Anwesend: Präsident Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Haltinner-Schillig
In Sachen
Politische Gemeinde X., vertreten durch den Gemeinderat,
einfache Gesellschaft P.,
B. AG, ,
Beschwerdeführerinnen,
alle vertreten durch Rechtsanwalt O.
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen, Regierungsgebäude, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Nutzungsentschädigung
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Am 8. April 1993 haben das Bau- und das Finanzdepartement der Politischen Gemeinde X. und der einfachen Gesellschaft P. das bis 31. Dezember 2027 befristete Recht eingeräumt, den der Parzelle Nr. 751 in R., Politische Gemeinde X., vorgelagerten Teil des Walensees als Bootshafen zu nutzen. Die jährliche Nutzungsentschädigung wurde auf Fr. 8'000.-- festgesetzt. Sodann wurde festgehalten, die Nutzungsentschädigung stehe unter dem Vorbehalt neuer Rechtsvorschriften und geänderter Geldwertverhältnisse.
Die B. AG betreibt den Bootshafen mit 117 Liegeplätzen.
B./ Mit Verfügung vom 11. September 2003 setzte das Tiefbauamt die jährliche Nutzungsentschädigung gestützt auf Art. 5 der Verordnung über Nutzungsentschädigungen und Gebühren für Bewilligungen nach dem Gesetz über die Gewässernutzung (sGS 751.12, abgekürzt VNEGNG) auf Fr. 88'984.-- fest. Vorbehalten wurde wiederum die Anpassung der Nutzungsentschädigung aufgrund neuer Rechtsvorschriften und geänderter Geldwertverhältnisse.
Gegen diese Verfügung erhoben die Politische Gemeinde X., die einfache Gesellschaft P. und die B. AG am 26. September 2003 Rekurs bei der Regierung. Sie stellten die Rechtsbegehren, die Verfügung vom 11. September 2003 sei aufzuheben und auf die Erhöhung der Nutzungsentschädigung sei zu verzichten (Ziff. 1), eventuell sei die ursprüngliche Nutzungsentschädigung von Fr. 8'000.-- um höchstens 50 Prozent (plus Geldentwertung seit 1993), d.h. auf maximal Fr. 12'000.-- (plus Geldentwertung seit 1993) zu erhöhen.
Die Regierung wies den Rekurs am 11. Mai 2004 ab (RB 2004/268).
C./ Am 2. Juni 2004 erhoben die Politische Gemeinde X., die einfache Gesellschaft P. und die B. AG gegen den Entscheid der Regierung vom 11. Mai 2004 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellten folgende Rechtsbegehren: Der Entscheid der Regierung vom 11. Mai 2004 und die Verfügung des Tiefbauamtes vom 11. September 2003 seien aufzuheben (Ziff. 1); auf die Erhöhung der Nutzungsentschädigung sei zu verzichten (Ziff. 2a), eventuell sei die ursprüngliche Nutzungsentschädigung von Fr. 8'000.-- um höchstens 50 Prozent (plus Geldentwertung seit 1993), d.h. auf maximal Fr. 12'000.-- (plus Geldentwertung seit 1993) zu erhöhen (Ziff. 2b); subeventuell sei die Angelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen (Ziff. 2c); unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten des Kantons St. Gallen (Ziff. 3). Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs und machen geltend, die Regierung habe bezüglich des Ausmasses der Erhöhung der Nutzungsentschädigung bundesrechtliche Schranken missachtet. Sodann habe diese gegen den Vertrauensgrundsatz sowie gegen die Gebote der rechtsgleichen Behandlung und der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten verstossen.
Mit ihrer Stellungnahme vom 2. Juli 2004 beantragte die Regierung, die Beschwerde sei abzuweisen.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid sachlich zuständig (Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die B. AG, welche den Bootshafen betreibt, ist zur Ergreifung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Sodann sind die Politische Gemeinde X. und die Mitglieder der einfachen Gesellschaft P., denen die Konzession am 8. Mai 1993 erteilt worden ist, zur Beschwerde befugt (zur Rechtsmittelbefugnis des Gemeinwesens vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 443 mit Hinweisen). Die Beschwerdeschrift vom 2. Juni 2004 entspricht zeitlich, formal und inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 VRP).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2./ Die Beschwerdeführerinnen machen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs geltend. Sie begründen dies damit, die Vorinstanz habe ihrem Antrag, es sei eine Expertise bezüglich der wirtschaftlichen Tragbarkeit der neu verfügten Nutzungsentschädigung zu erstellen, nicht stattgegeben. Sodann beantragen sie auch im Rahmen des Beschwerdeverfahrens, es sei diesbezüglich eine Expertise anzuordnen.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dass rechtzeitig und formrichtig angebotene Beweismittel abzunehmen sind, es sei denn, diese betreffen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache Beweis zu erbringen (vgl. BGE 124 I 242 E. 2; 117 Ia 268 E. 4b).
Wie noch zu zeigen sein wird, ist die Vorinstanz zwar zu Unrecht davon ausgegangen, es sei rechtlich unerheblich, ob die Erhöhung der Nutzungsentschädigung die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Betreiberin des Bootshafens übersteige. Die Frage, ob dies zutrifft, lässt sich indessen anhand der Akten beurteilen. Der Vorwurf, die Vorinstanz habe das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerinnen verletzt, erweist sich deshalb als unbegründet, und es erübrigt sich, diesbezüglich im Rahmen des Beschwerdeverfahrens eine Expertise zu erstellen.
3./ Unbestritten ist, dass Bau und Betrieb einer Hafenanlage die typischen Voraussetzungen einer Sondernutzungskonzession erfüllen, weil die Stationierung von Booten eine Umgestaltung der öffentlichen Sache erfordert (vgl. VerwGE vom 14. Dezember 1999 i.S. Ortsgemeinde A. mit Hinweis auf ABl 1995, S. 347 mit Hinweis auf BGE 95 I 243, 249).
a) Die Rechtsnatur der Konzessionserteilung ist umstritten. Das Bundesgericht unterscheidet zwischen einem verfügungsmässig und einem vertraglich begründeten Teil der Konzession (Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 2593 mit Hinweis auf BGE 127 II 69, 76 f.; 109 II 76, 77 f;. 96 I 282, 288; vgl. auch GVP 1999 Nr. 24). Zum Verfügungsteil gehören diejenigen Konzessionsbestimmungen, die durch das Gesetz weitgehend festgelegt sind und Pflichten des Konzessionärs regeln, an deren Erfüllung ein wesentliches öffentliches Interesse besteht. Vertraglich sind diejenigen Teile der Konzession, bei denen die Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage gering und damit der Spielraum für die Ausgestaltung des Konzessionsverhältnisses im einzelnen Fall gross ist. Vorausgesetzt ist, dass diese Konzessionsteile Fragen betreffen, welche für die Ausübung der im öffentlichen Interesse liegenden Tätigkeiten des Konzessionärs weniger wichtig sind (Häfelin/Müller, a.a.O, Rz. 2593 mit Hinweisen).
Mit Sondernutzungskonzessionen können wohlerworbene Rechte entstehen, deren Gehalt aus Gründen des Vertrauensschutzes unwiderruflich und gesetzesbeständig ist und unter dem Schutz der Eigentumsgarantie steht, sofern davon Gebrauch gemacht worden ist (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2594 mit Hinweis auf BGE 123 III 454, 459 f.; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 119 B.IV.; ZBl 86/1985, S. 499; ABl 1995, S. 347 mit Hinweis; vgl. auch GVP 2000 Nr. 21). Wohlerworbene Rechte machen indessen nur einen Teil des verliehenen Nutzungsrechts aus (GVP 2000 Nr. 21 mit Hinweis auf V. Augustin, Das Ende der Wasserrechtskonzession, Diss. Freiburg 1983, S. 28). Es ist für jedes einzelne Recht, das dem Konzessionär aufgrund der Konzession zusteht, zu prüfen, ob es als wohlerworbenes zu gelten habe (Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 122 B.IV. mit Hinweis auf ZBl 86/1985, S. 499; vgl. auch GVP 2000 Nr. 21 und 1999 Nr. 24). Nach der Praxis des Bundesgerichts sind diejenigen Rechte innerhalb einer Konzession zur ausschliesslichen Nutzung als wohlerworben und damit als gesetzesbeständig zu betrachten, die nicht durch einen Rechtssatz, sondern aufgrund freier Vereinbarung der Parteien entstanden sind (vgl. BGE 127 II 77 mit Hinweis auf BGE 113 Ia 361 mit Hinweis; vgl. auch GVP 2000 Nr. 21 mit Hinweis auf ZBl 86/1985, S. 500 und Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel 1976, Nr. 122 B. IV.) und die zudem als wesentlicher Bestandteil der erteilten Konzession zu betrachten sind, weil sich der Bewerber ohne sie über die Annahme der Verleihung gar nicht hätte schlüssig werden können (vgl. GVP 2000 Nr. 21 mit Hinweis auf ZBl 86/1985, S. 500 mit Hinweisen).
b) Die Beschwerdeführerinnen berufen sich darauf, beim hier zur Diskussion stehenden Vorbehalt neuen Rechts hinsichtlich der Nutzungsentschädigung handle es sich um einen gezielten Vorbehalt im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Sie halten dafür, demzufolge sei die Tragweite des Vorbehalts nach vertragsrechtlichen Gesichtspunkten - Willensprinzip und Vertrauensgrundsatz - zu ermitteln. Sodann sei es nicht zulässig, die Nutzung in wirtschaftlich untragbarer Weise zu verteuern. Die Beschwerdeführerinnen verweisen in diesem Zusammenhang auf ZBl 89/1988 273 ff. sowie auf BGE 119 Ib 254 ff., 125 II 18 ff. und 126 II 171 ff.. Die Vorinstanz vertritt demgegenüber den Standpunkt, der verfügten Erhöhung der Nutzungsentschädigung um Fr. 80'462.-- (Fr. 88'984.-- abzüglich Fr. 8'522.--) liege eine Gesetzesänderung zugrunde, welche vom in der Konzession enthaltenen und nach Treu und Glauben auszulegenden Vorbehalt erfasst werde. Eine Verletzung des Vertrauensprinzips liege demnach nicht vor. Sodann seien nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nur diejenigen Rechte innerhalb einer Konzession als wohlerworben zu betrachten, die aufgrund freier Vereinbarung der Parteien entstanden seien. Die Höhe des Entgelts für das Sondernutzungsrecht sei ursprünglich nach Massgabe des geltenden Gebührenrahmens einseitig festgelegt worden, weshalb kein wohlerworbenes Recht an der Höhe der Nutzungsentschädigung bestehe.
aa) Gegenstand eines Urteils des Bundesgerichts vom 16. September 1987, publiziert in ZBl 89/1988 273 ff., war u.a. die Frage, inwieweit es ein Vorbehalt in einer Wasserkraftnutzungskonzession aus dem Jahr 1958 erlaube, aufgrund neuen Rechts die Mindestabflussmengen zu erhöhen. Das Bundesgericht führte aus, die Tragweite des Vorbehalts sei nach dem Vertrauensprinzip zu ermitteln, d.h. so, wie sie sowohl von der Verleihungsbehörde als auch von der Beliehenen zu verstehen gewesen sei. Es gelangte zum Ergebnis, das Recht zur Nutzung der Wasserkraft sei der Beliehenen zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen verschafft worden. Der längst rechtskräftige Vorbehalt schliesse es zwar aus, dass sich das wohlerworbene Recht auch auf jene Wassermenge beziehe, die der Nutzung entzogen werden müsse, um berechtigten Anforderungen der Hygiene und des Landschaftsschutzes Rechnung zu tragen. Die von den Beliehenen in Kauf zu nehmende Schmälerung des Rechts könne indessen niemals so weit gehen, dass die Nutzung der Wasserkraft zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen verunmöglicht werde. Es könne nicht Sinn des Vorbehalts sein, ein verliehenes Recht, für dessen Nutzung enorme Investitionen getätigt worden seien, mit weitergehenden Auflagen im Ergebnis wieder zu entziehen (vgl. ZBl 89/1988, S. 277).
In BGE 119 Ib 254 ff., der den Bau des Saison-Speicherkraftwerks Curciusa-Spina betrifft, hat das Bundesgericht bestätigt, dass im Fall eines gezielten Vorbehalts künftigen Rechts keine Anordnungen getroffen werden dürfen, welche die Nutzung der Wasserkraft zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen verunmöglichen. Ergänzend hat es ausgeführt, das eidgenössische Wasserrechtsgesetz (SR 721.80, abgekürzt WRG) sehe ausdrücklich vor, dass Wassernutzungsrechte wohlerworbene Rechte seien. Sodann sei eine Schmälerung oder Rücknahme des Nutzungsrechts "nur aus Gründen des öffentlichen Wohles und gegen volle Entschädigung" möglich. Aus diesem Grund könne sich ein Vorbehalt bestehender und künftiger Gesetze nur auf Normen beziehen, die keinen Eingriff in wohlerworbene Rechte zur Folge hätten (vgl. E. 5a). Das verliehene Recht dürfe daher nicht ohne Entschädigung einseitig aufgehoben oder in so weit gehendem Mass geändert werden, dass in die Substanz oder den Wesensgehalt des Rechts eingegriffen werde (Er. 5 a).
Auch BGE 125 II 18 ff. hat Rechtsfragen im Zusammenhang mit einem Kraftwerk zum Gegenstand. Das Bundesgericht hielt indessen fest, die zu beurteilende Situation sei mit denjenigen, die den beiden vorstehend erwähnten Urteilen zugrunde liegen, nicht vergleichbar. Dort sei es um Konzessionen gegangen, welche viele Jahre früher erteilt, aber noch nicht ausgenutzt worden seien. Im vorliegenden Fall gehe es um eine Konzession, bei welcher der Gesuchstellerin aufgrund des ersten, missglückten Versuchs, eine neue Konzession zu erhalten, habe bewusst sein müssen, dass für die angestrebte Gewässernutzung fischereirechtliche Auflagen zu erfüllen seien. Wenn sie sich dennoch entschieden habe, zunächst lediglich eine Konzession anzubegehren und das fischereirechtliche Bewilligungsverfahren auf eine spätere Phase zu verschieben, so habe sie die damit verbundenen Nachteile in Kauf genommen. Dies bedeute, dass sie nicht von einem wohlerworbenen Recht habe ausgehen dürfen, bis nicht auch die rechtskräftige fischereirechtliche Bewilligung vorgelegen habe (Erw. 4 e bb).
BGE 126 II 171 ff. schliesslich befasst sich mit der Erhöhung des in der Konzessionsurkunde festgesetzten Wasserzinses auf den bundesrechtlichen Höchstsatz (vgl. Art. 49 Abs. 1 WRG). Zunächst wird mit diesem Urteil bestätigt, dass der Wasserzins nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu den durch die Konzession verschafften wohlerworbenen Rechten gehöre. Sodann nimmt das Bundesgericht Bezug auf W. Dubach, Die wohlerworbenen Rechte im Wasserrecht, Mitteilung Nr. 1/80 des Bundesamtes für Wasserwirtschaft, Bern 1979, S. 110, wonach eine Bestimmung, dass "der Wasserzins nach Massgabe der jeweiligen Gesetzgebung" festzusetzen sei, genüge, um zu verhindern, dass ein wohlerworbenes Recht im Bereich des Wasserzinses entstehe (Erw. 4 c aa). Es kommt indessen zum Ergebnis, eine allgemeingültige Betrachtungsweise sei nicht möglich. Bei der Auslegung von Konzessionen sei entscheidend, wie ein Vorbehalt der künftigen Gesetzgebung von den Parteien tatsächlich verstanden worden sei (wirklicher Parteiwille) oder nach dem Vertrauensgrundsatz verstanden werden durfte und musste (Erw. 4 c bb).
Mit dieser Rechtsprechung bringt das Bundesgericht zum Ausdruck, dass bei der Auslegung einer Konzession, wie generell bei öffentlich-rechtlichen Verträgen, neben der gesetzlichen Regelung das Vertrauensprinzip zu beachten ist. Danach ist eine Willensäusserung so auszulegen, wie sie unter Berücksichtigung des früheren Verhaltens des Erklärenden und der im Zeitpunkt der Erklärung bekannten Umstände in guten Treuen vernünftigerweise verstanden und als wirklich betrachtet werden durfte und musste. Im Zweifelsfall ist allerdings zu vermuten, dass die Verwaltung nicht bereit ist, etwas anzuordnen oder zu vereinbaren, was mit den von ihr zu wahrenden öffentlichen Interessen und der einschlägigen Gesetzgebung in Widerspruch steht (vgl. VerwGE vom 14. Dezember 1999 i.S. W.N. mit Hinweis auf BGE 121 II 85 mit Hinweisen; Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 20 B. V.; vgl. auch Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1103).
bb) Am 8. April 1993 wurde der Politischen Gemeinde X. und der einfachen Gesellschaft P. das Recht eingeräumt, den der Parzelle Nr. 751 vorgelagerten Teil des Walensees ausschliesslich zu nutzen. Was die jährliche Nutzungsentschädigung anbetrifft, wurde festgehalten, sie richte sich nach Art. 12 der Vollzugsverordnung zum Gesetz über die Gewässernutzung (sGS 751.11) und betrage nach Ziff. 26.14 des Gebührentarifs für die Staats- und Gemeindeverwaltung (sGS 821.5) Fr. 8'000.--. Sodann werde die Anpassung der Nutzungsentschädigung aufgrund neuer Rechtsvorschriften oder geänderter Geldwertverhältnisse vorbehalten.
Die Beschwerdeführerinnen bestreiten nicht, dass die Höhe des Entgelts für das eingeräumte Sondernutzungsrecht nicht das Ergebnis vertraglicher Verhandlungen war. Es wurde nach Massgabe der damals geltenden rechtlichen Grundlagen vom Bau- und vom Finanzdepartement einseitig festgelegt. Sodann wurde eine Anpassung der Nutzungsentschädigung "aufgrund neuer Rechtsvorschriften" ausdrücklich vorbehalten. Die Beschwerdeführerinnen durften somit nach Treu und Glauben nicht damit rechnen, die Höhe der Nutzungsentschädigung werde im Verlauf der Konzessionsdauer unverändert beibehalten bzw. neues Recht komme in ihrem Fall nicht zur Anwendung. Entgegen ihrer Annahme haben sie somit keinen Anspruch auf Beibehaltung der Nutzungsentschädigung (zuzüglich Geldentwertung), wie sie ursprünglich verfügt worden ist.
Eine andere Frage ist, ob die Auffassung der Beschwerdeführerinnen zutrifft, nach dem Vertrauensgrundsatz könne die Nutzungsentschädigung aufgrund neuen Rechts nicht beliebig erhöht werden bzw. die Verteuerung der vereinbarten Nutzung müsse wirtschaftlich tragbar sein. Durch die Konzession wird ein Rechtsverhältnis mit gegenseitigen Rechten und Pflichten der Verleihungsbehörde und des Konzessionärs begründet, unabhängig davon, inwiefern wohlerworbene Rechte entstehen, die den Schutz der Eigentumsgarantie geniessen. Die konzessionierte Unternehmung investiert aufgrund der Sondernutzungskonzession in der Regel in ein Werk. Die Rentabilität dieser Investitionen über die ganze Konzessionsdauer lässt sich nicht kalkulieren, wenn nicht (minimale) Sicherheit über die finanziellen Lasten aus der Konzession besteht, was indessen, wie dargelegt, nicht bedeutet, dass sich das verleihende Gemeinwesen nicht die Freiheit wahren kann, die Nutzungsentschädigung zu erhöhen (vgl. dazu BGE 126 II 181). Im vorliegenden Fall mussten die Beschwerdeführerinnen, wie bereits ausgeführt, aufgrund des Vorbehalts davon ausgehen, dass neue Rechtsgrundlagen geschaffen werden und dass sich die Nutzung im Verlauf der Konzessionsdauer deshalb verteuert. Nach dem Vertrauensgrundsatz kann es indessen nicht Sinn des zur Diskussion stehenden Vorbehalts sein, dass das verliehene und damit wohlerworbene Recht durch eine Erhöhung der Nutzungsentschädigung im Ergebnis vor Ablauf der Konzessionsdauer wieder entzogen wird. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz dürfen die Beschwerdeführerinnen nach dem Grundsatz von Treu und Glauben somit damit rechnen, dass ihnen das Recht, den der Parzelle Nr. 751 vorgelagerten Teil des Walensees ausschliesslich zu nutzen, während der ganzen Konzessionsdauer zu wirtschaftlich tragbaren Bedingungen verschafft wird, zumal zum Zeitpunkt der Konzessionserteilung bekannt war, dass sie den Hafen kommerziell zu betreiben gedenken.
cc) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der zur Diskussion stehende Vorbehalt neuer Rechtsvorschriften die Erhöhung der Nutzungsentschädigung aufgrund neuer Rechtsgrundlagen ermöglicht. Den Beschwerdeführerinnen ist indessen beizupflichten, dass der Vertrauensgrundsatz verletzt ist, wenn die Erhöhung ein Ausmass erreicht, das für die Betreiberin des Hafens wirtschaftlich nicht tragbar ist.
4./ Nutzungsentschädigungen sind Abgaben, die von den Kantonen für die Benützung öffentlicher Einrichtungen oder Sachen erhoben werden (vgl. GVP 2000 Nr. 22 mit Hinweis auf L. Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich 1988, S. 44 und K.A. Vallender, Grundzüge des Kausalabgabenrechts, Bern 1976, S. 53 f.; vgl. auch Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2630). Das Verwaltungsgericht hat die Nutzungsentschädigung für Bewilligungen nach dem GNG als kostenunabhängige Kausalabgabe qualifiziert (vgl. GVP 2000 Nr. 22 mit Hinweis auf VerwGE vom 14. Dezember 1999 i.S. Ortsgemeinde A.; vgl. auch VerwGE vom 19. September 2000 i.S. Genossengemeinde S.). Nach dem Aequivalenzprinzip muss die Höhe der Abgabe im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis stehen zum Wert, den die staatliche Leistung für den Abgabepflichtigen hat. Ein gewisser Ausgleich im Hinblick auf die wirtschaftliche Bedeutung und das Interesse der Privaten an der Leistung ist zulässig, ebenso in beschränktem Ausmass eine Pauschalisierung aus Gründen der Verwaltungsökonomie. Die Relation zwischen Höhe der Gebühr und Wert der Leistung muss aber bestehen bleiben (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2642; vgl. auch VerwGE vom 14. Dezember 1999 i.S. Ortsgemeinde A.).
a) Die Beschwerdeführerinnen stellen nicht in Frage, dass der angefochtene Entscheid auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht (vgl. dazu G. Müller, Sind "Service public-Abgaben" im Bereich der Versorgung mit elektrischer Energie zulässig ? in: ZBl 9/4004 S. 466 mit Hinweisen und GVP 2000 Nr. 22 mit Hinweisen) und dass die Nutzungsentschädigung anhand der gesetzlichen Kriterien errechnet worden ist.
Art. 41bis des Gesetzes über die Gewässernutzung (sGS 751.1, abgekürzt GNG), in Vollzug seit dem 1. August 1996 (nGS 31-89), legt in Abs. 1 fest, dass die Höhe der Nutzungsentschädigung nach dem verschafften wirtschaftlichen Vorteil (lit. a), dem der Oeffentlichkeit entstehenden Nachteil (lit. b) sowie nach Dauer und Art der Bewilligung (lit. c) bemessen wird. Art. 41bis Abs. 2 GNG statuiert sodann den Bemessungsgrundsatz, dass für Bewilligungen von Bauten und Anlagen auf oder über Strand- oder Seeboden, der unter der Hoheit oder im Eigentum des Staates steht, Nutzungsentschädigungen bis höchstens Fr. 30.-- je Quadratmeter beanspruchter Land- oder Wasseroberfläche, wenigstens Fr. 200.-- je Nutzung, erhoben werden. Der Gesetzgeber hat somit einen Gebührenrahmen für eine Flächeneinheit festgelegt und es im übrigen dem Verordnungsgeber überlassen, dessen Anwendung im Einzelfall anhand der in Art. 41bis Abs. 1 GNG verankerten Grundsätze zu konkretisieren, was das Verwaltungsgericht als mit dem Legalitätsprinzip vereinbar bezeichnet hat (vgl. VerwGE vom 14. Dezember 1999 i.S. Ortsgemeinde A. mit Hinweis auf Vallender, a.a.O., S. 153).
In Anwendung von Art. 41quater GNG hat die Regierung die VNEGNG erlassen und am 1. August 1996 in Vollzug gesetzt. Art. 1 Abs. 1 VNEGNG legt fest, dass die Nutzungsentschädigung aus einer Grundnutzungsentschädigung und einem Zuschlag besteht. Die Grundnutzungsentschädigung richtet sich nach Art und Dauer der Bewilligung (Art. 2 VNEGNG), während der Zuschlag nach dem verschafften wirtschaftlichen Vorteil und dem für die Oeffentlichkeit entstehenden Nachteil bemessen wird (Art. 3 Abs. 1 VNEGNG). Massgebend für den Zuschlag sind nach Art. 3 Abs. 2 lit. a bis f VNEGNG: der kommerzielle Zweck einer Nutzung; die Grösse der Nutzungsanlagen; die Intensität der Nutzung; die Erstellungs- und Betriebskosten; die Auswirkungen der Nutzung auf die Umwelt und das Ausmass der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs. Was die Bemessung der Nutzungsentschädigung anbetrifft, ist sodann Art. 5 VNEGNG in der Fassung vom 21. August 2001, in Vollzug seit dem 1. Januar 2002 (nGS 36-90), massgebend. Nach Art. 5 Abs. 1 VNEGNG beträgt die Grundnutzungsentschädigung für die Inanspruchnahme von Strand- und Seeboden, der unter der Hoheit und im Eigentum des Staates steht, je Quadratmeter der beanspruchten Fläche: Fr. 4.-- bei einer Bewilligungsdauer von bis 10 Jahre (lit. a); Fr. 6.-- bei einer Bewilligungsdauer von über 10 Jahren bis 20 Jahre (lit. b); Fr. 8.-- bei einer Bewilligungsdauer von über 20 Jahren (lit. c). Sie wird angemessen reduziert, wenn besondere Verhältnisse vorliegen, insbesondere wenn der Strand- und Seeboden unter der Hoheit des Staates, aber im Eigentum Dritter steht (Art. 5 Abs. 2 VNEGNG). Der Zuschlag beträgt nach Art. 5 Abs. 3 VNEGNG sodann bis Fr. 9.-- je Quadratmeter der beanspruchten Fläche. Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Verordnungsbestimmungen für die Bemessung der Nutzungsentschädigungen durch die gesetzliche Delegation gedeckt sind und sich als rechtmässig erweisen (vgl. GVP 2000 Nr. 22). Sodann hat es die Erhöhung einer Nutzungsentschädigung von Fr. 300.-- auf Fr. 1'072.-- (GVP 1999 Nr. 24) und von Fr. 1'000.-- auf Fr. 57'715.-- (VerwGE vom 14. Dezember 1999 i.S. Ortsgemeinde A.) als zulässig erachtet.
b) Die umstrittene Nutzungsentschädigung von Fr. 88'984.-- beruht auf einer massgeblichen Fläche von 7'088 m2, einer Grundnutzungsentschädigung von Fr. 8.-- je Quadratmeter (Art. 5 Abs. 1 lit. c VNEGNG) und einem Zuschlag von Fr. 4.-- je Quadratmeter (Art. 5 Abs. 3 VNEGNG). Was die Höhe des Zuschlags anbetrifft, hat das Tiefbauamt am 11. September 2003 gegenüber dem Gemeinderat X. ausgeführt, weil im Hafen Bootsplätze vermietet würden, werde er im Sinn von Art. 3 Abs. 2 lit. a VNEGNG kommerziell genutzt, weshalb ein Punkt veranschlagt werde. Sodann werde ein weiterer Punkt hinsichtlich "Grösse der Nutzungsanlagen" sowie "Erstellungs- und Betriebskosten" (Art. 3 Abs. 2 lit. b und d VNEGNG) in Rechnung gestellt. In dieser Hinsicht sei die Zahl der Bootsplätze (im konkreten Fall 117) massgebend (bis 50 Bootsplätze: O Punkte; 50 bis 100 Bootsplätze: ½ Punkt; über 100 Bootsplätze: 1 Punkt). Bezüglich der "Intensität der Nutzung" (Art. 3 Abs. 2 lit. c VNEGNG) werde auf das Verhältnis der Gesamtfläche der Anlage zur Stationierungsfläche abgestellt (Verhältniszahl grösser sei als 3.5: 0 Punkte; Verhältniszahl zwischen 3.5 und 2: ½ Punkt; Verhältniszahl unter 2: ein Punkt). Die Anlage weise eine Gesamtfläche von 7'931 m2 und eine Stationierungsfläche von 3'480 m2 auf, was eine Verhältniszahl von 2.32 ergebe, weshalb ½ Punkt veranschlagt werde. Weil sodann der Anteil der Motorboote mehr als einen Drittel der Gesamtzahl der Boote ausmache (was gegen Ziff. 5 der Bewilligung vom 8. April 1993 verstösst), müsse unter dem Gesichtspunkt "Auswirkungen der Nutzung auf die Umwelt" (Art. 3 Abs. 2 lit. e VNEGNG) ein weiterer Punkt hinzugerechnet werden. Was das "Ausmass der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs" anbetreffe (Art. 3 Abs. 2 lit. f VNEGNG), werde schliesslich ebenfalls ein Punkt veranschlagt, weil es sich um eine Hafenanlage handle, die nicht jedermann zugänglich sei. Das Tiefbauamt kam aufgrund dieser Berechnungen zum Ergebnis, die Tatsache, dass 4.5 Punkte zu veranschlagen seien, habe zur Folge, dass der maximale Zuschlag (Fr. 4.-- je Quadratmeter) zu bezahlen sei (0 bis 2 Punkte: kein Zuschlag; 2.5 bis 3.5 Punkte: 50 Prozent des Zuschlags; 4 bis 5 Punkte: 100 Prozent des Zuschlags).
5./ Die Beschwerdeführerinnen berufen sich bezüglich der sie am Walensee konkurrenzierenden Häfen auf Art. 94 Abs. 1 und 4 der Bundesverfassung (SR 101, abgekürzt BV). Sie sind der Ansicht, der angefochtene Entscheid verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten, weil für gewisse Häfen (M., G., M., Q.) keine und für weitere Häfen (W., D.) eine wesentlich geringere Nutzungsentschädigung verlangt werde. Sodann sei die Erhöhung der Nutzungsentschädigung wirtschaftlich untragbar.
a) Art. 94 Abs. 1 BV bindet Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Damit wird festgelegt, dass Bund und Kantone nur Vorschriften erlassen dürfen, die mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit im Einklang stehen (vgl. B. Ehrenzeller, St. Galler Kommentar zur schweizerischen Bundesverfassung, Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 5 zu Art. 94 BV). Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nach Art. 94 Abs. 4 BV nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind. Abweichungen sind insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten. Bund und Kantonen ist es untersagt, Regelungen und Massnahmen zu treffen, die den Wettbewerb unter privaten Wettbewerbssubjekten verzerren oder den Wettbewerb gar ganz verunmöglichen (Ehrenzeller, a.a.O., Rz. 6 zu Art. 94 BV). Unter dem Gesichtspunkt des Verbots wettbewerbsverzerrender Massnahmen sind Massnahmen unzulässig, die bestimmten Marktteilnehmern vorteilhaftere Positionen verschaffen oder die einen Markt abriegeln und neue Konkurrenz behindern oder fernhalten (vgl. R. Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Basel/Genf/München 2000, S. 314 mit Hinweisen).
b) Nach Art. 664 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210) stehen die öffentlichen Sachen unter der Hoheit des Staates, in dessen Gebiet sie sich befinden. Es ist Aufgabe des jeweiligen Kantons, die erforderlichen Bestimmungen über den Gebrauch der öffentlichen Sachen aufzustellen (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 2371; Imboden/Rhinow, a.a.O., Nr. 115 B.IV.). Folglich können sich die Beschwerdeführerinnen nicht darauf berufen, das st. gallische Recht wirke sich im Vergleich zur Regelung des Kantons Glarus hinsichtlich der am Walensee liegenden Häfen M. und G. wettbewerbsverzerrend aus. Nicht zu beanstanden ist sodann, dass die Vorinstanz die Höhe der Nutzungsentschädigung für den Hafen M. als unantastbar betrachtet, weil die Konzession im Jahr 1976 ohne Vorbehalt bezüglich einer Anpassung der Nutzungsentschädigung erteilt worden ist. Auch hinsichtlich der Hafenanlage Q., für die keine Nutzungsentschädigung bezahlt werden muss, wird der Grundsatz der Gleichbehandlung direkter Konkurrenten nicht verletzt. Es handelt sich um eine Hafenanlage, die vor dem Jahr 1860 geschaffen wurde und die deshalb ohne Verleihungsurkunde anerkannt wird und von der Wasserzinspflicht befreit ist (vgl. Art. 51 Ziff. 1 GNG). Dementsprechend ist von Bedeutung, dass im übrigen alle Nutzungsentschädigungen für Bootshäfen im Kanton St. Gallen aufgrund des neuen Rechts eine Anpassung erfahren haben, auch diejenigen für die Häfen W., D. und C., welche unbestrittenermassen in einem direkten Konkurrenzverhältnis zum Bootshafen R. stehen. Aktenkundig ist zwar, dass die Betreiber der Häfen W. und C. wesentlich geringere Nutzungsentschädigungen zu bezahlen haben als die B. AG. Diese hat neu Fr. 88'984.-- zu entrichten, während die Nutzungsentschädigung für den Bootshafen W. neu Fr. 29'625.-- und diejenige für den Bootshafen C. Fr. 28'477.-- beträgt. Der Bootshafen R. beansprucht indessen eine Fläche von 7'088 m2, wogegen sich die massgebliche Fläche für den Bootshafen W. auf lediglich 2'923 m2 und diejenige für den Bootshafen C. auf 2'722 m2 beläuft. Zutreffend ist auch, dass die Nutzungsentschädigung je m2 beanspruchter Fläche für den Bootshafen R. Fr. 12.-- beträgt, während sie für die Bootshafen W. und C. Fr. 10.-- ausmacht. Dieser Unterschied ergibt sich indessen einerseits aus der unterschiedlich hohen Grundnutzungsentschädigung je m2 der beanspruchten Fläche (Fr. 8.-- für die Bootshäfen R. und C. sowie Fr. 6.-- für den Bootshafen W.; vgl. dazu Art. 5 Abs. 1 und 2 VNEGNG), anderseits aus dem unterschiedlich hohen Zuschlag je m2 der beanspruchten Fläche (Fr. 4.-- für die Bootshäfen R. und W. [Basis: 4 ½ Punkte] sowie Fr. 2.-- für den Bootshafen C. {Basis: 3 ½ Punkte]; vgl. dazu Art. 3 VNEGNG). Zu berücksichtigen ist weiter, dass der Bootshafen R. im Verhältnis zur Stationierungsfläche, die dem Konzessionär wirtschaftlichen Nutzen bringt, eine relativ grosse Verkehrsfläche aufweist, was sich auf die Höhe der Nutzungsentschädigung je m2 Stationierungsfläche ungünstig auswirkt. Abgesehen davon, dass die Belastung auch der Verkehrsfläche mit einer Nutzungsentschädigung sachgerecht ist, was die Beschwerdeführerinnen nicht bestreiten, macht diese Verkehrsfläche im Hafen R. 3'608 m2 aus, wofür eine Nutzungsentschädigung von Fr. 43'296.-- zu entrichten ist, während die Stationierungsfläche 3'480 m2 beträgt, wofür eine Nutzungsentschädigung von Fr. 41'760.-- zu bezahlen ist. Auch der Bootshafen C. weist in dieser Hinsicht ungünstige tatsächliche Gegebenheiten auf. Die Verkehrsfläche beträgt dort 1'422 m2, während die Stationierungsfläche 1'300 m2 ausmacht. Weil die Verkehrsfläche viel kleiner ist als diejenige des Bootshafens R. ergibt sich aber eine Belastung von lediglich Fr. 14'220.--.
Es ergibt sich somit, dass von einer wettbewerbsverzerrenden Ungleichbehandlung direkter Konkurrenten nicht gesprochen werden kann, auch wenn für den Bootshafen R. je m2 Stationierungsfläche eine höhere Nutzungsentschädigung resultiert als für die Häfen W. und C.. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass sich die Grösse der im Einzelfall beanspruchten Fläche entscheidend auf die Höhe der Nutzungsentschädigung auswirkt. Die Bemessung der Nutzungsentschädigung erfolgt nach einheitlichen Kriterien und die unterschiedliche Belastung der einzelnen Hafenbetreiber ergibt sich aufgrund der unterschiedlichen tatsächlichen Gegebenheiten, was sachlich gerechtfertigt ist. Lediglich der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass für den Hafen R. Fr. 12.-- je m2 beanspruchter Fläche zu entrichten sind, obschon es nach Art. 41bis Abs. 2 GNG möglich wäre, dafür bis zu Fr. 30.-- zu erheben.
c) Die Beschwerdeführerinnen machen sodann unter Berufung auf eine im Rahmen des Rekursverfahrens eingereichte Stellungnahme von R. vom 26. September 2003 wie bereits im Rekursverfahren geltend, die B. AG würde im Fall der Abweisung der Beschwerde ruiniert. Aufgrund der Konzession seien Investitionen in der Höhe von Fr. 3.5 Mio. getätigt worden, welche während der Konzessionsdauer zu amortisieren seien. Der jährliche Betriebsaufwand (ohne Finanzaufwand und Abschreibungen) betrage rund Fr. 88'000.--. Die Erhöhung der Nutzungsentschädigung bewirke, dass sich dieser Aufwand um Fr. 80'462.-- erhöhe, somit nahezu verdoppelt werde. Dies wiederum habe zur Folge, dass die Mieten für die Bootsplätze, die bereits heute die höchsten am Walensee seien (Fr. 1'500.-- bis Fr. 3'400.--), um rund 34 Prozent angehoben werden müssten, was die bestehende Konkurrenzsituation nicht zulasse. Gemäss Kurzgutachten von R. könne die Einnahmenseite mit einem Betriebsertrag von Fr. 264.--/m2 nicht verbessert werden. Weil der B. AG nicht zugemutet werden könne, auf die betrieblich notwendigen Abschreibungen zu verzichten, würde die Nutzungsentschädigung nicht bezahlt. Dies wiederum hätte zur Folge, dass die Gesellschaft betrieben und der Kanton St. Gallen letztlich Eigentümer der Hafenanlage würde.
Mit diesen pauschalen Ausführungen vermögen die Beschwerdeführerinnen den Nachweis nicht zu erbringen, dass die verfügte Erhöhung der Nutzungsentschädigung mit dem Vertrauensgrundsatz nicht vereinbar ist. Sie haben darauf verzichtet, mit entsprechenden Unterlagen (Bilanzen und Erfolgsrechnungen der letzten Jahre, Mietverträge für Liegeplätze im Hafen R., nähere Angaben über die Höhe der Mieten für Bootsplätze in anderen Häfen des Walensees), konkret zu belegen, dass sie eine Erhöhung der Nutzungsentschädigung im verfügten Ausmass wirtschaftlich in den Ruin treibt. Entsprechend der Annahme der Beschwerdeführerinnen ist es zwar möglich, dass Bootsplätze in den Häfen von W. und C. günstiger zu mieten sind als im Hafen R.. Der Hafen R. verfügt aber im Durchschnitt über wesentlich grössere Flächen für Bootsplätze als die beiden konkurrierenden Häfen (29.74 m2 gegenüber 25.50 m2 bzw. 18.57 m2), was eine entsprechend höhere Miete nach sich zieht. Nicht nachvollziehbar ist sodann, warum die Mieten für Bootsplätze, die nach den Angaben der Beschwerdeführerinnen zwischen Fr. 1'500.-- und Fr. 3'400.-- betragen, zufolge der verfügten Erhöhung der Nutzungsentschädigung um rund 34 Prozent, somit um rund einen Drittel, angehoben werden müssen. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, besteht entgegen der Annahme der Beschwerdeführerinnen aber kein Grund zur Annahme, die Mieter der Liegeplätze würden abwandern bzw. die Liegeplätze könnten nicht mehr vermietet werden. Weil Bootsplätze nur in beschränkter Zahl verfügbar sind, werden erfahrungsgemäss ausserordentlich hohe Preise für einen Liegeplatz bezahlt. Dem Bericht des Planungsamtes des Kantons St. Gallen aus dem Jahr 1999 "Seeuferplanung Walensee" kann in diesem Zusammenhang sodann entnommen werden, dass der Bestand der Bootsplätze im Bereich des festgelegten Maximalbestandes liegt. Das Angebot kann demzufolge nur noch in sehr beschränktem Rahmen erweitert werden, was ebenfalls dafür spricht, dass für Bootsplätze hohe Preise erzielt werden. Anzunehmen ist weiter, dass der Hafen R. mit seiner grossen Verkehrsfläche und grossen Liegeflächen je Boot wirtschaftlich besser genutzt werden könnte als dies heute der Fall ist.
Zusammenfassend ergibt sich somit, dass aufgrund der Tatsache allein, dass eine Verteuerung des Sondernutzungsrechts zur Diskussion steht, die eine erhebliche Erhöhung des jährlichen Betriebsaufwands der B. AG bewirkt, nicht dargetan ist, dass der Hafen R. nicht mehr rentabel betrieben werden kann.
6./ Nicht folgen kann das Gericht den Beschwerdeführerinnen schliesslich insofern, als sie argumentieren, der angefochtene Entscheid verletze das Rechtsgleichheitsgebot, weil die Nutzungsentschädigung für den Hafen R. nach denselben rechtlichen Kriterien bemessen werde wie die Nutzungsentschädigungen für Häfen am Zürich- und am Bodensee. Sie begründen dies damit, ein Hafen am Walensee bringe dem Betreiber weniger Nutzen als ein Hafen am Zürich- oder Bodensee, weil diese Seen zufolge ihrer Grösse und ihres Infrastrukturangebots wesentlich attraktiver seien.
Knüpft das Recht an zwei miteinander vergleichbare Sachverhalte die gleichen Rechtsfolgen an, liegt absolute Gleichbehandlung vor. Im übrigen wird die Rechtsgleichheit dadurch verwirklicht, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln ist. Dabei kommt dem Gesetzgeber erhebliche Gestaltungsfreiheit zu. Es ist ihm jedoch verboten, Differenzierungen zu treffen, für die sachliche und vernünftige Gründe fehlen, oder sich über erhebliche tatsächliche Unterschiede hinwegzusetzen. Ein Erlass verletzt das Rechtsgleichheitsgebot, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 752 f. mit Hinweis auf BGE 122 I 18,25).
Hafenbetreiber sind berechtigt, einen Teil eines öffentlichen Gewässers ausschliesslich zu nutzen, unabhängig davon, ob es sich um den Zürich-, den Boden- oder den Walensee handelt. Sodann weichen die tatsächlichen Verhältnisse an diesen drei Seen nicht derart voneinander ab, dass es sich aufgedrängt hätte, die Nutzungsentschädigung nach einem anderen Verteilschlüssel festzulegen. Die Tatsache allein, dass der kantonale Gesetzgeber auf eine seespezifische Regelung verzichtet hat, stellt jedenfalls aufgrund des gleichartigen tatsächlichen Nutzungsrechts keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots dar.
7./ Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist.
Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Politischen Gemeinde X., der einfachen Gesellschaft P., bestehend aus: ..... sowie der B. AG zu gleichen Teilen aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 3'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Auf die Erhebung des Kostenanteils der Politischen Gemeinde X. wird nicht verzichtet, weil sie eigene finanzielle Interessen wahrnimmt (Art. 95 Abs. 3 VRP; VerwG vom 14. Dezember 1999 i.S. Ortsgemeinde A. und vom 19. September 2000 i.S. G.S. Genossengemeinde S.). Die Entscheidgebühr ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Die Beschwerdeführerinnen können keine ausseramtliche Entschädigung beanspruchen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht
zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 3'000.-- bezahlen die Beschwerdeführerinnen zu gleichen Teilen unter Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Zustellung dieses Entscheides an:
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