VVGE 1997/98 Nr. 22

Entscheidpublikation VVGE 1997/98 Nr. 22, S. 59:

Art. 3 und 37 SVG; Art. 19, 20 und 41 VRV; Art. 37 BV.

Die Erhebung einer Parkgebühr stellt nicht eine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4 SVG dar (Erw. 5).

Ausführungen zum Problem der Gebührenpflicht für das Parkieren auf öffentlichem Grund (Erw. 6). Frage der Abgrenzung zwischen schlichtem und gesteigertem Gemeingebrauch (Erw. 7) sowie zwischen Kontroll- und Benützungsgebühr (Erw. 8).

Entscheid des Regierungsrates vom 26. August 1997 (Nr. 307)

Sachverhalt:

Auf Gesuch des Einwohnergemeinderates Sachseln bewilligte das Polizeidepartement am 19. Februar 1997 die Bewirtschaftung und die Signalisierung des Kirchenplatzes in Sachseln als Parkplatz mit zentraler Parkuhr. Gegen diese Verfügung erhoben verschiedene Gewerbetreibende und der Verkehrsverein Sachseln beim Regierungsrat Beschwerde.

Aus den Erwägungen:

2. b. Es stellt sich die Frage der Legitimation der Beschwerdeführer. Nach Art. 67 Abs. 3 Bst. a des Staatsverwaltungsgesetzes vom 8. Juni 1997 (StVG; LB XXIV, 320) ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Dieses Interesse besteht im praktischen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerdeführung dem Beschwerdeführer eintragen würde, oder in der Abwendung eines irgendwie gearteten Nachteils, den die angefochtene Verfügung zur Folge hätte. Er kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein. Die beschwerdeführende Person muss ferner stärker als jedermann betroffen sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (BGE 112 Ib 158 f.;100 Ib 400;100 Ib 100; je mit Hinweisen; VPB 50.49). Diese Anforderungen sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Verkehrsbeschränkungen stellen Allgemeinverfügungen dar. Sie regeln zwar einen konkreten Sachverhalt, richten sich aber an einen unbestimmten Personenkreis. Je nach Art der Massnahme und den örtlichen Gegebenheiten kann daher der Kreis der Beschwerdeberechtigten gross sein. Das führt indessen nicht zur Popularbeschwerde, da ein Berührtsein, das heisst die stärkere Betroffenheit als ein Dritter, nach wie vor gefordert ist (VPB 55.06, 53.26, 50.49).

A.S. und die andern neun Gewerbetreibenden sowie der Verkehrsverein machen sinngemäss geltend, dass sich die Gebührenpflicht auf dem Kirchenplatz für ihre Kundschaft und dadurch auch für sie negativ auswirke. Durch die Tatsache, dass ein Teil ihrer Kundschaft den Kirchenplatz regelmässig zum Parkieren benützt, sind sie von der vorgesehenen Massnahme mehr betroffen als irgend jemand. Dies trifft auch auf den Verkehrsverein zu, welcher regelmässig Veranstaltungen im Dorf organisiert. ...

5. a. Gemäss Art. 3 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Strassenverkehr vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01) sind die Kantone befugt, für bestimmte Strassen Fahrverbote, Verkehrsbeschränkungen und Anordnungen zur Regelung des Verkehrs zu erlassen. So können sie den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr auf Strassen, die nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, vollständig untersagen oder zeitlich beschränken, wobei Fahrten im Dienste des Bundes jedoch gestattet bleiben. Andere Beschränkungen oder Anordnungen, sogenannte funktionelle Verkehrsmassnahmen, können erlassen werden, soweit die Sicherheit, die Erleichterung oder Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern (Art. 3 Abs. 4 SVG). Die im allgemeinen gültigen Regeln über das Parkieren sind vor allem in Art. 37 SVG, Art. 19, 20 und 41 der Verordnung über die Strassenverkehrsregeln vom 13. November 1962 (VRV; SR 741.11) enthalten. Davon abzuweichen sind die Kantone befugt, wenn die Bedingungen von Art. 3 Abs. 4 SVG erfüllt sind. Solche Anordnungen über das Parkieren stellen dann Verkehrsbeschränkungen im Sinne der zitierten Bestimmung dar. Die darauf gestützte Anordnung erschöpft sich jedoch auf die zeitliche Festlegung der Parkerlaubnis und auf die örtliche Ausdehnung der Massnahme. Die Durchführung der Parkbeschränkung richtet sich nach den Vorschriften der Signalisationsverordnung. Die Erhebung der Parkgebühr ist indessen nicht Bestandteil der aufgrund von Art. 3 Abs. 4 SVG erlassenen Verkehrsanordnung; dafür braucht es, wie nachfolgend darzulegen sein wird, eine andere gesetzliche Grundlage (VPB 50/1986, Nr. 14, Erw. 1).

b. Bei Parkierungsanordnungen gegen Gebühr sind die zeitliche und örtliche Beschränkung der Massnahme einerseits und die Erhebung der Gebühr anderseits klar auseinanderzuhalten. Im vorliegenden Fall ist nur die Festsetzung der Gebühr Streitgegenstand. Die Beschwerdeführer wehren sich allein gegen die Gebühr. Die Erhebung einer Parkgebühr stellt keine Verkehrsmassnahme nach Art. 3 Abs. 4 SVG dar und braucht daher nicht im Sinne von Art. 107 Abs. 1 der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 (SSV; SR 741.21) verfügt und unter Hinweis auf eine Einsprachemöglichkeit veröffentlicht zu werden (VPB 50/1986 Nr. 14, Erw. 1). Soweit das Polizeidepartement die Bewirtschaftung des Kirchenparkplatzes (gemeint ist offenbar das Parkieren gegen Gebühr) bewilligte, verkannte es die Rechtslage. Die Bewilligung des Polizeidepartementes beinhaltet aber vor allem das Aufstellen der Signale "Parkieren gegen Gebühr (4.20) mit einer Zusatztafel "Zentrale Parkuhr" gemäss Art. 48 Abs. 6 und 7 SSV. Diese Bestimmungen haben signalisationstechnische Bedeutung und besagen, wie gebührenpflichtige Parkplätze zu signalisieren sind. Dies ist noch keine Verkehrs- bzw. Parkierungsbeschränkung. Die Beschränkung ergibt sich erst aus dem Umstand, dass eine Gebühr erhoben wird. Hiefür ist eine gesetzliche Grundlage zwar nötig, doch bieten das SVG und die SSV hiezu keine Rechtsgrundlage (VPB 50/1986, Nr. 14, Erw. 2c).

c. Zusammenfassend ergibt sich, dass keine Verkehrsbeschränkung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG verfügt worden ist, welche nach Art. 107 Abs. 1 SSV angefochten werden könnte. Bewilligt wurde lediglich das Aufstellen von Signalen im Sinne von Art. 48 Abs. 6 und 7 SSV. Dagegen kann nach Art. 106 SSV Einsprache erhoben und vorgebracht werden, die Signale entsprächen nicht den Vorschriften oder sie seien unnötigerweise angebracht worden. Dies wird aber nicht vorgebracht. Gerügt wird einzig der Gebührenbezug, der aber nicht der Rechtsmittelordnung nach Art. 106 und 107 SSV unterliegt. Die angefochtene Verfügung wurde daher (gemäss Amtsblattveröffentlichung) zu Unrecht als Verkehrsanordnung bezeichnet. Sie war auch inhaltlich missverständlich formuliert. Dies ist im Kostenpunkt zu berücksichtigen.

6. Es stellt sich nun die Frage, ob der Einwohnergemeinderat Sachseln von sich aus die Parkgebührenregelung erlassen kann. Zur Beantwortung dieser Frage sind nachfolgend vorerst kurz einige Ausführungen zum Problem der Gebührenpflicht für das Parkieren auf öffentlichem Grund zu machen:

a. Gemäss Art. 37 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV; SR 101) dürfen für den Verkehr auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, keine Gebühren erhoben werden. In ständiger Praxis haben das Bundesgericht und der Bundesrat sowie die kantonalen Instanzen daran festgehalten, dass Verkehr im Sinne dieser Verfassungsbestimmung nicht nur der rollende, sondern wenigstens teilweise auch der ruhende Verkehr ist. Das bedeutet, dass auch das Parkieren auf Strassen, die im Rahmen ihrer Zweckbestimmung der Öffentlichkeit zugänglich sind, dem Verbot der Gebührenerhebung gemäss Art. 37 Abs. 2 BV untersteht. Dies gilt allerdings nur für das kurzfristige Parkieren, das Gemeingebrauch darstellt (Tobias Jaag, Gebührenpflichtiges Parkieren auf öffentlichem Grund, in: AJP 1994, 183). Soweit Parkplätze für längerdauerndes Parkieren, also für gesteigerten Gemeingebrauch geschaffen werden, wird die entsprechende Strassenfläche dem Geltungsbereich von Art. 37 Abs. 2 BV entzogen. Soweit dagegen auf einer Parkfläche nur das kurzfristige Parkieren erlaubt ist, dient sie dem Gemeingebrauch, und das verfassungsrechtliche Gebührenverbot bleibt grundsätzlich anwendbar (Jaag, a.a.O., 184). Für den schlichten Gemeingebrauch ist allerdings die Erhebung von Kontrollgebühren zulässig. Es handelt sich dabei um Verwaltungsgebühren, die den Aufwand für die Bereitstellung der Parkfelder (Markierung und Signalisierung), für die Wartung der Parkingmeter und für die Kontrolle der Einhaltung der Parkvorschriften decken sollen. Gemäss dem Kostendeckungsprinzip darf der Gesamtertrag aus derartigen Parkgebühren den Gesamtaufwand für die entsprechenden Parkplätze nicht wesentlich überschreiten (Jaag, a.a.O., 184).

b. Bezüglich der Frage der Abgrenzung zwischen schlichtem und gesteigertem Gemeingebrauch sehen Lehre und Praxis das entscheidende Abgrenzungskriterium darin, dass gesteigerter Gemeingebrauch nicht bestimmungsgemäss oder nicht gemeinverträglich ist. Die Gemeinverträglichkeit der Nutzung einer Strasse ist von Ort zu Ort verschieden; die Situation im Stadtzentrum lässt sich mit derjenigen am Stadtrand oder auf dem Land nicht vergleichen. Die Abgrenzung muss deshalb örtlich differenziert erfolgen (Jaag, a.a.O., 185).

c. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts bedürfen öffentliche Abgaben grundsätzlich der Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn, d.h. in einem dem Referendum unterstehenden generell-abstrakten Erlass. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festlegen, doch können diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 122 I 289, mit Hinweisen). Dies ist der Fall bei den Kontrollgebühren, wie sie oben (Erw. 6a) erwähnt werden (BGE 112 Ia 46; Jaag, a.a.O., 184).

d. Es ist somit nachfolgend zu prüfen, ob die vorgesehene Parkgebühr den schlichten oder den gesteigerten Gemeingebrauch betrifft und wie sie rechtlich zu qualifizieren ist.

7. a. Das Bundesgericht hat nicht allgemeingültig festgelegt, bis zu welcher Zeitdauer das Parkieren noch als Gemeingebrauch bezeichnet werden kann. 1955 hielt es eine Gebühr für ein mehr als 15 Minuten dauerndes Parkieren für zulässig (BGE 81 I 177, Erw. 6b). 1963 bezeichnete es als zum Gemeingebrauch gehörig auch das ungefähr einstündige Abstellen von Fahrzeugen, um einen Arztoder Kundenbesuch zu tätigen oder Einkäufe zu machen, nicht aber ein Parkieren während der halb- oder ganztägigen Arbeitszeit oder während der ganzen Nacht (BGE 89 I 533, Erw. 4c); ebenso BGE 108 Ia 111, Erw. 1b). In einem nicht veröffentlichten Entscheid aus dem Jahre 1991 wies es darauf hin, dass nebst der Zeitdauer auch die örtlichen Gegebenheiten einen Einfluss auf die Abgrenzung zwischen kurzfristigem und Dauerparkieren haben; je nachdem könnten bereits Höchstparkierungszeiten von 15 bis 30 Minuten die Regel sein; eine obere Grenze für das Kurzparkieren dürfte bei 120 Minuten anzusetzen sein (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts i.S. F. vom 1. Juli 1991, Erw. 4b, zitiert in BGE 122 I 286). Als obere Grenze des gemeinverträglichen Parkierens wird in der älteren Lehre unter Hinweis auf die bundesgerichtliche Praxis eine Dauer von einer Stunde bezeichnet. Die neuere Lehre ist jedoch mehrheitlich der Ansicht, dass in städtischen Zentrumsgebieten bereits eine Parkierungsdauer von mehr als 15 bis 30 Minuten als gesteigerter Gemeingebrauch zu betrachten ist (BGE 122 I 286, mit Hinweisen).

b. Nach der vorgesehenen Parkgebührenregelung ist das Parkieren während den ersten zwei Stunden gratis. Es stellt sich somit die Frage, ob eine Parkierungsdauer von mehr als zwei Stunden im Dorf Sachseln als noch gemeinverträglich bezeichnet werden kann. Dies ergibt sich aus dem Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage an Parkplätzen. Je mehr Verkehrsteilnehmer einen Parkplatz benützen wollen, desto kürzer wird die Zeit, die jeder Einzelne beanspruchen kann, ohne den übrigen Verkehrsteilnehmern die gleiche Benützung zu verunmöglichen. Es liegen keine statistischen Angaben über die Benützung des Kirchenplatzes vor. Es ist aber bekannt, dass der Kirchenplatz zu bestimmten Zeiten (besondere Veranstaltungen, Haupteinkaufszeiten) recht stark frequentiert wird. Unter Berücksichtigung der oben erwähnten Praxis darf man davon ausgehen, dass eine Parkierungsdauer von mehr als zwei Stunden im Dorf Sachseln gesteigerten Gemeingebrauch darstellt.

c. Betrifft die vorgesehene Parkgebührenregelung somit den gesteigerten Gemeingebrauch, so ist eine Benützungsgebühr und nicht bloss eine Kontrollgebühr zulässig. Wie die strittige Gebühr rechtlich zu qualifizieren ist, ist nachfolgend zu prüfen.

8. a. Zu beurteilen ist folgender Gebührentarif: Die ersten beiden Stunden sind gratis. Die dritte Stunde kostet Fr. 1.--. Ab der vierten Stunde sind je Stunde Fr. 2.-- zu bezahlen. Von 19 Uhr bis 7 Uhr ist keine Gebühr zu entrichten. Schematisch dargestellt ergeben sich somit folgende Beträge:

Fr. Fr. 3 Std. 1.-- 8 Std. 11.-- 4 Std. 3.-- 9 Std. 13.-- 5 Std. 5.-- 10 Std. 15.-- 6 Std. 7.-- 11 Std. 17.-- 7 Std. 9.-- 12 Std. 19.--

Die Höhe der Gebühr kann als Indiz für die Rechtsnatur der Parkgebühr angesehen werden. Das Bundesgericht wies in einem Entscheid vom 28. Februar 1986 darauf hin, die geringe Höhe der Gebühr - beispielsweise Fr. -.20 je Stunde - weise auf eine Kontrollgebühr hin (BGE 112 Ia 45 f.). In den Vorschriften über die Parkierungs- und Parkuhrkontrollgebühren der Stadt Zürich, welche die Stimmberechtigten am 25. September 1994 annahmen, ist eine Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 für das Parkieren bis zu 30 Minuten festgehalten. Für das mehr als 30 Minuten dauernde Parkieren wird eine Parkierungsgebühr von Fr. 1.-- und die Parkuhrkontrollgebühr von Fr. -.50 erhoben. Der relativ tiefe Gebührenansatz von Fr. 1.-- für mehr als 30 Minuten wird somit nicht mehr als Kontrollgebühr qualifiziert. Ausgehend von diesen Vergleichsfällen ist die umstrittene Gebührenregelung eher als Benützungsgebühr zu qualifizieren. Ein weiteres Indiz dafür ist die Tatsache, dass Kontrollgebühren in der Regel für das Kurzparkieren erhoben werden (vgl. auch ZR 1990/89 205), was im vorliegenden Fall aber gerade nicht erfolgt.

b. Letztlich entscheidendes Kriterium für die Beurteilung der Frage, ob eine Kontrollgebühr oder eine Benutzungsgebühr vorliegt, ist die Frage, ob die Einnahmen aus den Parkgebühren die Kosten für die Bereitstellung der Parkfelder (Markierung und Signalisierung), für die Wartung der Parkuhr und für die Kontrolle der Einhaltung der Parkvorschriften überschreiten. Sobald dies der Fall ist, geht es um eine Benützungsgebühr, welche einer Grundlage in einem formellen Gesetz bedarf. Gestützt auf die Akten kann diese Frage nicht abschliessend beurteilt werden. Es fehlen nämlich einerseits Angaben über die Kosten für die Bereitstellung der Parkfelder, die Wartung der Parkuhr und die Kontrolle. Anderseits liegen auch keine Berechnungen über die möglichen Einnahmen aus den Parkgebühren vor. Aus diesem Grund sind die Beschwerden gutzuheissen und die Sache zur neuen Beurteilung an den Einwohnergemeinderat Sachseln zurückzuweisen. Kommt der Einwohnergemeinderat Sachseln zum Schluss, es handle sich um eine Kontrollgebühr, so kann er die Gebührenregelung ohne gesetzliche Grundlage anordnen. Sollte es sich jedoch um eine Benützungsgebühr handeln, so hat der Einwohnergemeinderat eine entsprechende gesetzliche Grundlage in der Form einer Gemeindeverordnung, welche dem fakultativen Referendum gemäss Art. 87 der Kantonsverfassung zu unterstellen ist, zu erlassen.