige Verfügung vorzeitig zu vollstrecken. Vielmehr hätte der Gemeinderat die Leistungen im Rahmen der letzten rechtskräftigen Verfügung bzw. des letzten rechtskräftigen Entscheids ausrichten müssen. Nachdem die Beschwerdegegnerin im Beschwerdeverfahren ein Gesuch um Anordnung vorsorglicher Massnahmen gestellt hat und darüber am 19. Oktober 2005 entschieden worden ist, kann auf weitere Erörterungen zur Frage der aufschiebenden Wirkung aber verzichtet werden. Festzuhalten ist indessen, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung nur wegen Gefahr zulässig ist. Finanzielle Verpflichtungen im Umfang der konkret streitigen Leistungen vermögen eine solche Gefahr nicht zu begründen. Die vom Gemeinderat dagegen erhobenen Einwendungen sind unbegründet. Insbesondere geht die Berufung auf die Regelung im Sozialversicherungsrecht an der Sache vorbei. Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, besteht bei der Sozialhilfe im Gegensatz zum Sozialversicherungsrecht kein weiteres Auffangnetz für bedürftige Personen. Dies allein rechtfertigt eine andere Praxis. Auch die Berufung auf Rechtsmissbrauch ist im Zusammenhang mit der Frage des Entzugs der aufschiebenden Wirkung nicht entscheidend. Die Erfolgsaussichten eines Rechtsmittels sind in der Regel für die Frage des Entzugs der aufschiebenden Wirkung nicht entscheidend. Sind Rechtsmittel offensichtlich unzulässig oder unbegründet, kann darüber rasch und gegebenenfalls ohne Einholung einer vorinstanzlichen Vernehmlassung entschieden werden, was die Verfahrensdauer und damit die Auswirkungen der aufschiebenden Wirkung entsprechend reduziert.
3./ Nach Art. 9 des Sozialhilfegesetzes (sGS 381.1, abgekürzt SHG) hat Anspruch auf finanzielle Sozialhilfe, wer für seinen Lebensunterhalt nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann.
a) Im Sozialhilfegesetz sind nicht nur Ansprüche statuiert, sondern auch Pflichten verankert. Wer um finanzielle Sozialhilfe ersucht, hat nach Art. 16 Abs. 1 SHG wahrheitsgetreu und vollständig Auskunft zu erteilen (lit. a) sowie Amtsstellen und Dritte zu ermächtigen, Auskünfte zu erteilen (lit. b). Wer finanzielle Sozialhilfe bezieht, ist nach Art. 16 Abs. 2 SHG verpflichtet, Tatsachen umgehend zu melden, die Anspruch oder Berechnung verändern. Nach Art. 17 SHG wird finanzielle Sozialhilfe verweigert, gekürzt oder eingestellt, wenn die hilfesuchende Person keine oder unrichtige Auskünfte erteilt (lit. a), verlangte Unterlagen nicht einreicht (lit. b), Bedingungen und Auflagen missachtet (lit. c) oder ihren Fähigkeiten entsprechende Arbeit ablehnt (lit. d).
b) Fest steht, dass die Beschwerdegegnerin als freischaffende .... tätig ist und sie selber ihr Pensum auf 70 bis 100 Prozent bezifferte. Die Beschwerdegegnerin bietet ausserdem Dienstleistungen im Bereich Multimedia und Internet an. Ihre Angaben über diese Tätigkeiten sind lückenhaft. Sie führt keine Buchhaltung und hat dem Sozialamt keine vollständigen und beweiskräftigen Unterlagen und Belege über ihre Erwerbseinkünfte und Berufsauslagen eingereicht. Damit verletzte sie unbestrittenermassen ihre Mitwirkungspflichten.
c) Die Vorinstanz hat die Reduktion der monatlichen Sozialhilfe um Fr. 500.-- wegen ungenügender Angaben über die selbständige Erwerbstätigkeit bestätigt. Sie hat allerdings auch festgehalten, der Gemeinderat X. kürze einerseits die Leistungen wegen fehlender Mitwirkung, richte aber tatsächlich wegen dieser fehlenden Mitwirkung auf unbestimmte Zeit gar keine Leistungen aus, nämlich bis die Beschwerdegegnerin die geforderten Unterlagen beibringe. Dies mit der Begründung, aufgrund des Verhaltens der Beschwerdegegnerin könne gar keine Bedarfsrechnung erstellt werden. Dies komme einer vollständigen Leistungsverweigerung bzw. -einstellung gleich.
Die faktische Ausrichtung der (gekürzten) Sozialhilfeleistungen wurde von der Gemeinde ausdrücklich mit der Bedingung verbunden, dass die Beschwerdegegnerin die geforderten Unterlagen und Belege über die Erwerbstätigkeit und die finanziellen Verhältnisse einreicht. Sie hat dies im Dispositiv ihrer Verfügung ausdrücklich festgehalten. Die mangelhafte Mitwirkung der Beschwerdegegnerin wurde somit als Grund für die gänzliche Einstellung der Leistungen angeführt. Die Beschwerdeführerin hält denn auch fest, sobald die Beschwerdegegnerin die zumutbare Mitwirkungspflicht erfülle, würden die Auszahlungen an sie im berechneten Umfang erfolgen.
Die Vorinstanz qualifizierte das Vorgehen der Beschwerdeführerin als vollständige Leistungsverweigerung und hielt fest, diese sei nicht förmlich verfügt worden, weshalb sie den Rekurs guthiess. Sie ging also davon aus, dass die Leistungsverweigerung als solche förmlich hätte verfügt werden müssen. Dies tat die Beschwerdeführerin nicht, sondern verfügte lediglich Auflagen für die Mitwirkung, was bei Nichterfüllung derselben die Folge hat, dass jegliche Leistung eingestellt wird. Die Vorinstanz hat gar nicht geprüft, ob die Leistungsverweigerung, falls sie als solche förmlich verfügt worden wäre, rechtmässig und verhältnismässig ist. Insoweit gehen die Ausführungen in der Beschwerde vollumfänglich an der Sache vorbei.
Der Entscheid der Vorinstanz hätte zur Folge, dass nunmehr die Beschwerdeführerin eine Leistungseinstellung förmlich verfügen müsste, falls sie daran festhalten will. Diese könnte dann wiederum mit Rekurs bei der Vorinstanz angefochten werden. Ob dies zweckmässig ist, erscheint fraglich. Sinn und Zweck der Verfügung der Beschwerdeführerin war es zweifellos, der Beschwerdegegnerin solange überhaupt keine Leistungen auszurichten, als sie die geforderten Unterlagen nicht lückenlos beibringt. Diese Anordnung hat die Vorinstanz aufgehoben. Das Verwaltungsgericht ist an die Begründung der Vorinstanz nicht gebunden. Ist der angefochtene Entscheid aus anderen Gründen als rechtmässig zu qualifizieren, kann das Verwaltungsgericht einen entsprechenden Entscheid fällen.
d) Aufgrund der mangelhaften Mitwirkung und dementsprechend unvollständiger Unterlagen über die Erwerbseinkünfte wurden der Beschwerdegegnerin die Leistungen seit längerem gekürzt. Die Kürzung um Fr. 500.-- wurde von der Vorinstanz als verhältnismässig betrachtet. Die Verletzung der Mitwirkungspflichten kann aber nicht in einem ersten Schritt zu einer Reduktion der Leistungen und in einem zweiten Schritt zur vollständigen Einstellung derselben führen. Eine weitere Kürzung wäre allenfalls dann angezeigt, wenn aufgrund der Umstände davon auszugehen ist, dass die Beschwerdegegnerin erheblich höhere Einkünfte erzielt, als dies bei der ursprünglichen Kürzung angenommen wurde. Mit der Kürzung wird dem aufgrund der mangelnden Mitwirkung ziffernmässig nicht genau bekannten Erwerbseinkommen Rechnung getragen. Bei dieser Sachlage rechtfertigt es sich aber nicht, aufgrund der Ungewissheit eine weitere Reduktion bzw. eine vollständige Einstellung wegen fehlender Mitwirkung anzuordnen. Allein als Sanktion ist eine Kürzung nicht zulässig, nachdem eine solche bereits wegen eben dieser mangelhaften Mitwirkung und der daraus resultierenden Ungewissheit über das erzielte Einkommen angeordnet wurde.
Im übrigen wäre bei einer vollständigen Einstellung von Leistungen zu prüfen, ob sie das verfassungsmässige Recht auf Hilfe in Notlagen gemäss Art. 12 BV verletzt (vgl. BGE 131 I 166 ff. und ZBl 2005, S. 497 ff.). Eine solche Prüfung hat die Beschwerdeführerin vor Erlass ihrer Verfügung unterlassen.
Wenn die Reduktion zu geringfügig wäre, wie dies die Beschwerdeführerin behauptet, so hätte sie dies zumindest glaubhaft zu machen. Sie legt aber nicht konkret dar, inwiefern der monatliche Fehlbetrag für den Lebensunterhalt die von der Vorinstanz festgelegte Leistung von monatlich Fr. 1'450.-- ab Dezember 2004 unterschreitet. Wenn die Beschwerdeführerin hinreichende Anhaltspunkte hat, dass die Erwerbseinkünfte der Beschwerdegegnerin höher sind als bisher angenommen, so kann diesem Umstand mit einer weiteren, förmlich zu verfügenden Reduktion Rechnung getragen werden. Aufgrund der Akten bestehen indessen keine solchen Anhaltspunkte. Aufgrund der (Indizien) ist das Einkommen nicht höher einzuschätzen als zu jenem Zeitpunkt, in dem die Kürzung letztmals bestätigt wurde. Auch liegen keine Anhaltspunkte über nennenswerte Einkünfte aus ... vor.
Aus dem Gesagten folgt, dass der angefochtene Entscheid in diesem Punkt zumindest im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden und die Beschwerde unbegründet ist.
e) Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin verpflichtet, Taxikosten der Beschwerdegegnerin im Betrag von Fr. 111.80 zu übernehmen, falls diese ausgewiesen seien. Eine Verpflichtung zur Kostenübernahme kann nicht nur dann gerechtfertigt sein, wenn die Taxikosten im medizinischen Sinne strikte notwendig sind bzw. zu den Pflichtleistungen der Krankenkasse gehören. Die Vorinstanz hat auch in Betracht gezogen, dass der Weg zwischen Wohnort und Spital mit dem öffentlichen Verkehrsmittel nur schwierig bewältigt werden kann und sich die Bushaltestelle nicht in unmittelbarer Nähe der Wohnung befindet. Diese Ueberlegungen sind nicht zu beanstanden. Es liegt auch nicht an der Sozialhilfebehörde, der Beschwerdegegnerin in medizinischer Hinsicht die Notwendigkeit häufigen Gehens vorzuhalten. Auch das Fehlen einer vorgängigen Ermächtigung spricht nicht gegen die Kostenübernahme. Bei der Anerkennung solcher Kosten hat die Verwaltungsbehörde einen gewissen Ermessensspielraum, was die Beschwerdeführerin selber anerkennt. Die Ausübung des Ermessens kann vom Verwaltungsgericht nicht überprüft werden (Art. 61 Abs. 1 und 2 VRP). Es kann jedenfalls nicht von einem Ermessensmissbrauch bzw. einer Ermessensüberschreitung gesprochen werden, wenn die Vorinstanz die Beschwerdeführerin zur Uebernahme der entsprechenden Kosten verpflichtet hat. Dass die Vorinstanz die Kostengutsprache unter dem Vorbehalt machte, dass die Kosten ausgewiesen sind, ist sachlich gerechtfertigt. Falls die Beschwerdegegnerin entsprechende Belege beibringt, sind die Kosten als ausgewiesen zu betrachten und von der Beschwerdeführerin zu übernehmen.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde als unbegründet abzuweisen.
4./ Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf ihre Erhebung ist nicht zu verzichten, da die Beschwerdeführerin eigene finanzielle Interessen vertritt (Art. 95 Abs. 3 VRP).
Ausseramtliche Kosten sind nicht zu entschädigen. Die Beschwerdeführerin ist unterlegen (Art. 98bis VRP), und die Beschwerdegegnerin hat keinen entsprechenden Antrag gestellt (Art. 98ter VRP in Verbindung mit Art. 263 Abs. 3 des Zivilprozessgesetzes, sGS 961.2).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt; auf die Erhebung wird nicht verzichtet.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:
Zustellung dieses Entscheides an: