Entscheidpublikation VVGE 2007/08 Nr. 3, S. 6:
Art. 84 KV
Ein Austritt aus einem Zweckverband ist auch möglich, wenn die Statuten dies nicht ausdrücklich vorsehen. Die Austrittsmodalitäten sind grundsätzlich zwischen dem Zweckverband und der betroffenen Gemeinde zu regeln.
Entscheid des Regierungsrats vom 24. April 2007 (Nr. 523).
Aus den Erwägungen:
Der Regierungsrat nimmt nach konstanter Rechtsprechung nur dann eine Aufsichtsbeschwerde an die Hand, wenn damit eine offensichtliche Verletzung von öffentlichen Interessen, klaren Rechts oder verfahrensrechtlicher Formen gerügt wird (VVGE 1995 und 1996 Nr. 24, Erw. 2b, mit Hinweisen).
Der Anzeigesteller beantragt die Aufhebung des Beschlusses des Einwohnerge-meinderats Engelberg vom 26. September 2006 (Dispositiv Ziff. 1 und 2) sowie die Ungültigerklärung der darin als rechtmässig festgestellten Initiative von Arnold J. Zeugin.
Der Anzeigesteller macht geltend, die Einzelinitiative sei inhaltlich unzulässig. Namentlich sei der von der Initiative geforderte Austritt der Gemeinde Engelberg aus dem Entsorgungszweckverband Obwalden rechtswidrig.
3.1. Gemäss Art. 84 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101) können die Gemeinden gemeinsame Anlagen oder Unternehmen betreiben und in den Formen des öffentlichen Rechts Gemeindeverbände bilden. Die Organisation eines Gemeindeverbandes ist in einem besonderen Statut niederzulegen. Weitere gesetzliche Vorschriften über den Zweckverband bestehen neben dieser Bestimmung in der Kantonsverfassung nicht.
Art. 84 KV steht unter den allgemeinen Bestimmungen für die kommunalen Gewalten, ebenso die Bestimmungen über die politischen Rechte des Gemeindevolks, namentlich jene über das Einzelinitiativrecht. Gemäss Art. 86 KV ist jeder Aktivbürger berechtigt, dem Gemeinderat in der Form der allgemeinen Anregung oder der ausgearbeiteten Vorlage jederzeit Anträge über Gegenstände einzureichen, die in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fallen. Der Gemeinderat hat solche Anträge innert Jahresfrist zur Abstimmung vorzulegen. Wird eine allgemeine Anregung zum Beschluss erhoben, so ist der Gemeindeversammlung innert Jahresfrist die ausgearbeitete Vorlage zu unterbreiten. Die Anträge dürfen sich nur auf einen einzigen Gegenstand beziehen und müssen eine Begründung enthalten.
3.2 Die Gemeinden des Kantons haben für die Besorgung der Aufgabe der Abfall- und Abwasserentsorgung einen Zweckverband im Sinne von Art. 84 Abs. 1 KV gebildet (Art. 3 Statuten). Allerdings fehlen in den Statuten Bestimmungen über den Austritt aus dem Zweckverband. Im Zusammenhang mit der Genehmigung des Abfallreglements des Anzeigestellers hat der Regierungsrat in seinem Entscheid vom 24. Oktober 2006 (Nr. 202) folgendes erwogen:
Die Frage, ob das Abfallreglement dem Referendum zu unterwerfen sei, brauche im Rahmen des summarischen Genehmigungsverfahrens nicht abschliessend geprüft zu werden, weil eine allenfalls zu Bedenken Anlass gebende Schmälerung von Volksrechten auch anderweitig, nämlich durch die Möglichkeit eines Austritts aus dem Zweckverband, gewahrt werden könne. Die Statuten des Entsorgungszweckverbandes würden einen Austritt aus dem Verband allerdings nicht vorsehen. Statutenbestimmungen über die Möglichkeit und die Modalitäten eines Austritts einer Gemeinde aus einem Zweckverband seien für den Verband selber und die beteiligten Verbandsgemeinden von zentraler Bedeutung. Sie könnten insbesondere für die einzelne Gemeinde im Hinblick auf die Frage, ob sie in einem Zweckverband weiterhin mitmachen will oder nicht, ausschlaggebend sein. Art. 84 KV räume den Gemeinden das Recht ein, sich freiwillig zu Zweckverbänden zusammen zu schliessen. Daraus könne abgeleitet werden, dass sich diese von der Bindung auch wieder sollen lösen können. An diesem Recht könnten auch fehlende Statutenbestimmungen über den Austritt eines Verbandsmitglieds nichts ändern (vgl. dazu BGE 113 Ia 341, Erw. 4). Insoweit könne der Souverän einer Gemeinde unter Inanspruchnahme seiner politischen Rechte und nach Durchlaufen der entsprechenden demokratischen Verfahren beschliessen, aus dem Entsorgungszweckverband auszutreten. Andernfalls würden autonome Gemeinden in unzulässiger Weise gebunden.
An diesen Ausführungen ist festzuhalten. Im Kanton fehlt ein besonderes Gemeindegesetz. Die wichtigsten Bestimmungen sind in der Kantonsverfassung enthalten. Punktuell enthält die Gesetzgebung ergänzende Bestimmungen. In Bezug auf die Zweckverbände sind die vorhandenen Bestimmungen, wie dargestellt, äusserst knapp und rudimentär. Es fehlen insbesondere Bestimmungen über einen Austritt. Dies bedeutet indessen nicht, dass ein Austritt nicht möglich wäre (siehe BGE 113 Ia 349, Erw. 4). Im Nidwaldner Gemeindegesetz (NG 171.1) ist der Austritt beispielsweise in den Artikeln 145 ff. geregelt. Gemäss der Praxis im Kanton Zürich hat die Aufsichtsbehörde über die Modalitäten zu befinden, falls keine Einigung zwischen der austretenden Gemeinde und dem Verband zustande kommt (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, Wädenswil 2000, N 4.11 zu § 7). Im Kanton Aargau ist der Austritt nur aus wichtigen Gründen und durch Beschluss der Gemeindeversammlung möglich (Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage, Zürich 2005, S. 150). Ein Austritt aus einem Gemeindeverband ist demnach grundsätzlich möglich, auch wenn dies weder gesetzliche oder statutarische Bestimmungen vorsehen.
Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen vermögen die vom Anzeigesteller darge-brachten Gründe und Ausführungen nicht aufzuzeigen, wo der Entscheid des Ein-wohnergemeinderats klares Recht verletzt. Weder die Zuständigkeit des Regierungs-rats im Sinne von Art. 20 Bst. b der Umweltschutzverordnung vom 16. März 2006 (GDB 780.11) noch die mit den Entsorgungsbetrieben langfristig abgeschlossenen Verträge vermögen im vorliegenden Fall den Bestand eines Austrittsrechts in Zweifel zu ziehen. Ob ein wichtiger Grund für den Austritt gegeben sein muss bzw. gegeben ist, kann vorliegend offen bleiben. Jedenfalls wurden Gründe für einen Austritt ge-nannt, weshalb klares Recht nicht verletzt sein kann. Entgegen der Meinung des An-zeigestellers ist die Gemeindeversammlung für den Austrittsentscheid zuständig, wie der Einwohnergemeinderat richtig dargelegt hat. Wenn der Anzeigesteller einwendet, die Möglichkeit eines Austritts über den Initiativweg erschwere die gemeinsame Erfüllung der Aufgabe übermässig, mag er Recht haben. Allein dies kann nicht verhindern, dass der Souverän einer autonomen Gemeinde unter Inanspruchnahme seiner politischen Rechte und nach Durchlaufen der entsprechenden demokratischen Verfahren beschliesst, aus dem Entsorgungszweckverband auszutreten. Schliesslich wird die Möglichkeit eines Austrittsrechts auch vom Anzeigesteller nicht bestritten (Replik, S. 4 ff.). Sicherlich steht einem konkreten Austritt unter Umständen noch die Abwicklung komplexer Austrittsmodalitäten bevor, diese können jedoch einen Austritt nicht verunmög-lichen. Zu bemerken bleibt, dass es nicht Inhalt dieses Beschwerdeverfahrens sein kann, die Austrittsmodalitäten, insbesondere den Austrittstermin und die vermögens-rechtliche Auseinandersetzung, festzulegen.
4.1. Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit einer Initiative ist grundsätzlich vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Die beigefügte Begründung der Initiative und die übrigen Meinungsäusserungen der Initianten werden allerdings mitberücksichtigt. Kann der Initiativtext verfassungs- und bundesrechtskonform ausgelegt werden, so verdient diese Auslegung den Vorzug; die Initiative ist gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen. Freilich ist der Interpretationsspielraum bei Initiativen in der Form von ausgearbeiteten Vorlagen gegenüber jenen in der Form von allgemeinen Anregungen kleiner (VVGE 1989 und 1990, Nr. 2, Erw. 7; VVGE 1991 und 1992, S. 251).
4.2 Der Wortlaut der Einzelinitiative verlangt einen Austritt aus dem Zweckverband „mit sofortiger Wirkung“. Allerdings besteht die übereinstimmende Meinung, dass ein sofortiger Austritt ohne Einhaltung gewisser Modalitäten, wie Kündigungsfristen und Termine sowie vermögensrechtliche Auseinandersetzung, nicht möglich ist. Wenn nunmehr der Einwohnergemeinderat Engelberg den Passus der Initiative „mit sofortiger Wirkung“ unter Beizug der Meinungsäusserungen des Initianten im Sinne von „auf den nächst möglichen Termin“ interpretiert, kann darin keine willkürliche Auslegung des Initiativtextes erblickt werden, die klares Recht verletzen würde. Der Einzelinitiant könnte jederzeit eine neue, in dieser Beziehung ergänzte Initiative einreichen. Demzufolge ist im vorliegenden Verfahren die inhaltliche Gültigkeit der Initiative nicht in Zweifel zu ziehen.