Entscheidpublikation VVGE 2011/13 - ANHANG 2
Erlassgenehmigung: Aufgabenabgrenzung bei der Erschliessung
Grundlagenpapier des Amts für Justiz vom 14. September 2012.
Das Grundlagenpapier ist im Rahmen einer Erlassvorprüfung entstanden. Das Amt für Justiz war schon verschiedentlich mit der Frage konfrontiert, welche Aufgaben den an der Erschliessung beteiligten Organisationen zukommen.
Geprüft wurde das Wasserversorgungsreglement eines Versorgungswerkes (unselbstständige Anstalt), das zu einer althergebrachten Einrichtung des öffentlichen Rechts im Sinne von Art. 107 ff. der Verfassung des Kantons Obwalden (Kantonsverfassung) vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101.0; Körperschaft) gehört. Die Einrichtung des öffentlichen Rechts hat das Versorgungswerk vom Elektrizitätswerk Obwalden vor mehreren Jahrzehnten durch Vertrag übernommen.
Im konkreten Fall konnte festgestellt werden, dass das Versorgungswerk an Stelle der Einwohnergemeinde, aber gemäss deren Erschliessungsprogramm die Wasserversorgung planen, bauen und anschliessend betreiben darf. Das Versorgungswerk trifft daher eine Pflicht zur Koordination mit der Erschliessungsplanung und insbesondere dem Erschliessungsprogramm der Einwohnergemeinde. In diesem Umfang besitzt die Körperschaft, zu der das Versorgungswerk gehört, die gesetzgeberische Kompetenz zur Schaffung des notwendigen Erschliessungsrechts. In den gesetzlichen Grundlagen ist auch die Überwälzung der Erschliessungskosten zu regeln.
1. Erschliessung des Baugebiets1.1 Bauvoraussetzung
Die Erschliessung stellt eine Voraussetzung der Baubewilligung dar (Art. 22 Abs. 2 lit. b Bundesgesetz über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG] vom 22. Juni 1979 [SR 700]). Erschlossen ist ein Grundstück, wenn eine für die vorgesehene Nutzung hinreichende Zufahrt besteht und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe herangeführt sind, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist (Art. 19 Abs. 1 RPG).
1.2 Erschliessungspflichten
Bauzonen werden durch das Gemeinwesen innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Fristen erschlossen (Art. 19 Abs. 2 RPG).
Das kantonale Recht konkretisiert den Begriff des" Gemeinwesens". Danach sind die Gemeinden für die Erschliessung zuständig. Da es – mit einer hier nicht relevanten Ausnahme (vgl. nachstehend) – keine Bezirksgemeinden mehr gibt, kommen nur die Einwohnergemeinden in Frage (vgl. auch Art. 91 Abs. 2 KV).
Die Erschliessungspflicht der Einwohnergemeinden umfasst die Erstellung des Erschliessungsprogramms (Art. 30 Abs. 1 Baugesetz vom 12. Juni 1994 [BauG; GDB 710.1]) und die Groberschliessung des Baugebiets (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 BauG).
Die Feinerschliessung obliegt grundsätzlich dem Grundeigentümer (Art. 28 Abs. 3 BauG).
1.3 Erschliessungsprogramm und Umsetzung
Die Aufgabe der Erstellung des Erschliessungsprogramms ist nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht abtret- oder delegierbar (Art. 30 Abs. 1 BauG). Dafür sprechen auch praktische Gründe. Dem Erschliessungsprogramm muss eine Gesamtsicht zugrunde liegen, aus der eine einheitliche Planung für alle Erschliessungsbereiche (Zufahrt, Wasser, Energie und Abwasser) hervorgeht. Eine solche Gesamtsicht besitzt lediglich die Einwohnergemeinde.
Das Erschliessungsprogramm legt die Fristen für die Fertigstellung der erforderlichen Erschliessungsanlagen fest. Insbesondere sind dies folgende Anlagen:
·Obligatorische Anlagen von Bundesrechts wegen:
o Strassen
o Wasserversorgung
o Abwasseranlagen
o Energieversorgung
·Obligatorische Anlagen nach kantonalem Recht, wie
o Gas
o Fern-/Nahwärme
Es hat die Fristen für sämtliche Massnahmen anzugeben, die notwendig sind, bis das ganze Baugebiet als erschlossen gelten kann. Das Erschliessungsprogramm umfasst die Grob- und die Feinerschliessung (vgl. zum Ganzen: Urs Eymann, Erschliessungsrecht und Erschliessungsprogramm, Bundesamt für Raumplanung, Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bern 1999, S. 17 ff.):
Das Gemeinwesen stellt in einer für jedermann einsehbaren Übersicht regelmässig den Stand der Umsetzung des Erschliessungsprogramms fest ("Erschliessungsnachweis"). Die Übersicht zeigt die Teile der Bauzone, die auf Grund abgeschlossener Planung und Erschliessung baureif sind oder bei zielstrebiger Weiterführung der bisher erbrachten Leistungen voraussichtlich innert fünf Jahren baureif gemacht werden können. Die kantonale Behörde überwacht die Einhaltung des Erschliessungsprogramms und trifft nötigenfalls Massnahmen (vgl. Art. 31 f. Raumplanungsverordnung [RPV] vom 28. Juni 2000 [SR 700.1]).
Von der Erstellung des Erschliessungsprogramms zu trennen ist die eigentliche Grob- oder Feinerschliessung. Darunter wird die Umsetzung des Erschliessungsprogramms verstanden (Art. 4 Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz [WEG] vom 4. Oktober 1974 [SR 843]).
1.4 Umsetzung durch Dritte
Die Groberschliessung braucht nicht durch die Einwohnergemeinden umgesetzt zu werden, sondern kann auch durch Dritte erfolgen (vgl. dazu Art. 5 Abs. 2 WEG; Art. 703 Abs. 1 und 3 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 [ZGB; SR 210]; hier ohne Berücksichtigung der privaten Eigentümer im Sinne von Art. 28 Abs. 2 bis 5 BauG):
·Die Groberschliessung kann – per Gesetz, Vertrag oder Konzession (vgl. Erläuterungen zum BauG und BauV, S. 52 f.) – öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen (VVGE 1991 und 1992, Band X, Nr. 22)Versorgungswerken abgetreten werden (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 BauG).
Der Begriff der Versorgungswerke ist nicht definiert. Unter Versorgungswerken versteht man aber gemeinhin die kommunalen oder kantonalen Anstalten, welche die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser und Energie bezwecken.
·Die Groberschliessung kann durch Flurgenossenschaften erfolgen (Art. 28 Abs. 6 BauG i.V.m. Art. 114 ff. Gesetz betreffend die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 30. April 1911 [EG ZGB; GDB 210.1]).
Verschiedene Flurgenossenschaften bezwecken aber auch nur die Umsetzung der Feinerschliessung. Oder sie setzen zusätzlich zur Groberschliessung ganz oder teilweise die Feinerschliessung um. Diesfalls übernimmt die Flurgenossenschaft die Feinerschliessungspflicht der einzelnen Grundeigentümer, die sich in der Flurgenossenschaft zusammengeschlossen haben (Art. 28 Abs. 3 BauG).
·Die Groberschliessung kann – analog der Einwohnergemeinde und im Sinne eines Spezialfalles – durch die Bezirksgemeinde "Wasserversorgung Sachseln" erfolgen (Art. 95 Abs. 1 KV).
Der Zweck der Bezirksgemeinde ist die Wasserversorgung. Die anderen Erschliessungsbereiche fallen nicht in den Aufgabenbereich der Bezirksgemeinde. Das Erschliessungsprogramm und die Kontrolle der Einhaltung fallen daher zwingend in den Aufgabenbereich der Einwohnergemeinde, welche die Gesamtsicht inne hat.
Mithin also müssen Grob- und Feinerschliessung nicht ausschliesslich durch die Einwohnergemeinden und die Grundeigentümer vorgenommen werden. Grob- und Feinerschliessung können auch durch Dritte umgesetzt werden. Doch können die Erschliessungsprojekte dann stets nur gemäss dem Erschliessungsprogramm der Einwohnergemeinde erfolgen. Die Umsetzungsfortschritte im Bereich der Erschliessung, auch wenn diese von Dritten ausgeführt wird, müssen von der Einwohnergemeinde regelmässig in einer "Übersicht über den Stand der Erschliessung" festgehalten und der zuständigen kantonalen Behörde zur Kontrolle eingereicht werden ("Erschliessungsnachweis").
2. Erschliessung des Nichtbaugebiets
Die Erschliessungspflicht des Gemeinwesens (Erschliessungsprogramm und dessen Umsetzung) beschränkt sich auf die "Bauzonen" (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 15 RPG).
Damit werden insbesondere die Landwirtschaftszone und andere Nichtbauzonen nicht von der Erschliessungspflicht im obgenannten Sinne erfasst (vgl. auch Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2008, S. 277 FN 118; Urs Eymann, Erschliessungsrecht und Erschliessungsprogramm, Bundesamt für Raumplanung, Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Bern 1999, S. 10).
Für das Nichtbaugebiet braucht daher hinsichtlich der Erschliessungsaufgaben die Abgrenzung zwischen der Einwohnergemeinde und Dritten nicht geprüft zu werden (Berührungspunkte ergeben sich nur, wenn z.B. die öffentliche Kanalisation in die Nähe von potentiell anschlusspflichtigen Grundstücken zu liegen kommt [Art. 10 f. Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GSchG] vom 24. Januar 1991 [SR 814.20]). In der Regel erfolgt die Erschliessung im Nichtbaugebiet durch interessierte Grundeigentümer oder durch deren Zusammenschluss zu einer Flurgenossenschaft.
3. Kostentragung3.1 Beitragserhebung
Die Einwohnergemeinden erheben angemessene Beiträge an die Kosten der Groberschliessung von jenen Grundeigentümern, denen durch die Groberschliessung ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG und Art. 6 Abs. 1 WEG i.V.m. Art. 29 Abs. 1 BauG)
Die Kosten der Feinerschliessung gehen in der Regel voll zu Lasten der Grundeigentümer (ausgenommen, wenn die Anlage teilweise auch dem Gemeinwesen dient; Art. 29 Abs. 2 BauG).
Wird das Erschliessungsprogramm von Dritten umgesetzt, erheben diese die entsprechenden Beiträge (vgl. dazu Art. 29 Abs. 5 BauG betreffend Sicherung des Anspruchs durch Grundpfandrechte).
3.2 Legalitätsprinzip im Abgaberecht
Kausalabgaben bedürfen einer Grundlage im formellen Gesetz. Im Allgemeinen muss das Gesetz mindestens den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie die Höhe der Abgabe in den Grundzügen enthalten (vgl. RRB vom 29. August 2006 [Nr. 114]; Erläuterungen zum BauG und BauV, S. 56 und 59 f.; Häfelin Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich 2002, N 2695).
Die für die Umsetzung des Erschliessungsprogramms zuständigen Organisationen, seien es Gemeinwesen, Versorgungswerke oder Flurgenossenschaften, sind deshalb aufgefordert, die entsprechenden abgaberechtlichen Grundlagen gesetzlich zu regeln (Art. 30 BauG, Art. 22 Abs. 3 Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994 [BauV; GDB 710.11]; z.B. in Erschliessungsreglementen).
Für die Flurgenossenschaften hat der kantonale Gesetzgeber schon weitgehend ein Kosten- und Beitragsrecht vorgesehen (vgl. Art. 116 ff. und Art. 120 EG ZGB). Insbesondere wird für die Gründung der Flurgenossenschaft vorausgesetzt, dass die Statuten Bestimmungen über die Deckung der Erstellungs- und Unterhaltskosten enthalten müssen (Art. 16 Ziff. 3 EG ZGB). In diesem Sinne obliegt den Flurgenossenschaften – anders als den übrigen Organisationen – eine geringere "gesetzgeberische Selbstverantwortung".
Verfügen die zuständigen Organisationen über keine weiteren Vorschriften im Abgabebereich, so können auch die eidgenössischen und kantonalen Bestimmungen (z.B. Art. 31 BauG i.V.m. Art. 21 f. BauV) die fehlende Substantiierung nicht heilen, da diese Bestimmungen keine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung von Beiträgen darstellen. Mithin also würde es für die Einforderung von Erschliessungskosten an einer genügenden gesetzlichen Grundlage fehlen.
3.3 Erschliessungsbeiträge
Erlassen die zuständigen Organisationen gesetzliche Grundlagen für die Beitragserhebung, so hat die Gesamtheit der Grundeigentümer wenigstens zu tragen:
1.von den Kosten für Anlagen der Groberschliessung: 30 Prozent (Art. 1 Verordnung zum Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz [VWEG] vom 30. November 1981 [SR 843.1]);
2.von den Kosten für Anlagen der Feinerschliessung: 100 Prozent (Art. 29 Abs. 2 BauG).
Dienen Anlagen gleichzeitig der Grob- und der Feinerschliessung, so sind die Kostenanteile nach dem Verhältnis der Erschliessungsfunktionen zu berechnen (Art. 1 Abs. 2 VWEG).
Die Kostenaufteilung der Erschliessungskosten pro Eigentümer erfolgt nach Art. 21 f. BauV; massgeblicher Schlüssel bei der Groberschliessung ist der wirtschaftliche Sondervorteil bzw. der Nutzen (Art. 29 Abs. 1 Teilsatz 2 BauG; für Flurgenossenschaften vgl. Art. 120 und 127 Abs. 2 EG ZGB).