Anwesend: Präsident Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder; lic. iur. A. Rufener; Ersatzrichterin lic. iur. D. Gmünder Perrig; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Hirt
In Sachen
X.Y.,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt (...)
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
und
A.B.,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin (...)
betreffend
Akteneinsicht
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Mit Schreiben vom 28. Juni 2002 ersuchte X.Y., vertreten durch seinen Rechtsanwalt, um Akteneinsicht in das abgeschlossene Namensänderungsverfahren von A.B. (vormals A.Y.). Zur Begründung des Gesuchs führte er an, dass er annehmen müsse, dass A.B. im Namensänderungsverfahren Vorwürfe des sexuellen Missbrauchs gegen ihn erhoben habe. Für den Fall, dass dies zutreffen sollte, wolle er von seinem Recht Gebrauch machen, die Akten des Namensänderungsverfahrens mit einer kurzen Gegendarstellung zu berichtigen bzw. zu ergänzen.
Das Departement für Inneres und Militär wies das Gesuch mit Verfügung vom 14. Februar 2003 ab.
B./ Mit Eingabe vom 3. März 2003 erhob X.Y. gegen die Verfügung des Departementes für Inneres und Militär vom 14. Februar 2003 Rekurs bei der Regierung des Kantons St. Gallen. Er beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und die Gutheissung des Gesuchs um Akteneinsicht, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. (...)
Am 4. April 2003 fragte die Regierung A.B. bzw. deren Rechtsvertreterin an, ob die Zustimmung zur Auskunftsgabe erteilt werde und ob sich die Geheimnisträgerin im Falle der Verweigerung am Rekursverfahren beteiligen wolle. Mit Schreiben vom 5. Mai 2003 teilte A.B. durch ihre Anwältin mit, sie sei mit der Akteneinsicht nicht einverstanden und nehme am Rekursverfahren teil.
Die Regierung entschied in der Angelegenheit am 9. Dezember 2003, indem der Rekurs von X.Y. insofern gutgeheissen wurde, als die Vorinstanz eingeladen wurde, der Prozedur des Verfahrens auf Namensänderung von A.B. folgende Aktennotiz beizufügen: "Soweit die Gesuchstellerin in diesem Verfahren Vorwürfe gegen X.Y. erhoben hat, werden diese von ihm als unwahr und falsch bestritten". Im übrigen wurde der Rekurs abgewiesen. Die Regierung erwog im wesentlichen, es fehlten Anhaltspunkte, welche die Annahme rechtfertigen würden, allfällige Vorwürfe gegen X.Y. seien allgemein zugänglich. Die Rekursgegnerin verfüge folglich über ein intaktes Geheimhaltungsinteresse und es müsse eine Interessenabwägung zwischen dem Akteneinsichtsinteresse des Rekurrenten und dem Geheimhaltungsinteresse der Rekursgegnerin vorgenommen werden. Diese Interessenabwägung gestehe X.Y. angesichts der Schwere der vermuteten Vorwürfe durchaus ein schutzwürdiges Interesse an der Akteneinsicht zu. Indes würde die Akteneinsicht bei A.B. eine erhebliche psychische Belastung auslösen und sogar eine gesundheitliche Gefährdung bedeuten. Das Interesse von X.Y. an der Klärung allfälliger gegen ihn erhobener Vorwürfe im Namensänderungsverfahren sei daher als schwächer zu gewichten. Das Departement habe die Akteneinsicht folglich zu Recht verweigert. Hingegen könne aufgrund der Schwere der vermuteten Vorwürfe der Prozedur eine Aktennotiz beigefügt werden, wonach X.Y. den Wahrheitsgehalt allfälliger Vorwürfe bestreite, die seine Person betreffen würden.
C./ Gegen den Entscheid der Regierung vom 9. Dezember 2003 erhob X.Y. durch seinen Rechtsvertreter am 14. Januar 2004 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. In der Beschwerdeergänzung vom 23. Januar 2004 stellt er folgende Anträge:
"1. Der angefochtene Entscheid der Regierung vom 9. Dezember 2003 (Nr. 744) sei vollumfänglich aufzuheben.
In Gutheissung des Gesuchs des Beschwerdeführers vom 28. Juli 2002 sei festzustellen, dass dem Beschwerdeführer das Einsichtsrecht in die Akten des seinerzeitigen Namensänderungsverfahrens von A.B. und gegebenenfalls ein Gegendarstellungsanspruch insoweit zusteht, als diese Akten seine Person betreffende Daten enthalten.
Eventualiter: Es sei die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz 1 oder 2 zurückzuweisen.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge".
Zur Begründung wird im wesentlichen geltend gemacht, die Vorinstanz habe den Sachverhalt teilweise unvollständig bzw. unrichtig festgestellt und nicht zuletzt deshalb die vorgeschriebene Interessenabwägung nicht sachgerecht, sondern einseitig zulasten von X.Y. vorgenommen. (...)
Die Regierung beantragt mit Eingabe vom 13. Februar 2004 die Abweisung der Beschwerde. Ebenso trägt A.B. in der Vernehmlassung vom 29. März 2004 auf Abweisung der Beschwerde an, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers. Der Stellungnahme von A.B. liegt ein Schreiben der Klinik L. vom 29. März 2004 bei, in dem der Chef- und der Oberarzt die Auffassung vertreten, die Akteneinsicht durch X.Y. würde bei A.B. zu einer schweren Retraumatisierung führen und damit ihre psychosoziale Gesundheit in erheblichem Ausmass gefährden.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Der Beschwerdeführer ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 14. Januar 2004 sowie deren Ergänzung vom 23. Januar 2004 erfüllen zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ a) Zu prüfen ist vorab die formelle Rüge des Beschwerdeführers, die Anordnung der Vorinstanz auf Beifügung einer Aktennotiz, wonach er im Namensänderungsverfahren gegen ihn erhobene Vorwürfe als unwahr und falsch bestreite, verstosse gegen seinen Anspruch auf rechtliches Gehör.
b) Der Beschwerdeführer hat im Rekursverfahren die Aufhebung der Verfügung des Departements für Inneres und Militär vom 14. Februar 2003 sowie die Gutheissung des Gesuchs um Akteneinsichtnahme beantragt. Die Beifügung einer Aktennotiz wurde hingegen nicht verlangt.
c) Die Regierung war bei ihrem Entscheid nicht an die Begehren der Parteien gebunden (Art. 56 Abs. 1 VRP). Gleichwohl wäre sie – wie bei der reformatio in peius vel melius - gehalten gewesen, dem Beschwerdeführer vorgängig das rechtliche Gehör zu gewähren, da sie mit ihrem Entscheid wesentlich von den gestellten Anträgen abgewichen ist (vgl. in bezug auf die reformatio: Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 1813). Dies gilt um so mehr, als vom Beschwerdeführer tatsächlich nicht erwartet werden kann, dass er etwas bestreitet, von dem er keine Kenntnis hat.
d) Entgegen der von der Vorinstanz in der Vernehmlassung vom 13. Februar 2004 geäusserten Auffassung ist der Beschwerdeführer durch die Beifügung der Aktennotiz auch beschwert. Zum einen kann von ihm nicht erwartet werden, dass er eine schriftliche Verzichtserklärung abgibt für etwas, das er gar nicht beantragt hat. Zum anderen ist mehr als fraglich, ob eine schriftliche Verzichtserklärung des Beschwerdeführers genügt hätte, nachdem die Vorinstanz das Departement für Inneres und Militär "eingeladen" hat, die fragliche Aktennotiz dem Verfahren beizulegen.
e) Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör des Beschwerdeführers verletzt hat, indem sie das Departement für Inneres und Militär "eingeladen" hat, dem Namensänderungsverfahren eine nicht anbegehrte Aktennotiz beizufügen. Die Beschwerde erweist sich in dieser Hinsicht als begründet, und die "Einladung" ist aufzuheben. Ob auch eine Persönlichkeitsverletzung vorliegt, kann unter diesen Umständen offenbleiben.
3./ a) In materieller Hinsicht ist wie bereits im Rekursverfahren strittig, ob das Gesuch des Beschwerdeführers auf Akteneinsicht in das bereits abgeschlossene Namensänderungsverfahren der Beschwerdegegnerin zu Recht abgewiesen wurde.
b) Das Bundesgericht hat aus Art. 4 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (AS1 1, abgekürzt aBV) einen Anspruch auf Akteneinsicht als Teilaspekt des rechtlichen Gehörs abgeleitet. Dieser nunmehr in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 101, abgekürzt BV) festgeschriebene Anspruch gilt insbesondere in hängigen Verfahren im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung. Darüber hinaus hat die Rechtsprechung zu Art. 4 aBV anerkannt, dass der Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter auch Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser Anspruch davon abhängig, dass der Rechtsuchende ein besonders schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Das Akteneinsichtsrecht findet zudem seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter. Diesfalls sind die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung anderseits sorgfältig gegeneinander abzuwägen (ZBl 2003 305 f. mit zahlreichen weiteren Hinweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung). An dieser Rechtsprechung zum Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines förmlichen Verfahrens ist auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung festgehalten worden, teils ohne ausdrückliche Anknüpfung an eine spezifische Verfassungsnorm (BGE 128 I 68, 126 I 11), teils unter Hinweis auf Art. 29 Abs. 2 BV (BGE 127 I 151). Das besondere schutzwürdige Interesse der um Akteneinsicht ersuchenden Person ergibt sich gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung aus der Betroffenheit in einem speziellen Freiheitsrecht wie etwa der persönlichen Freiheit (BGE 112 Ia 100, 113 Ia 5, 122 I 162); bisweilen wird der Anspruch auf Akteneinsicht auch direkt auf das betroffene Freiheitsrecht (bspw. Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 BV) gestützt (BGE 128 I 63, 126 I 10, 125 I 260). Sodann reicht nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Berufung auf Art. 16 Abs. 3 BV nicht aus, sondern es bedarf der Geltendmachung eines spezifischen schützenswerten Interesses im dargelegten Sinn, soweit die Verwaltung nicht dem sogenannten Öffentlichkeitsprinzip unterstellt ist (ZBl 2003 306; BGE 129 I 253 f. mit weiteren Hinweisen; vgl. ferner BGE 130 III 44).
c) Die Verfahrensbeteiligten sind sich über die im konkreten Fall anwendbaren Gesetzesvorschriften einig. Insbesondere ist unbestritten, dass vorliegend nicht das Bundesgesetz über den Datenschutz (SR 235, abgekürzt DSG), sondern kantonales Recht massgeblich ist. Gemäss Art. 10 Abs. 1 des Staatsverwaltungsgesetzes (sGS 140.1, abgekürzt StVG) gewährt das Organ, das die Datensammlung führt, der betroffenen Person auf Gesuch Einsicht in die Personendaten. Die Einsicht wird eingeschränkt oder verweigert, soweit öffentliche oder schutzwürdige private Interessen überwiegen (Art. 10 Abs. 2 StVG). Die betroffene Person kann verlangen, dass unrichtige Daten berichtigt oder durch eine kurze Gegendarstellung ergänzt werden (Art. 10 Abs. 3 StVG). In Konkretisierung dazu bestimmt Art. 17 der Datenschutzverordnung (sGS 142.11, abgekürzt DSV), dass Personendaten unter anderem auf Gesuch bekanntgegeben werden, wenn die betroffene Person zugestimmt hat (lit. c), die betroffene Person diese allgemein zugänglich gemacht hat (lit. e) oder der Empfänger schutzwürdige Interessen glaubhaft macht, welche die Interessen an der Geheimhaltung überwiegen (lit. f).
aa) Vorliegend steht fest, dass die Beschwerdegegnerin der Akteneinsicht durch den Beschwerdeführer und damit der Bekanntgabe von Personendaten nicht zugestimmt hat (Art. 17 lit. c DSV). Sodann ist unbestritten, dass die Angaben der Beschwerdegegnerin im Namensänderungsverfahren nicht allgemein zugänglich gemacht worden sind (Art. 17 lit. e DSV). Dementsprechend ist vorliegend zu prüfen, ob der Beschwerdeführer über schutzwürdige Interessen an der Akteneinsicht verfügt, welche die Interessen der Beschwerdegegnerin an der Geheimhaltung überwiegen (Art. 10 Abs. 2 StVG und Art. 17 lit. f DSV).
bb) Hinsichtlich der Interessen der Beschwerdegegnerin an der Verweigerung des Akteneinsichtsrechts fällt in Betracht, dass im Namensänderungsverfahren allfällig erhobene Vorwürfe im Zusammenhang mit sexuellem Missbrauch ihre Intimsphäre beschlagen. Die Intimsphäre ist sowohl nach Art. 6 Abs. 1 lit. b DSV als auch nach Art. 28 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, abgekürzt ZGB) besonders geschützt (vgl. in bezug auf Art. 28 ZGB: A. Meili, Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Basel 1996, N 23 ff. zu Art. 28). Grundsätzlich verfügt die Beschwerdegegnerin somit über ein hohes Interesse an der Geheimhaltung. Indes ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin entsprechend den Angaben in den Akten die Anschuldigung des sexuellen Missbrauchs durch den Beschwerdeführer bereits seit ... erhebt und die Vorwürfe nicht nur diesem, sondern auch Dritten gegenüber zur Kenntnis gebracht hat. Dadurch hat sie die an sich der Intimsphäre zuzurechnenden Lebensvorgänge in einem gewissen Umfang der Öffentlichkeit preisgegeben. Ausserdem ist zu berücksichtigen, dass bei einer allfälligen Akteneinsicht durch den Beschwerdeführer keine weiteren Personen von den geltend gemachten Vorwürfen erfahren. Insofern würde der Wille der Beschwerdegegnerin zur Geheimhaltung durch die Akteneinsicht des Beschwerdeführers nicht berührt. Diese Umstände schmälern, wie der Beschwerdeführer zutreffend ausführt, im Rahmen der Interessenabwägung das Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdegegnerin (vgl. Meili, a.a.O., N 24 zu Art. 28, wonach es für die Abgrenzung der verschiedenen Sphären und damit für den Rechtsschutz wesentlich auf den ausdrücklich manifestierten oder konkludent erklärten Geheimhaltungswillen ankommt). Dies gilt allerdings nur für den Vorwurf des sexuellen Missbrauchs. Im übrigen ist das Geheimhaltungsinteresse am Inhalt des Namensänderungsverfahrens, welches der Beseitigung persönlichkeitsverletzender Nachteile dient (R. Bühler, Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Basel 1996, N 3 zu Art. 30), intakt. Dies gilt insbesondere in bezug auf allfällige andere, nicht den sexuellen Missbrauch durch den Beschwerdeführer betreffende Gründe, die von der Beschwerdegegnerin geltend gemacht wurden (vgl. zu den möglichen wichtigen Gründen, die eine Namensänderung rechtfertigen: Bühler, a.a.O., N 7 zu Art. 30).
In bezug auf die von der Vorinstanz angeführten Bedenken in gesundheitlicher Hinsicht und das von der Beschwerdegegnerin im Beschwerdeverfahren ins Recht gelegte Arztzeugnis, welches bei der Einsichtnahme durch den Beschwerdeführer von einer Retraumatisierung und Gefährdung der psychosozialen Gesundheit der Beschwerdegegnerin ausgeht, fällt in Betracht, dass die Beschwerdegegnerin, wie vorstehend erwähnt, den Vorwurf des sexuellen Missbrauchs schon vor dem Namensänderungsverfahren gegenüber X.Y. direkt erhoben hat und nach wie vor aufrecht erhält. Es würde sich somit nichts Grundlegendes im Verhältnis zwischen X.Y. und A.B. ändern, wenn der Beschwerdeführer (zusätzlich) vom allenfalls auch im Namensänderungsverfahren vorgebrachten Vorwurf des sexuellen Missbrauchs erfahren würde. Hinzu kommt, dass die Akteneinsichtnahme durch den Beschwerdeführer für die Beschwerdegegnerin nicht mit Aufwendungen ihrerseits oder gar einer erzwungenen Kontaktaufnahme mit X.Y. verbunden wäre. Ausserdem bringt die Beschwerdegegnerin selbst den Einwand der gesundheitlichen Beeinträchtigung erstmals im Beschwerdeverfahren vor. Vor diesem Hintergrund ist für das Verwaltungsgericht nicht nachvollziehbar, inwiefern die blosse Einsichtnahme für die Beschwerdegegnerin eine gesundheitliche Gefährdung darstellen soll, zumal auch im Schreiben der Klinik L. eine Begründung für diese Annahme fehlt.
cc) In bezug auf die Interessen des Beschwerdeführers an der Akteneinsicht fällt in Betracht, dass der Vorwurf des sexuellen Missbrauchs schwer wiegt und geeignet ist, die Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers zu verletzen. Art. 28 ZGB bezweckt namentlich auch den Schutz der Ehre, d.h. des Rufs, ein ehrbarer Mensch zu sein, der sich so verhält, wie sich nach allgemeiner Anschauung ein charakterlich anständiger Mensch zu verhalten pflegt (Meili, a.a.O., N 28 zu Art. 28). Sodann schützt auch Art. 173 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (SR 311.0) vor unbewiesenen Behauptungen ehrenrühriger Tatsachen. Der Beschwerdeführer muss sich somit allfällige rechtlich nicht abgeklärte Vorwürfe des sexuellen Missbrauchs durch die Beschwerdegegnerin nicht gefallen lassen. Insofern ist deshalb ein schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der Akteneinsicht ausgewiesen. Dabei besteht dieses Interesse grundsätzlich unabhängig vom Umstand, dass allfällige Vorwürfe im Namensänderungsverfahren keine Überprüfung erfahren haben, da namentlich auch ein Interesse an der Richtigkeit der Datenbearbeitung besteht (Art. 10 Abs. 3 StVG; vgl. ferner Art. 5 DSG). Aus diesem Grund ist dem Beschwerdeführer auch zuzustimmen, wenn er geltend macht, die Gewährung der Akteneinsicht hange nicht davon ab, welche Zwecke er damit verfolge. Es genügt das Interesse des Beschwerdeführers, dass in behördlichen Akten nicht der unbewiesene Vorwurf des sexuellen Missbrauchs festgehalten ist. Es spielt deshalb entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin auch keine entscheidende Rolle, dass der Beschwerdeführer für die Erwirkung eines allfälligen Verbots der Verbreitung der Vorwürfe durch die Beschwerdegegnerin nicht auf die Akten des Namensänderungsverfahrens angewiesen ist. Schliesslich hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zutreffend auf die Problematik von Vorverurteilungen im Zusammenhang mit den von der Beschwerdegegnerin erhobenen Vorwürfen hingewiesen. Es ist ohne weiteres klar, dass dem Beschwerdeführer auch der unbewiesene Vorwurf des sexuellen Missbrauchs von A.B. in gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Hinsicht erheblich schaden kann, weshalb sein Interesse an der Akteneinsicht auch unter diesem Gesichtspunkt ausgewiesen ist. Wie schnell es zu ungerechtfertigten Vorverurteilungen kommen kann, zeigt im übrigen die Vernehmlassung der Vorinstanz vom 13. Februar 2004, wo auf die "Traumatisierung" bzw. "Sekundärviktimisierung" von Opfern sexueller Handlungen hingewiesen wird bzw. darauf dass die Beschwerdegegnerin "das Geschehene verarbeiten und nicht wieder daran erinnert werden" wolle. Eine gleiche Vorverurteilung ergibt sich auch aus der Aussage, dass in einem abgeschlossenen Verfahren das Interesse des "Opfers" dasjenige des "Täters" überwiege. Der Vorwurf des sexuellen Missbrauchs der Beschwerdegegnerin durch den Beschwerdeführer ist rechtlich nicht abgeklärt und damit unbewiesen. Es ist daher völlig verfehlt, wenn die Vernehmlassung durch die gewählten Formulierungen etwas anderes anklingen lässt.
dd) Vor diesem Hintergrund kommt das Verwaltungsgericht entgegen der Vorinstanz zum Schluss, dass die Interessen des Beschwerdeführers an der Akteneinsicht die Interessen der Beschwerdegegnerin an der Geheimhaltung überwiegen, soweit im Namensänderungsverfahren der Vorwurf des sexuellen Missbrauchs erhoben worden ist. Im übrigen aber verfügt der Beschwerdeführer nicht über ein hinreichendes schutzwürdiges Interesse an der Akteneinsicht. Dies gilt insbesondere für allfällige andere im Zusammenhang mit dem Gesuch um Namensänderung geltend gemachte wichtige Gründe im Sinne von Art. 30 Abs. 1 ZGB. Dementsprechend ist dem Beschwerdeführer die Akteneinsicht in die Akten des Namensänderungsverfahrens nur insofern zu gewähren, als darin von der Beschwerdegegnerin allenfalls der Vorwurf des sexuellen Missbrauchs gegen ihn erhoben worden ist. Im übrigen ist dem Beschwerdeführer die Akteneinsicht zu verweigern. Dies entspricht einer teilweisen Gutheissung der Beschwerde.
d) Zusammenfassend steht somit fest, dass die Beschwerde teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid sowie die Verfügung des Departements für Inneres und Militär vom 14. Februar 2003 aufzuheben sind. Dem Beschwerdeführer ist insofern Akteneinsicht in das Namensänderungsverfahren der Beschwerdegegnerin zu gewähren, als diese darin allenfalls Vorwürfe des sexuellen Missbrauchs gegenüber ihm erhoben hat. Im übrigen ist die Akteneinsicht zu verweigern und die Beschwerde abzuweisen.