Entscheidpublikation VVGE 2009/10 Nr. 22, S. 92:
a. Art. 10 Bst. f VwVV**Bezeichnet die Verfügung betreffend Kanalisationsanschlussgebühren einen falschen Verfügungsadressaten, kann dies durch den Beschwerdeführer erfolgreich angefochten werden (Erw. 2).b. Art. 63 Abs. 1 StVG; Art. 10 Bst. b VwVV; Art. 35 Kanalisationsreglement GiswilIst die Aussenanlage eines Bistros zu unrecht nicht ins Baubewilligungsverfahren miteinbezogen worden, fehlt im Kanalisationsanschlussbewilligungsverfahren der notwendige Sachverhalt für die Beurteilung, ob die behaupteten Sitzplätze der Aussenanlage eine ergänzende Anschlussgebühr auslösen (Erw. 3).
Entscheid des Regierungsrats vom 29. Juni 2010 (Nr. 676).
Aus den Erwägungen:
2.1 Die Finanzierung der Abwasserentsorgung richtet sich grundsätzlich nach dem Bundesgesetz über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) vom 7. Oktober 1983 (SR 814.01), dem Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) vom 24. Januar 1991 (SR 814.20) sowie den kantonalen und kommunalen Ausführungserlassen. Gemäss Art. 10 GSchG sorgen die Kantone für die Erstellung öffentlicher Kanalisationen und zentraler Anlagen zur Reinigung von verschmutztem Abwasser sowie für den wirtschaftlichen Betrieb dieser Anlagen. In Bezug auf die Finanzierung statuiert Art. 3a GSchG mit identischem Wortlaut wie Art. 2 USG das Verursacherprinzip als allgemeinen Grundsatz, der aber so wenig wie Art. 2 USG unmittelbar anwendbar ist (Seiler, Kommentar zum USG, Zürich 2001, N 132 zu Art. 2), sondern durch Art. 60a Abs. 1 GSchG konkretisiert wird. Nach dieser Bestimmung sorgen wiederum die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden.
2.2 Der Kanton Obwalden hat das Abwasserentsorgungsmonopol den Gemeinden übertragen (vgl. Art. 6 Abs. 1 der kantonalen Vollziehungsverordnung zum eidgenössischen Gewässerschutzgesetz vom 27. Februar 1976 [aVV GSchG; LB XV, 328, LB XVII, 8, LB XVIII, 125 und ABl 2001, 109], aufgehoben am 1. Mai 2006).
Nach Art. 12 Abs. 2 aVV GSchG hatten die Gemeinden die öffentlichen Abwasseranlagen zu bauen und zu betreiben. Zu diesem Zweck hatten sie ein Reglement zu erlassen, in dem insbesondere die Anschlusspflicht, die Anschlussvoraussetzungen, das Bewilligungsverfahren sowie die Deckung der Bau- und Betriebskosten geregelt waren. Die Gemeinden hatten für die Erstellung, den Betrieb, den Unterhalt und die Amortisation Gebühren zu erheben (Art. 13 Abs. 1 aVV GSchG). Die Kriterien für die Bemessung der Gebühren waren in den Reglementen der Gemeinden zu ordnen (Art. 14 aVV GSchG).
Nichts weiter ergibt sich für den vorliegenden Fall aus Art. 8 Abs. 2 der Ausführungsbestimmungen zum Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 3. Juni 1985 (AB USG; LB XIX, 201; aufgehoben am 1. Mai 2006) sowie aus Art. 7 der Verordnung über das Kampieren vom 25. Februar 1977 (KampV; GDB 971.41).
2.3 Das Kanalisationsreglement der Einwohnergemeinde Giswil vom 30. November 1979 (Kanalisationsreglement, KR) legt in Bezug auf die Finanzierung grundsätzlich fest, die Kosten für Bau, Betrieb, Reinigung, Unterhalt, Verzinsung und Amortisation der öffentlichen Abwasseranlagen werden – neben den Bundes-, Kantons- und Gemeindebeiträgen – durch die Beträge und Gebühren der Grundeigentümer gedeckt (Art. 5 KR).
Für den direkten oder indirekten Anschluss an die öffentliche Kanalisation erhebt die Einwohnergemeinde Giswil von den anschlusspflichtigen Grundeigentümern eine einmalige Anschlussgebühr (Art. 34 KR).
Unter der Überschrift ′Fälligkeit, Ratenzahlung und Sicherstellung′ macht das KR u.a. folgende Ausführungen: Bei Grundeigentümern, die nicht in der Lage sind, ihren Zahlungsverpflichtungen nachzukommen, kann zur Sicherung der Kosten unter bestimmten Umständen ein allen anderen Belastungen vorangehendes Pfandrecht im Grundbuch eingetragen werden (Art. 39 Ziff. 7 KR).
2.4 Vor diesem Hintergrund sowie dem klaren Wortlaut von Art. 34 KR steht fest, dass grundsätzlich der jeweilige Grundeigentümer, dessen Grundstück vom Kanalisationsanschluss profitiert, zahlungspflichtig ist.
Das Kanalisationsanschlussbewilligungsverfahren (und darauf abgestützt die Einschätzungsverfügung und Gebührenrechnung) wurde hier ausgelöst durch das Baubewilligungsgesuch für den Neubau des Bistros. Dass der Grundeigentümer nicht selber Bauherr war, ändert nichts an seiner Zahlungspflicht, zumal er im Baubewilligungsgesuch sein Einverständnis für den Neubau gegeben hat (vgl. Art. 27 Verordnung zum Baugesetz vom 7. Juli 1994 [BauV; GDB 710.11] sowie Art. 97 Abs. 1 und Art. 99 Abs. 4 Bau- und Zonenreglement der Einwohnergemeinde Giswil vom 29. November 1994 [BauR]). Es spielt keine Rolle, ob der Grundeigentümer die tatsächlichen rechtlichen Folgen eines solchen Einverständnisses gekannt hat. Denn generell-abstrakte Rechtsnormen, wie hier jene des Kanalisationsreglements Giswil, werden als allgemein bekannt vorausgesetzt und gelten für jedermann. Es liegt daher allein in der Selbstverantwortung eines jeden Grundeigentümers, sich gegebenenfalls über die rechtlichen Folgen eines solchen Einverständnisses informieren zu lassen (Regierungsratsbeschluss vom 26. Mai 2009 [Nr. 558], Erw. 4.4).
Im Übrigen müssen die Anschlussgebühren nicht zwingend im Baubewilligungsverfahren, sondern können auch in einem separaten Verfahren festgesetzt werden (Art. 13 KR; vgl. auch URP 2001 S. 561). Die (nicht angefochtene) Kanalisationsanschlussbewilligung vom 29. Oktober 2004 für das Bistro sowie die darauf gestützte Einschätzungsverfügung und Rechnung vom 14. Juni 2005 wurden zwar durch das Baugesuch initiiert, jedoch unabhängig davon entschieden bzw. waren nicht integrierter Bestandteil der Baubewilligung. Im Verfahren betreffend Kanalisationsanschluss geht es eben nicht um die Prüfung der Voraussetzungen des Bauens (z.B. Baureife), sondern hauptsächlich um die Erteilung der Bewilligung zur Nutzung des Kanalisationssystems und die damit zusammenhängende Abgeltung. Auch dies zeigt, dass der Grundeigentümer nicht selber Bauherr sein muss, um für Kanalisationsanschlussgebühren zahlungspflichtig zu werden. Ob allerdings die erwähnte Kanalisationsanschlussbewilligung, welche korrekterweise den Grundeigentümer als Zahlungspflichtigen nennt (vgl. dort Ziff. 3), diesem je eröffnet wurde, ist unklar, braucht im vorliegenden Verfahren jedoch nicht abgeklärt zu werden.
Der Beschwerdeführer ist gemäss dem Grundbuch Giswil nicht Grundeigentümer (und auch nicht Baurechtsnehmer). Soweit ersichtlich ist er lediglich Pächter, welcher dem Grundeigentümer einen Pachtzins (Platzgebühr) bezahlen muss. Als Pächter ist er in Bezug auf die geforderten Kanalisationsanschlussgebühren nicht zahlungspflichtig. Ob der Grundeigentümer die Anschlusskosten auf den Pächter abwälzen kann, ist eine Frage des Pachtverhältnisses und somit hier nicht zu beantworten.
Im Ergebnis bezeichnen die Einschätzungsverfügung und Rechnung vom 14. Juni 2005 sowie der Einspracheentscheid vom 19. September 2005 einen falschen Verfügungsadressaten. Dies führt zur Aufhebung der angefochtenen Entscheide. Die Beschwerde ist gutzuheissen.
Der Beschwerdeführer führt sinngemäss aus, beim neu erstellten Bistro handle es sich um einen Ersatzbau und nicht um eine Neuanlage. Die Aussenplätze seien daher gleich gross geblieben, bloss seitlich verschoben. Die in der Einschätzungsverfügung und Rechnung vom 14. Juni 2005 veranlagten 126 Sitzplätze würden weiterhin als Clubplatz benützt, also von den Saison- und Feriengästen und für Veranstaltungen. Die Kanalisationsanschlussgebühren würden somit bereits mit den Platzgebühren bezahlt.
Der Einwohnergemeinderat hingegen stellt sich auf den Standpunkt, die Veranlagung vom 30. September 1987 habe lediglich die Stellplätze und den Kiosk, welcher zu diesem Zeitpunkt über keinerlei Sitzplätze verfügt habe, erfasst. In der Folge sei dann der Kiosk allmählich in einen Wirtschaftsbetrieb umfunktioniert worden, in dem mittels Zelten gedeckte Sitzplätze zur Verfügung gestellt wurden. Mit dem Neubau des Bistros sei schliesslich eine grosszügige Aussenanlage mit 126 Sitzplätzen gestaltet worden, welche zum Bistro als öffentlich zugänglicher Gastwirtschaftsbetrieb gehöre und sich unmittelbar an dieses anschliesse. Deshalb handle es sich hier um einen Neu- bzw. Erweiterungsbau, für den nun ergänzende Kanalisationsanschlussgebühren zu entrichten seien.
Streitig ist demnach, ob die Fläche mit 126 Sitzplätzen, welche sich unmittelbar um das neue Bistro befindet, als Aussenbereich des öffentlich zugänglichen Gastwirtschaftsbetriebs zu betrachten ist.
3.1 Für Nichtwohnbauten legt der Einwohnergemeinderat die Anschlussgebühren von Fall zu Fall fest, wobei u.a. folgende Richtlinien gelten: Für Gaststätten werden pro 4 Sitzplätze 1 Einwohnergleichwert (EG) und für Campingplätze pro Hektare 50 EG angenommen. Der Einwohnergleichwert wird vorliegend mit Fr. 400.– (zuzüglich Veränderungen gemäss Baukostenindex der Brandversicherung des Kantons Y. im Zeitpunkt des Anschlusses) veranschlagt. Die gleichen Vorschriften gelten sinngemäss auch später bei baulichen oder betrieblichen Erweiterungen (Art. 35 lit. a und Ziff. 2, 3 und 5 KR).
Kanalisationsanschlussgebühren werden also aufgrund baulicher oder betrieblicher Veränderungen erhoben oder angepasst. Darunter fallen innerhalb eines Campingplatzes auch die Änderungen, die der Aussenbereich einer neu erstellten Infrastrukturbaute erfährt, namentlich wenn es um die Einrichtung von Sitzplätzen geht (vgl. Art. 35 Ziff. 2 KR: "Sitzplätze"). Der Umfang der Änderungen im Aussenbereich sowie deren Zulässigkeit sind im Baubewilligungsverfahren des Hauptbaus (für Campingplätze vgl. Art. 2 Abs. 2 KampV) zu prüfen, soweit eine Baute mit ihrem Aussenbereich nach objektiven Gesichtspunkten als Ganzes zu betrachten ist (Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss., Zürich 1991, N 174). Dies trifft regelmässig dann zu, wenn neben der flächenmässigen Umnutzung noch bauliche Vorkehren vorgenommen werden, um die Verbindung des Aussenbereichs mit dem Hauptbau örtlich und sachlich zu verstärken, mithin also wenn mit dem Neubau eigentliche Aussenanlagen erstellt werden. Im Baubewilligungsverfahren wird die künftige Nutzung der Aussenanlage geprüft und so festgelegt, sodass sie im Einklang mit den Interessen der Öffentlichkeit und der Nachbarn steht (vgl. Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008, S. 302).
Aussenanlagen, mit der hier streitigen Anzahl von Sitzplätzen, werden im Zusammenhang mit Gastwirtschaftsbetrieben mit dieser grundsätzlich als Ganzes betrachtet und in das Baubewilligungsverfahren einbezogen (BEZ 2007 S. 34 [Erweiterung um eine Pergola mit ca. 44 Sitzplätzen]; vgl. auch VG-Urteil ZH vom 8. Mai 2002 [VB.2001.00187]; BG-Urteil vom 20. Dezember 2001 [1A.185/2001]). Das Baubewilligungsverfahren befasst sich dabei regelmässig mit den durch den Betrieb (Primäremissionen: Lärm, Dünste, Gerüche, Erschütterungen) wie auch mit den durch die Besucher (Sekundäremissionen: Motorlärm, Schlagen von Autotüren usw.) verursachten Emissionen (BG-Urteil vom 15. Mai 2001 [1A.282/2000]). Gegebenenfalls muss die Baubewilligung die Schliessungszeiten und weitere Rahmenbedingen für den Aussenbereich festlegen (VG-Urteil ZH vom 8. Februar 2006 [VB.2004.00254]). Diesbezüglich ist die Baubewilligung allenfalls auch mit der Betriebsbewilligung der Gaststätte zu koordinieren (vgl. Art. 2 lit. w AB über die Verfahrenskoordination im Baurecht vom 3. Januar 1995 [aAB VK; LB XXIII, 310; aufgehoben am 1. November 2006]; siehe auch AR GVP 1995, S. 28). Kann die Baubewilligung für den Aussenbereich nicht erteilt werden, weil der bestimmungsgemässe Gebrauch mit den Interessen der Öffentlichkeit und der Nachbarn nicht vereinbar ist, darf die Aussenanlage der Gaststätte nicht genutzt werden (Art. 13 Abs. 2 lit. a KampV; vgl. SG GVP 2008, S. 264). Aber auch zonenkonforme und bewilligungsfähige Aussenanlagen sind auf ihre Gemeinverträglichkeit hin zu prüfen und gegebenenfalls in ihren Auswirkungen zu beschränken, soweit dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (EGV-SZ 1992, S. 23).
Werden demnach Aussenanlagen von Gaststätten nicht in das Baubewilligungsverfahren miteinbezogen, fehlen diesbezüglich verbindliche Aussagen über die Nutzung des betreffenden Gaststättenbetriebs (vgl. VG-Urteil ZH vom 8. Oktober 2003 [VB.2003.00208]). Diese Aussagen wiederum sind Ausgangspunkt für weitere Bewilligungsverfahren, welche auf die im Baubewilligungsverfahren gemachten Feststellungen betreffend Nutzung abstellen. Namentlich gilt dies auch für das Verfahren zur Erhebung von Kanalisationsanschlussgebühren (vgl. Art. 35 Ziff. 5 KR; aber auch für die Betriebsbewilligung des Campingplatzes, vgl. Art. 13 Abs. 2 lit. a und Art. 14 Abs. 1 KampV). Baubewilligungs- und Bewilligungsverfahren sind zwar voneinander unabhängig (vgl. Erw. 2.4), wohl jedoch aufeinander bezogen (vgl. Mäder, a.a.O., N 542).
3.2 Tatsache ist vorliegend, dass die hier streitige Aussenanlage beim Neubau des Bistros auf dem Campingplatz Giswil nicht Gegenstand des Baubewilligungsverfahrens war. Flächenmässig ist die Aussenanlage etwas grösser als das Bistro selbst (ca. 170 m2). Mit dem Neubau des Bistros hat sich nach Meinung des Gemeinderats auch die Nutzung der betreffenden Fläche stark verändert: Ehemals Teil des Clubplatzes werde diese Fläche heute für Sitzplätze eines öffentlich zugänglichen Gastwirtschaftsbetriebs (intensiver) gebraucht. Inwieweit die Gestaltung der Aussenanlage bauliche Vorkehren erfordert hat, kann mangels Einbezug in das Baubewilligungsverfahren nicht festgestellt werden. Allein dies spielt auch keine Rolle. Nach dem bisher Gesagten ist davon auszugehen, dass die streitige Aussenanlage in das Baubewilligungsverfahren hätte einbezogen werden müssen, wenn man, wie der Einwohnergemeinderat, die Aussenanlage klar als ein mit der Hauptsache örtlich und sachlich verbundener Teil betrachtet.
Dies ist jedoch nicht geschehen. Insoweit kann auch die eingangs Erwägung 3 gestellte Streitfrage, ob der Aussenbereich als Teil des öffentlich zugänglichen Gastwirtschaftsbetriebs zu betrachten ist, nicht abschliessend beantwortet werden. Allenfalls würde man im Baubewilligungsverfahren eben doch feststellen, dass es sich nur um einen Teil des "Clubplatzes" handelt, der nicht zum Bistrobetrieb gehört (und bereits 1987 durch Anschlussgebühren abgegolten wurde). Jedenfalls aber fehlen dem Einwohnergemeinderat verbindliche Grundlagen zur Beurteilung dieser Situation (vgl. BG-Urteil vom 15. Mai 2001 [1A.282/2000], Erw. 3 a.A.). Erst recht mangelt es ihm deshalb an den notwendigen Grundlagen zur Beurteilung der ergänzenden Kanalisationsanschlussgebühr, zumal er den Standpunkt vertritt, die Aussenanlage sei als Neu- bzw. Erweiterungsbaute zu qualifizieren, weshalb die entsprechende Abgabe geschuldet sei. Das Fehlen der Grundlagen zeigt sich insbesondere im Umstand, dass der Einwohnergemeinderat nicht zu erklären vermochte (vgl. Schreiben der Justizverwaltung vom 27. April 2010), auf welche Grundlage sich die Einschätzungsverfügung und Rechnung vom 14. Juni 2005, die im Zusammenhang mit dem Bau des Bistros 126 neue Sitzplätze feststellt, abstützt. Weiter ist unklar, ob diese Sitzplätze nur die Aussenanlage betreffen oder ob die Sitzplätze im Innenbereich des Bistros (vgl. Baubewilligungsunterlagen, Plan "Werkleitungen") ebenfalls mit einberechnet sind. Schliesslich fehlen Angaben über die Verrechnung der bereits bezahlten Anschlussgebühren, denn für die nun als Bistro (samt Aussenanlage) benutzte Fläche wurden bereits 1987 Anschlussgebühren pro Hektare des Campingplatzes bezahlt (Art. 35 Abs. 2 KR).
Im Ergebnis stützen sich also die Einschätzungsverfügung und Rechnung vom 14. Juni 2005 und der Einspracheentscheid vom 19. September 2005 auf einen unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalt, weshalb die angefochtenen Entscheide (und damit die Forderung im Umfang von Fr. 19 710.–) auch aus diesen Gründen aufzuheben sind.