Gebäudeversicherung, Art. 43 und Art. 44 GVG (sGS 873.1), Art. 47 Abs. 2 GVV (sGS 873.11). Ablehnung der Schadenübernahme zufolge Funktionsuntüchtigkeit eines Foliendachs. Die GVA trägt die Beweisführungslast und die Folgen der Beweislosigkeit für die Behauptung, sie sei nicht leistungspflichtig, wenn sie geltend macht, die Schäden gingen im wesentlichen nicht auf das Elementarereignis zurück. Die Frage, ob einem Versicherten vorgeworfen werden kann, er habe das Veränderungsverbot missachtet, hängt von den gesamten Umständen des Einzelfalles ab. Im konkreten Fall ist der Beweis erbracht, dass der Schaden im wesentlichen auf die fehlende Funktionstüchtigkeit der Kunststofffolie zurückzuführen ist (Verwaltungsgericht, B 2004/103).
Urteil vom 10. Mai 2005
Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti; Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf, lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A. Rufener; Gerichtsschreiberin lic. iur. R. Haltinner-Schillig
In Sachen
B. AG, ,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt lic.iur. B.,
gegen
Gebäudeversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen,
Verwaltungskommission, Davidstrasse 37, Postfach, 9001 St. Gallen,
Vorinstanz,
betreffend
Ablehnung der Schadenübernahme
hat das Verwaltungsgericht festgestellt:
A./ Die B. AG ist Eigentümerin des Wohn- und Geschäftshauses (Vers.-Nr. 16.2240), in M. Am 19. Juni 2002 wurde das Flachdach des Gebäudes anlässlich eines Hagelgewitters beschädigt.
Am 10. Juli 2002 nahm der Schadenexperte einen Augenschein vor, und am 1. Oktober 2002 lehnte es die Gebäudeversicherungsanstalt des Kantons St. Gallen (abgekürzt GVA) gestützt auf Art. 31 Ziff. 3 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung (sGS 873.1, abgekürzt GVG) und Art. 47 Abs. 2 der Verordnung zum Gesetz über die Gebäudeversicherung (sGS 873.11, abgekürzt GVV) ab, Versicherungsleistungen zu erbringen. Die Verfügung wird damit begründet, es sei zu Hagelschäden gekommen, weil die Kunststofffolie bei den Aufbordungen im Dachrandbereich und bei den Oblichtanschlüssen abgespannt gewesen sei. Sodann sei die Folie rund 17 Jahre alt (Baujahr 1985), und es sei davon auszugehen, dass der Schaden nicht entstanden wäre, wenn sie richtig gewartet worden wäre.
B./ Die B. AG erhob am 15. Oktober 2002 gegen die Ablehnung der Schadenübernahme vom 1. Oktober 2002 Rekurs bei der Verwaltungskommission der GVA und stellte das Rechtsbegehren, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und dem Gesuch um Versicherungsdeckung des Hagelschadens sei zu entsprechen bzw. es sei der gesamte Gebäudeschaden im Umfang von Fr. 39'000.-- zu ersetzen. Die Rekurrentin machte geltend, der Vorwurf, sie habe elementare Vorsichtspflichten missachtet, sei unbegründet. Das Dach sei nachweislich regelmässig und fachgerecht überprüft und gewartet worden. Am 10. Juni 2004 wies die Verwaltungskommission der GVA den Rekurs ab. Sie gelangte zum Ergebnis, der Hagelschlag sei nicht die Hauptursache des Schadens.
C./ Am 30. Juni 2004 erhob die B. AG gegen den Entscheid der Verwaltungskommission vom 10. Juni 2004 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie stellte das Rechtsbegehren, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die GVA sei zu verpflichten, den geltend gemachten Schaden im Betrag von Fr. 38'460.65 zuzüglich fünf Prozent Zins seit dem 9. Juli 2002 zu bezahlen. Die Eingabe wird vorab damit begründet, die Vorinstanz vermöge den Nachweis nicht zu erbringen, dass in erster Linie die Funktionsuntüchtigkeit der Kunststofffolie für den Schaden verantwortlich sei.
Am 25. Oktober 2004 stellte die Verwaltungskommission der GVA den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen. In der Folge wurde ein zweiter Schriftenwechsel eröffnet. Die Replik der Beschwerdeführerin, mit der sie an ihrem Rechtsbegehren festhält, datiert vom 9. Dezember 2004. Mit ihrer Duplik vom 20. Januar 2005 bestätigte die Verwaltungskommission der GVA ihren Antrag vom 25. Oktober 2004.
Darüber wird in Erwägung gezogen:
1./ Das Verwaltungsgericht ist zum Entscheid sachlich zuständig (Art. 56 GVG in Verbindung mit Art. 59bis Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1, abgekürzt VRP). Die Beschwerdeeingabe vom 30. Juni 2004 und deren Ergänzungen erfüllen zeitlich, formal und inhaltlich die gesetzlichen Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Sodann ist die B. AG als Eigentümerin der Liegenschaft Vers.-Nr. 16.2240 zur Beschwerde gegen einen Entscheid legitimiert, mit dem die GVA ihre Leistungspflicht bezüglich eines Schadens ablehnt (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VRP).
2./ Die Beschwerdeführerin erklärt die Rekurseingabe vom 4. November 2002 samt Beilagen und die Replik im Rekursverfahren vom 27. März 2003 zum integrierenden Bestandteil der Beschwerde. In ständiger Rechtsprechung hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, dass pauschal auf Eingaben an Vorinstanzen verwiesen wird. Ein solcher Verweis ist ungenügend, da aus ihm nicht hervorgeht, in welchen Punkten und weshalb der Entscheid der Vorinstanz angefochten wird. Es ist nicht Aufgabe der Rechtsmittelinstanz, in Eingaben an die Vorinstanz nach Gründen zu suchen, weshalb der angefochtene Entscheid unrichtig sein könnte (vgl. Cavelti/Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, St. Gallen 2003, Rz. 921 mit Hinweisen).
3./ Die Beschwerdeführerin beantragt, K. B., Bauspenglerei, M., sei als Zeuge zum Unterhalt des Flachdachs sowie zum Schaden und dessen Beseitigung zu befragen.
Der Anspruch auf rechtliches Gehör gebietet, dass rechtzeitig und formrichtig angebotene Beweismittel abzunehmen sind, es sei denn, diese betreffen eine nicht erhebliche Tatsache oder seien offensichtlich untauglich, über die streitige Tatsache Beweis zu erbringen (vgl. BGE 124 I 242 E. 2; 117 Ia 268 E. 4b). Die rechtserheblichen Tatsachen ergeben sich im vorliegenden Fall aus den Akten, weshalb auf die beantragte Befragung von K. B. als Zeuge verzichtet werden kann.
4./ Nach Art. 31 Ziff. 3 GVG erbringt die GVA Versicherungsleistungen, wenn Gebäudeschäden u.a. durch Hagel entstanden sind. Ausgenommen sind Schäden, die im wesentlichen auf andere Ursachen zurückgehen. Geht der Gebäudeschaden überwiegend auf das versicherte Ereignis zurück, wird er ihm nach Art. 47 Abs. 1 GVV voll zugerechnet. Geht der Gebäudeschaden ganz oder überwiegend auf andere Ereignisse zurück, wird er nicht entschädigt. Nicht vergütet werden insbesondere Schäden, die auf fortgesetztes Einwirken zurückgehen oder die nicht auf eine plötzliche, aussergewöhnlich heftige Einwirkung zurückzuführen sind, wie Schäden zufolge schlechten Baugrundes, ungenügender Fundamente, fehlerhafter Konstruktion, verwahrlosten Zustandes, eingedrungenen Schnee- und Regenwassers sowie Schäden durch Grundwasser oder Kanalisationsrückstau und Schäden aus periodischen Hochwasserständen (Art. 47 Abs. 2 GVV). Geht der Gebäudeschaden weder überwiegend auf das versicherte Ereignis noch überwiegend auf andere Ereignisse zurück, wird er dem versicherten Ereignis anteilmässig zugerechnet (Art. 47 Abs. 3 GVV). Anspruch auf Versicherungsleistungen besteht, wenn ein versichertes Ereignis vorliegt, ein Gebäudeschaden entstanden ist, der unmittelbar auf das versicherte Ereignis zurückgeführt werden kann und die Ereigniseinwirkung nicht bestimmungsgemäss war (Art. 45 GVV). Eine Ereigniseinwirkung ist bestimmungsgemäss, wenn sie zufolge ordentlicher Abnützung oder ordentlicher Erfüllung des Zweckes des Gebäudes oder Gebäudeteils eintritt (Art. 48 GVV). So sind Einwirkungen von Feuer, Rauch, Hitze oder elektrischem Strom bestimmungsgemäss, wenn sie an der versicherten Sache bei ordnungsgemässer Benützung entstehen und es sich um die natürlichen Folgen dieses Vorganges handelt oder der Schaden in Erfüllung ihrer normalen Bestimmung entstanden ist, wie z.B. das Defektwerden von elektrischen Sicherungen infolge Ueberspannung. In solchen Fällen ist die Anstalt nicht ersatzpflichtig (vgl. ABl 1959/1030).
Ein Ereignis ist dann adäquate Ursache eines Erfolgs, wenn es nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und nach der allgemeinen Lebenserfahrung geeignet ist, einen Erfolg von der Art des eingetretenen herbeizuführen, der Eintritt dieses Erfolgs somit durch das Ereignis allgemein als begünstigt erscheint (vgl. GVP 2003 Nr. 42 mit Hinweis auf VerwGE vom 22. Januar 2002 i.S. W.K. GmbH; GVP 2001 Nr. 33 mit Hinweis auf BGE 121 V 49 und auf H. Rey, Ausservertragliches Haftpflichtrecht, 2. Aufl., Zürich 1998, N 525).
Nach der Rechtsprechung ist das Vorliegen einer die Leistungspflicht ausschliessenden "anderen Ursache" im Sinn von Art. 31 Ziff. 3 GVG insbesondere dann anzunehmen, wenn der Schaden nicht unmittelbare Folge eines Elementarereignisses ist. Unter den Begriff der "anderen Ursache" fallen namentlich Ereignisse, welche zwar die Voraussetzungen eines Elementarereignisses in qualitativer oder quantitativer Hinsicht nicht erfüllen, jedoch den Schadeneintritt begünstigen bzw. diesen über einen längeren Zeitraum bewirken. So sind beispielsweise Gebäudeschäden denkbar, die durch dauerhafte Winde entstehen, welche jedoch nicht die Stärke von Sturmwind im Sinn von Art. 31 Ziff. 3 GVG aufweisen und in diesem Sinn ein "fortgesetztes Einwirken" im Sinn von Art. 47 Abs. 1 GVV darstellen (vgl. GVP 2003 Nr. 42). Mit der Vorinstanz ist sodann davon auszugehen, dass eine allfällige Funktionsuntüchtigkeit einer Kunststofffolie auf einem Flachdach als "andere Ursache" im Sinn von Art. 31 Ziff. 3 GVG zu gelten hat.
5./ Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass am 19. Juni 2002 über M. ein Hagelgewitter im Sinn von Art. 31 Ziff. 3 GVG niedergegangen ist. Sie stellt sich indessen auf den Standpunkt, nicht das versicherte Ereignis, sondern die Funktionsuntüchtigkeit der Kunststofffolie sei die Hauptursache des Schadens. Der Hagelzug hat ihrer Meinung nach bei funktionstüchtigen Foliendächern höchstens zu einem Teilschaden - Reparatur einzelner Löcher oder Risse in der Folie - geführt. Er könne nicht Ursache eines Totalschadens sein, wie ihn die Beschwerdeführerin geltend mache. Die Beschwerdeführerin hält demgegenüber dafür, die Vorinstanz sei hinsichtlich dieser Behauptung beweispflichtig. Weil sie den Beweis schuldig bleibe, habe sie es zu Unrecht abgelehnt, Versicherungsleistungen zu erbringen.
a) Nach der allgemeinen Regel von Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (SR 210, abgekürzt ZGB) hat derjenige, der ein Recht behauptet, die Sachumstände zu beweisen, die nach dem massgebenden Rechtssatz diese Rechtsfolge erzeugen. Auch im Privatversicherungsrecht gilt der Grundsatz, wonach Personen, die gegenüber einem Versicherer einen Versicherungsanspruch erheben, im Sinn von Art. 8 ZGB bezüglich der Frage, ob ein Versicherungsfall eingetreten ist, grundsätzlich behauptungs- und beweispflichtig sind. Behauptet der Versicherer indessen eine die Leistungspflicht ausschliessende oder herabsetzende Tatsache, ist es an ihm, diese zu beweisen (vgl. GVP 2003 Nr. 42 mit Hinweis auf A. Maurer, Schweizerisches Privatversicherungsrecht, 3. Aufl., Bern 1995, S. 381 und RB/ZH 1983, S. 171 mit Hinweisen). Diese Beweislastverteilung gilt auch im öffentlichen Gebäudeversicherungsrecht, namentlich bei der Anwendung von Art. 31 Ziff. 3 GVG (vgl. GVP 2003 Nr. 42).
Nach Art. 8 ZGB ist sodann zu Ungunsten desjenigen zu entscheiden, der aus der unbewiesen gebliebenen (behaupteten) Tatsache hätte Rechte ableiten können. Bei belastenden Verfügungen ist es grundsätzlich die verfügende Behörde, welche die Folgen der Beweislosigkeit trägt (vgl. F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 208 mit Hinweisen; Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 629 mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 7 N. 5).
Entgegen der Annahme der Vorinstanz trägt die GVA somit in Fällen wie dem vorliegenden, wo Schäden nach einem Elementarereignis sichtbar geworden sind, sowohl die Beweisführungslast als auch die Folgen der Beweislosigkeit für die Behauptung, sie sei nicht leistungspflichtig, weil die Schäden im wesentlichen auf andere Ursachen zurückgingen. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdeführerin beantragt, es seien ihr die gesamten durch das Vorkommnis verursachten Kosten zu ersetzen. Die Frage, ob der geltend gemachte Umfang der Schädigung einer versicherten Sache zutrifft bzw. ob die beantragte Entschädigung gerechtfertigt ist, stellt sich erst, wenn feststeht, dass der Versicherer überhaupt leistungspflichtig ist (vgl. A. Kleiner, Das Recht der öffentlichen Gebäudeversicherungen, Separatdruck aus: "Mitteilungen" Jahrgänge 1978/1979 des Interkantonalen Rückversicherungsverbandes Bern und der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen, S. 102).
b) Die Vorinstanz wirft der Beschwerdeführerin vor, sie habe die Kunststofffolie unter Missachtung des Veränderungsverbots ersetzt und damit den direkten Beweis bezüglich ihrer Funktionsfähigkeit vereitelt. Es habe keine Expertise mehr angeordnet werden können. Das Folienstück, das die Beschwerdeführerin nach Abschluss des Schriftenwechsels eingereicht habe, gestatte es nicht, den Zustand des Daches als Ganzes zum Zeitpunkt des Hagelgewitters zu beurteilen. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, das schadhafte Dach erneuert zu haben. Sie hält indessen dafür, dies komme keiner Verletzung des Veränderungsverbots gleich, und vertritt den Standpunkt, daraus dürfe ihr kein Nachteil erwachsen. Der Schadenexperte habe anlässlich der Schadenbesichtigung am 10. Juli 2002 darauf verzichtet, Ausführungen zum Veränderungsverbot zu machen. Er habe sie lediglich aufgefordert, ein Stück der Folie aufzubewahren. Aufgrund der gesamten Umstände habe sie in guten Treuen davon ausgehen dürfen, dieses Beweismittel reiche aus, um allfällige Differenzen mit der GVA auszuräumen bzw. der Erneuerung des Dachs stehe nichts entgegen.
aa) Nach Art. 43 GVG hat der Versicherte nach Eintritt des Schadenereignisses alle zumutbaren Massnahmen zur Minderung des Schadens zu ergreifen und Weisungen der Verwaltung zu befolgen. Art. 44 GVG schreibt vor, dass an beschädigten Liegenschaften keine Veränderungen vorgenommen werden dürfen, durch welche die Abklärung der Schadenursache oder die Schätzung des Schadens verunmöglicht oder erschwert wird. Vorbehalten bleiben besondere Anordnungen sowie Abbruch- und Aufräumarbeiten, die zur Feststellung des Schadens notwendig sind.
Der Versicherte ist mit dem Eintritt des Schadenereignisses als erstes verpflichtet, Massnahmen zur Schadenminderung zu ergreifen. Dadurch soll vermieden werden, dass ein Schaden, den jemand von einem Versicherer tragen lassen kann, unnötig vergrössert wird. Dabei hat der Versicherungsnehmer die Weisungen des Versicherers zu beachten. Er hat sie auch dann zu befolgen, wenn er sie für unzweckmässig hält (vgl. dazu Kleiner, a.a.O., S. 96 und Hauswirth/Suter, Sachversicherung, 2. Aufl., Bern 1990, S. 127 f.). Unter Vorbehalt der Pflicht zur Schadenminderung ist der Versicherungsnehmer sodann gehalten, Lage und Beschaffenheit der vom Ereignis betroffenen Sachen in dem Zustand zu belassen, in den sie durch den Schadenfall gesetzt worden sind, damit der Versicherer einen Augenschein nehmen kann. Das Veränderungsverbot soll verhindern, dass der Versicherungsnehmer durch eine Verfälschung des angerichteten Zustandes die Ermittlungen über den Sachverhalt erschweren oder verunmöglichen oder sogar unberechtigte Ansprüche geltend machen kann (vgl. Hauswirth/Suter, a.a.O., S. 128 f.).
Wer Mitwirkungspflichten verletzt, behindert die Feststellung des Sachverhalts oder vereitelt sie sogar. Dadurch wird der Untersuchungsgrundsatz eingeschränkt. Wer beispielsweise nach den einschlägigen Vorschriften der Behörde nicht volle Auskunft erteilt, kann sich grundsätzlich nicht über eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes oder einen unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt beschweren. Die Verletzung von Mitwirkungspflichten hat indessen keine Auswirkungen auf die objektive Beweislast bzw. auf die Frage, wen die Folgen der Beweislosigkeit treffen (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 627 und Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 7 N. 5). Dementsprechend sieht Art. 46 Abs. 2 GVG vor, dass im Rahmen des Schätzungsverfahrens derjenige Schaden berücksichtigt wird, der sich noch zuverlässig feststellen lässt, wenn der Versicherte nicht unverzüglich Anzeige erstattet oder wenn er das Veränderungsverbot übertreten hat.
bb) Der in Art. 9 der Bundesverfassung (SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigen Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Er-wartungen begründendes Verhalten der Behörden (vgl. BGE 126 II 387 mit Hinweisen; vgl. auch Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 627). Eine Vertrauensgrundlage kann grundsätzlich nur durch das zuständige staatliche Organ bzw. von den zuständigen Behörden geschaffen werden (vgl. B. Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt 1983, S. 107 mit Hinweisen). Aeusserungen im Verkehr zwischen Behörden und Privaten sind so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie nach Treu und Glauben verstehen durfte (vgl. BGE 126 II 104 f. mit Hinweisen). Ist die Vertrauensbasis mit einem rechtlichen Mangel behaftet, kann sich sodann nur der Gutgläubige auf berechtigtes Vertrauen berufen. Wer um die Fehlerhaftigkeit der Auskunft oder Zusage weiss oder gar aktiv darauf hingewirkt hat, muss mit der Nichteinhaltung rechnen und ist nicht schutzwürdig, wenn er gleichwohl Dispositionen getroffen hat (vgl. Weber-Dürler, a.a.O., S. 211). Ein berechtigtes Vertrauen ist auch demjenigen abzusprechen, der die Mangelhaftigkeit der Vertrauensgrundlage bei gehöriger Sorgfalt hätte erkennen müssen. Dabei ist auf die individuellen Fähigkeiten und Kenntnisse der sich auf Vertrauensschutz berufenden Person abzustellen (vgl. Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 657).
cc) Unbestritten ist, dass der Schadenexperte für die GVA handelt. Die Frage, ob einem Versicherten vorgeworfen werden kann, er habe das Veränderungsverbot missachtet, hängt somit in erster Linie davon ab, wie sich der Experte anlässlich der Schadenbesichtigung verhält bzw. wie er sich hinsichtlich des weiteren Vorgehens äussert. Fest steht, dass der Vertreter der GVA den Dachdecker aufgefordert hat, ein Stück Kunststofffolie als Beweismittel aufzubewahren. Was die Behebung des Schadens anbetrifft, stellt die Vorinstanz einerseits im angefochtenen Entscheid fest, der Schadenexperte hätte die Beschwerdeführerin darauf hinweisen müssen, dass sie am Dach nichts verändern dürfe. Anderseits vertritt sie in der Beschwerdeantwort vom 25. Oktober 2004 den Standpunkt, es wäre dem Schadenexperten gar nicht möglich gewesen, den Ersatz der Folie zu verhindern. Anlässlich der Besichtigung seien alle Vorkehren dazu bereits getroffen gewesen. Er habe in dieser Situation einzig den Rat erteilen können, wenigstens ein Stück der Folie aufzubewahren. Letzteres trifft offensichtlich nicht zu. Der Schadenexperte führt in seiner Stellungnahme vom 10. Dezember 2002 in diesem Zusammenhang aus, zum Zeitpunkt der Schadenbesichtigung sei "neben dem Lift und der Verladerampe das neue Material (Dachpappe + Isolation) für die Dachsanierung bereits deponiert" gewesen. In dieser Situation wäre er nach Treu und Glauben gehalten gewesen, aktiv zu werden und den Vertreter der Beschwerdeführerin darüber ins Bild zu setzen, dass der Ersatz der Dachhaut dem Veränderungsverbot zuwiderlaufe bzw. dass der Zustand aus Beweisgründen nicht verändert werden dürfe. Weil der Schadenexperte bezüglich der Erneuerung des Dachs keine Vorbehalte gemacht hat, durfte der Vertreter der Beschwerdeführerin in guten Treuen davon ausgehen, der Instandstellung stehe von Seiten der GVA nichts entgegen und das Stück der Folie reiche zwecks Feststellung der Schadenursache als Beweismittel aus. Dies gilt umso mehr, als der Schadenexperte das Dach fotografiert hat und nicht behauptet, er habe dem Vertreter der Beschwerdeführerin weitere Abklärungen vor Ort in Aussicht gestellt. Auch dass der Schadenexperte kein Fachmann für Flachdächer ist, wie die Vorinstanz festhält, kann sich nicht zulasten der Beschwerdeführerin auswirken. Diese Unkenntnis hätte ihn vielmehr veranlassen müssen, den Vertreter der Beschwerdeführerin auf das Veränderungsverbot hinzuweisen und den Beizug einer weiteren Fachperson in Aussicht zu stellen. An dieser Beurteilung vermag nichts zu ändern, dass der Schadenexperte den Vertreter der Beschwerdeführerin auf die Problematik von X.-Folien aufmerksam gemacht und darauf hingewiesen hat, die GVA werde den Schaden möglicherweise nicht übernehmen.
dd) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der Vorwurf der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin habe das Veränderungsverbot missachtet und dadurch den direkten Beweis bezüglich der Funktionsunfähigkeit des Foliendaches vereitelt, unbegründet ist. Ebenso wenig kann der Beschwerdeführerin unterstellt werden, sie habe mit der Erneuerung des Flachdachs die Feststellungen des Schadenexperten anerkannt.
c) Kann eine Tatsache nicht direkt bewiesen werden, kann der Beweis indirekt erbracht werden, d.h. durch den Beweis von Sachumständen, die den Schluss auf andere rechtserhebliche Tatsachen zulassen (vgl. Cavelti/Vögeli, a.a.O., Rz. 621; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Rz. 5 zu Art. 19 mit Hinweisen).
aa) Was die Ermittlung der Schadenursache anbetrifft, sieht das GVG eine amtliche Untersuchung vor. Nach Art. 45 Abs. 1 GVG führt der Staatsanwalt eine Untersuchung zur Ermittlung der Schadenursache und einer allfälligen Mitschuld des Versicherten durch. In der Praxis wird bei Elementarereignissen indessen überwiegend auf die Schadenanzeige oder eigene Abklärungen der GVA, zum Beispiel durch Schätzer als Schadeninspektoren, abgestellt (vgl. Kleiner, a.a.O., S. 101). Sodann kann der Schadeninspektor einen Fachmann mit beratender Funktion beiziehen oder es kann ein Sachverständigengutachten erstellt werden (vgl. dazu Hauswirth/Suter, a.a.O., S. 130).
bb) Unbestritten ist, dass die Kunststofffolie auf dem Dach der Liegenschaft der Beschwerdeführerin im Juni 2002 17 Jahre alt war und dass das Dach nach dem Hagelgewitter neu isoliert und mit einer neuen Schutzabdeckung versehen werden musste. Die Kiesabdeckung konnte nach Angaben der Beschwerdeführerin im Anschluss an die Erneuerung wieder auf das Dach gebracht werden. Die Vorinstanz stellt sodann nicht in Frage, dass der angefochtene Entscheid (auch) auf den Abklärungen des Schadenexperten beruht.
aaa) Die Vorinstanz begründet ihren Standpunkt, der Schaden sei im wesentlichen auf andere Ursachen als Hagel zurückzuführen, vorab damit, es sei allgemein bekannt, dass Foliendächer der früheren Generation, insbesondere infolge Weichmacherverlusts, mit zunehmendem Alter spröde würden und an Funktionstüchtigkeit verlören, was dazu führe, dass sie durch mechanische Einflüsse immer leichter beschädigt werden könnten. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass Weichmacherverlust die Anfälligkeit eines Flachdachs für Beschädigungen steigern kann. Sie hält indessen dafür, weil dieser im konkreten Fall nicht feststehe, fehle der Nachweis, dass der Alterungsprozess des Materials derart fortgeschritten gewesen sei, dass er als wesentliche Schadenursache zu gelten habe. Tatsache ist, dass die Vorinstanz darauf verzichtet hat, das Stück der X.-Folie, das auf Weisung des Schadenexperten zurückbehalten worden ist, bezüglich des Weichmacherverlusts fachmännisch begutachten zu lassen, obschon dies gemäss telefonischer Auskunft eines Experten der EMPA vom 22. April 2003 zu diesem Zeitpunkt möglich gewesen wäre. Sie beruft sich indessen auf einen ihrer Entscheide vom 17. Dezember 2003 (8.1./06-2003), der ebenfalls ein mit Kies bedecktes Flachdach mit einer X.-Folie zum Gegenstand hat. Den Erwägungen zu diesem Entscheid (S. 6 f.) kann entnommen werden, dass ein Experte der EMPA das damals beschädigte Dach besichtigt und die Abdichtung untersucht hat. Die Untersuchung der entnommenen Proben der Abdichtung hat damals gezeigt, dass ungefähr 60 Prozent des ursprünglich eingesetzten Weichmachersystems nicht mehr vorhanden waren und die Materialdicke gegenüber dem Neuzustand um 25 Prozent abgenommen hatte. Aus diesen Ergebnissen und den Feststellungen vor Ort hatte der Experte abgeleitet, dass die Dachfolie zum Zeitpunkt des Schadenereignisses ihre Lebensdauer bereits erheblich überschritten hatte und ihre Funktion als solche nicht mehr genügend zu erfüllen vermochte. Diese fachtechnische Untersuchung und Beurteilung eines rund 29 Jahre alten Foliendachs lässt indessen die Folgerung nicht zu, der Weichmacherverlust der rund 17-jährigen Folie auf dem Dach der Liegenschaft der Beschwerdeführerin sei ebenfalls derart fortgeschritten gewesen, dass er für den Schaden im wesentlichen verantwortlich sei. Dies gilt umso mehr, als die Vorinstanz in der Beschwerdeantwort vom 25. Oktober 2004 auf ein Verfahren hinweist, das eine 14 Jahre alte Abdichtung zum Gegenstand hatte, die zum Schadenzeitpunkt noch nicht soweit gealtert gewesen sei, dass sie hätte ausgewechselt werden müssen. An dieser Beurteilung vermag nichts zu ändern, dass der Gutachter im Fall 8.1/06-2003 zum Ausdruck brachte, die von ihm untersuchte fast 30-jährige Folie hätte bereits vor 15 Jahren ersetzt werden müssen.
bbb) Die Vorinstanz bringt weiter vor, bezüglich der Grösse der Hagelkörner seien die Verhältnisse, die am 19. Juni 2002 in M. geherrscht hätten, mit denjenigen vergleichbar, die in anderen Verfahren anhand einer Expertise beurteilt worden seien. Die Beschwerdeführerin berufe sich auf einen Bericht im "St. Galler Tagblatt" vom 21. Juni 2002, wonach "taubeneiergrosse Körner" vom Himmel gefallen seien und grossen Schaden angerichtet hätten. Das Gutachten, das dem erwähnten Entscheid vom 17. Dezember 2003 zu Grunde liege, habe sich mit "Körnern in Baumnussgrösse" befasst. Taubeneier seien nicht grösser als Baumnüsse. Nach dem Gutachten würden Hagelgewitter mit "Körnern in Baumnussgrösse" bei funktionstüchtigen Folien höchstens zu einigen Löchern und/oder Rissen führen, die repariert werden könnten, nicht aber zu einem Totalschaden, wie ihn die Beschwerdeführerin geltend mache. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass das Schadenbild Rückschlüsse auf den Zustand einer Kunststofffolie zulässt. Sie vertritt indessen den Standpunkt, die GVA habe es unterlassen, Art und Ort der Beschädigungen festzustellen. Die Vorinstanz gehe deshalb zu Unrecht davon aus, das Schadenbild lasse den Schluss zu, die Folie sei funktionsuntüchtig gewesen.
Unbestritten ist, dass ein Hagelgewitter, wie es hier zur Diskussion steht, eine intakte Kunststofffolie beschädigen kann. Dies ist aber noch nicht allein ausschlaggebend, dass ein versichertes Ereignis im Sinn von Art. 31 Ziff. 3 GVG vorliegt. Dem Schadenermittlungsprotokoll vom 22. Juli 2002 kann nämlich entnommen werden: "Zargenanschlüsse und Anschlüsse Oblichter kritisch ! X.-Folie im Dachrandbereich in einem sehr schlechten Zustand ! Ich würde den Schadenfall ablehnen, da für solche alte X.-Dächer seit 10 Jahren die Schadenursache bekannt ist (Folie)". Sodann hat der Schadenexperte der GVA am 5. Juli 2002 per Fax einige Fotos mit dem Hinweis "Zustand X. alt. Bekannte Ursache Isolation nass" übermittelt. Weiter hat er am 10. Dezember 2002 zum Zustand der Folie festgehalten: "Durch die Verflüchtigung des Weichmachers im X. war die Folie im Bereich der Dachzarge und der Oblichter besonders schadenanfällig (sehr starke Verspannung) !"
Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass auf den Fotos des Schadenexperten Verspannungen an Oblichtern zu erkennen sind. Des weiteren ergibt sich aufgrund der Fotos, dass die Folie im Bereich eines der Oblichter gerissen und an verschiedenen Stellen geflickt worden ist. Aus den Bemerkungen und den Fotos des Schadenexperten durfte die Vorinstanz somit folgern, die Kunststoffolie sei durch Verlust des Weichmachers als Ganzes in einem Ausmass funktionsuntüchtig gewesen, dass der Hagelschlag nicht als Hauptursache des Schadens bezeichnet werden könne. Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin zwar den Standpunkt vertritt, die X.-Folie sei funktionstauglich und somit nicht schadenanfällig gewesen, dass sie sich aber nicht dementsprechend verhalten hat. Vielmehr hat sie das Dach nach dem Hagelgewitter vollständig neu isoliert und mit einer neuen Schutzabdeckung versehen. Am 24. Juni 2002 hat sie der GVA gemeldet: "Hagelschaden ! Flachdachhaut (X.) diverse Löcher. Wasser in der Dachisolation". Am 9. August 2002 gelangte die Beschwerdeführerin erneut an die GVA und teilte mit: "Ich kann ihnen an Hand von Ausschnitten der Dachhaut beweisen, dass durch Vertikalschlag flach aufliegende Folie durchschlagen wurde". Dieses Verhalten der Beschwerdeführerin, nicht nur die schadhaften Stellen zu ersetzen, sondern das Flachdach vollständig zu erneuern, lässt, neben den Feststellungen des Schadenexperten, ebenfalls darauf schliessen, dass sich die Kunststofffolie als Ganzes in einem derart schlechten Zustand befunden hat, dass eine Reparatur nicht mehr möglich gewesen wäre oder dass sie sich - zufolge des fortgeschrittenen Alterungsprozesses der Dachhaut - nicht mehr gelohnt hätte. Das Vorgehen der Beschwerdeführerin spricht somit ebenfalls dafür, dass der Hagelschaden im wesentlichen auf die fehlende Funktionstüchtigkeit bzw. die Alterung der X.-Folie zurückzuführen ist. Offen bleiben kann bei dieser Sachlage, ob das Flachdach, entsprechend den Angaben der Beschwerdeführerin, regelmässig gewartet worden ist bzw. ob die Kiesabdeckung hinreichend gewesen ist.
6./ Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerde abzuweisen ist.
Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (Art. 95 Abs. 1 VRP). Eine Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382 des Gerichtskostentarifs, sGS 941.12). Sie ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe zu verrechnen.
Ausseramtliche Entschädigungen sind nicht zuzusprechen (Art. 98 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 98bis VRP).
Demnach hat das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt:
1./ Die Beschwerde wird abgewiesen.
2./ Die amtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens von Fr. 2'000.-- bezahlt die Beschwerdeführerin unter Verrechnung mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe.
3./ Ausseramtliche Kosten werden nicht entschädigt.
V. R. W.
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Zustellung dieses Entscheides an:
lic. iur. B.)
am: