Entscheidpublikation VVGE 1991/92 Nr. 37, S. 127:
Art. 62 Abs. 1 Bst. c und Art. 63 Abs. 1 GOG; Art. 48 SchulG; Art. 27 f. BeO.
Das Begehren einer seit mehreren Jahren an der Kantonsschule in Sarnen angestellten Lehrerin. es seien ihr unter Berücksichtigung ihrer vor Stellenantritt in anderen Kantonen geleisteten Unterrichtstätigkeit zusätzliche Dienstalterszulagen auszurichten, ist als Wiedererwägungsgesuch und nicht als Beförderungsgesuch zu qualifizieren (Erw. 1).
Behandelt der Regierungsrat ein Wiedererwägungsgesuch materiell, so ist gegen seinen neuen Sachentscheid das Rechtsmittel gegeben, das gegen den ursprünglichen Entscheid zulässig war (Erw. 2a, b).
Die Begründung des Arbeitsverhältnisses als Kantonsschullehrerin erfolgt durch mitwirkungsbedürftige Verfügung. Die Anfechtung der darin getroffenen
Anordnungen über die Lohnzahlung hat daher in Abweichung von Art. 62 Abs. 1 Bst. c GOG nicht durch Klage. sondern durch Beschwerde beim Verwaltungsgericht zu erfolgen (Erw. 2c, d).
Anordnungen über die Lohnzahlung im Anstellungsbeschluss können nur nach den Grundsätzen über die Abänderung von Verfügungen nachträglich geändert werden (Erw. 3).
Die nachträgliche Anfechtung der ausgehandelten Anstellungsbedingungen verstösst nur dann nicht gegen Treu und Glauben, wenn der Anstellungsbeschluss zwingendes Recht oder allgemeine Rechtsgrundsätze verletzt (Erw. 4).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 27. Oktober 1992
Sachverhalt:
Am 24. April 1990 wählte der Regierungsrat Frau X als Lehrbeauftragte an der Kantonsschule mit Beginn des Anstellungsverhältnisses am 1. August 1990. Sie wurde in die 16. Besoldungsklasse eingereiht, unter Anrechnung eines Dienstjahres. Mit Schreiben vom 12. August 1991 gelangte Frau X an den Regierungsrat mit der Anfrage, ob ihre ausserkantonalen Dienstjahre bei der Lohnbemessung vom Schuljahr 1991/92 an in einem grösseren Umfang berücksichtigt werden könnten, als dies bei ihrer Anstellung im Jahre 1990 geschehen sei. Mit Beschluss vom 29. Oktober 1991 lehnte der Regierungsrat das Gesuch um Anhebung der Zahl der Dienstalterszulagen ab. Dagegen erhob Frau X Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Dieses hat die Beschwerde abgewiesen.
Aus den Erwägungen:
a) Die Beschwerdeführerin verlangt, die Zahl der ihr angerechneten Dienstjahre sei auf eine ihrer bisherigen Lehrererfahrung angemessene Anzahl anzuheben. Konkret geht ihr Begehren dahin, dass ihre vor Stellenantritt an der Kantonsschule in Sarnen geleistete Unterrichtstätigkeit in anderen Kantonen in grösserem Ausmass zu berücksichtigen sei, und zwar dergestalt, dass ihr mehr als eines der in anderen Kantonen geleisteten Dienstjahre bei der Festsetzung der Dienstalterszulagen anzurechnen sei. Sie verlangt die Erhöhung der Dienstalterszulagen erst vom Schuljahr 1991/92 an, nicht jedoch rückwirkend für das Schuljahr 1990/91, weil sie, wie sie selbst ausführt, es als treuwidrig angesehen hätte, eine rückwirkende Anerkennung der ausserkantonalen Dienstjahre zu fordern. Der Regierungsrat hält dafür, das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 12. August 1991 stelle "der Sache nach ein Gesuch um eine Beförderung dar". Beförderungsgründe, die vorher nicht bekannt gewesen wären, lägen aber keine vor.
b) Gemäss Art. 48 Abs. 1 des Gesetzes über Schule und Bildung vom 28. Mai 1978 (SchulG; LB XVI, 121 f). richtet sich das Arbeitsverhältnis der Lehrkräfte an der Kantonsschule Sarnen nach der kantonalen Beamtenordnung; vorbehalten bleiben besondere, vom Regierungsrat zu erlassende berufsbedingte Vorschriften. Gemäss Art. 27 Abs. 1 Beamtenordnung (BeO; LB XII, 380 f). werden sämtliche hauptamtlichen Dienstnehmer des Kantons durch den Regierungsrat in Besoldungsklassen eingestuft. Gemäss Abs. 3 dieser Bestimmung sind für jede Funktion mehrere Besoldungsklassen vorzusehen, in deren Rahmen der Regierungsrat je nach Dienstalter, Leistungen und wachsendem Aufgabenkreis Beförderungen vornehmen kann. Abs. 4 schreibt vor, dass der Regierungsrat bei jedem Neueintritt die Besoldung festsetzt: "Dienstjahre in gleicher oder ähnlicher Funktion bei früheren Arbeitgebern können angemessen berücksichtigt werden. Bei Beförderungen werden die bereits geleisteten Dienstjahre voll angerechnet." Gemäss Art. 28 Abs. 1 BeO wird vom zweiten Dienstjahr an jährlich eine Dienstalterszulage ausgerichtet, bis das Höchstgehalt der betreffenden Besoldungsklasse erreicht ist. Aus den zitierten Bestimmungen der Beamtenordnung ergibt sich, dass die Frage der anrechenbaren Dienstalterszulagen nichts mit einer Beförderung zu tun hat. Von Beförderung kann nur bei Versetzung von einer Besoldungsklasse in eine andere gesprochen werden. Dieser Befund bestätigt sich bei Konsultation der einschlägigen Ausführungsbestimmungen. Gemäss Art. 3 der Ausführungsbestimmungen über die Besoldungseinstufung des Staatspersonals vom 5. September 1989 (AB betr. Staatspersonal; LB XX, 331 f.), die grundsätzlich auch für Mittelschullehrer anwendbar sind (vgl. Anhang zu den AB), erfolgen Beförderungen bei gleichbleibender Einstufung der Stelle nur innerhalb dieser Stelle zugeordneter Besoldungsklassen. Nichts anderes ergibt sich aus den speziellen Ausführungsbestimmungen über das Arbeitsverhältnis der Lehrer an der Kantonsschule vom 14. Mai 1985 (AB betr. Kantonsschule; LB XIX, 192 f). bzw. aus dem Nachtrag dazu vom 22. Januar 1990 (LB XXI, 1 f.), wo in Art. 15 Mittelschullehrer I in die Besoldungsklassenspanne 16 - 18 eingereiht werden (Abs. 3) und festgelegt wird, dass vier Jahre nach Erreichen des Dienstaltersmaximums ein Lehrer in die nächsthöhere Besoldungsklasse aufsteigt (Abs. 4).
c) Vorliegend handelt es sich somit nicht um ein eigentliches Beförderungsgesuch, in welchem in einem neuen Entscheid die besoldungsmässige Einstufung der Beschwerdeführerin zu prüfen wäre. Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, seit ihrer mit Beschluss vom 24. April 1990 erfolgten Einstellung eingetretene Gründe würden ihre besoldungsmässige Neueinstufung erforderlich machen. Vielmehr beruft sie sich darauf, der Einstellungsbeschluss vom 24. April 1990 leide insofern an einem Mangel, als ihr schon damals zu wenig kantonsfremde Dienstjahre angerechnet worden seien. Damit verlangte sie eine materielle Änderung des ursprünglichen Anstellungsbeschlusses, was als Wiedererwägungsgesuch zu qualifizieren ist.
b) Vorliegend kann indessen offenbleiben, ob der Beschwerdeführerin ein Rechtsanspruch auf Wiederaufnahme des Verfahrens zugestanden hätte. Der Regierungsrat ist nämlich auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten, hat es materiell behandelt und ausdrücklich "abgelehnt". Der Regierungsrat hat somit einen neuen Sachentscheid getroffen, der mit dem gegebenen Rechtsmittel angefochten werden kann (Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, 129). Damit stellt sich die Frage, mit welchem Rechtsmittel der ursprüngliche Anstellungsbeschluss hätte angefochten werden können.
c) Gemäss Art. 62 Abs. 1 Bst. c GOG fällt die Beurteilung öffentlichrechtlicher Streitsachen wie vermögensrechtlicher Ansprüche eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses der Beamten des Kantons in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Solche Ansprüche sind grundsätzlich mit verwaltungsgerichtlicher Klage geltend zu machen. Beim Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin als Kantonsschullehrerin handelt es sich um ein öffentlichrechtliches Anstellungsverhältnis (vgl. Rhinow/Krähenmann, a.a.O., 468; für kommunale Anstellungsverhältnisse in Obwalden VVGE 1981/82, Nr. 40, Erw. 1a; für Berufsschullehrer im Kanton Luzern LGVE 1978 III, Nr. 10; ferner ZBl 1984, 318; für Universitätsprofessoren im Kanton Zürich BGE 113 Ia 101; für Primarlehrer im Kanton Schwyz BGE 105 Ia 123). Der Anstellungsbeschluss vom 24. April 1990 erwähnt denn auch ausdrücklich, dass die Anstellung "öffentlichrechtlich" erfolge. Die Begründung eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses erfolgt nun aber nach herrschender Lehre und Rechtsprechung durch zustimmungs- bzw. mitwirkungsbedürftige Verfügung (VVGE 1978/1980, Nr. 25, Erw. 1; 1976/1977, Nr. 36, Erw. 2; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., 469; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. II, Basel 1976, 1079; Häfelin/Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1990, N 1212; Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Basel 1983, N 1916; BGE 101 Ia 448, ZBl 1984, 66; AGVE 1985, 347, 1974, 159). Das ergibt sich implizit auch aus Art. 4 Abs. 4 BeO, wonach die Wahl eines Beamten durch die zuständige Behörde erfolgt. In dieser Wahl kann niemals eine blosse Meinungsäusserung des Regierungsrates erblickt werden. Vielmehr handelt es sich bei der Wahl zwingend um eine Verfügung (BGE 104 Ia 26; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., 104, 106). Dies gilt selbstredend auch für die Gegenstand des Verfahrens bildenden Anordnungen über die Lohnzahlung im Anstellungsbeschluss.
d) Hat aber der Regierungsrat die Anstellung von Beamten und die damit verbundenen Anordnungen über die Lohnzahlung nach der Regelung der Beamtenordnung auf dem Verfügungsweg zu treffen, so ist eine entsprechende Verfügung - weil nicht blosse Meinungsäusserung (vgl. Art. 1 Abs. 2 VGV) - mit verwaltungsgerichtlicher Beschwerde nach Art. 63 ff. GOG anfechtbar. Mangels Anfechtung erwächst sie in Rechtskraft. Dies schliesst es aus, dass sie Gegenstand einer Klage bilden kann. Anders zu entscheiden bedeutete eine Verkennung der Rechtsnatur des Anstellungsbeschlusses. Überdies bedeutete es eine unzulässige Beeinträchtigung der Rechtssicherheit, wenn der Beamte mit der Anfechtung des Anstellungsbeschlusses nicht wie bei der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde an eine Frist gebunden wäre (Art. 66 GOG), sondern jederzeit die Rechtmässigkeit seines Anstellungsbeschlusses - und nicht lediglich mittels eines Wiedererwägungsgesuchs, das der Regierungsrat ohne weiteres ablehnen kann - in Zweifel ziehen könnte, und zwar dergestalt, dass er das Verwaltungsgericht zur vorfrageweisen Überprüfung der Rechtmässigkeit des Anstellungsbeschlusses auf dem Klageweg zwingen könnte. Wäre somit die verwaltungsgerichtliche Beschwerde das zu erhebende Rechtsmittel gewesen, wenn sich die Beschwerdeführerin schon ursprünglich gegen den Anstellungsbeschluss hätte zur Wehr setzen wollen, so gilt nichts anderes hinsichtlich des ablehnenden Wiedererwägungsentscheides der Vorinstanz. Auch gegen diesen ist nicht die verwaltungsgerichtliche Klage, sondern die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben. Die Eingabe von Frau X ist daher als Beschwerde gemäss Art. 63 GOG zu behandeln.
a) Voraussetzung einer Abänderung des Anstellungsbeschlusses der Beschwerdeführerin ist in erster Linie seine ursprüngliche Fehlerhaftigkeit. Gegebenenfalls wäre das Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts gegenüber dem Interesse an der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz abzuwägen (Häfelin/Müller, a.a.O., N 767; Imboden/Rhinow, a.a.O., Bd. I, 250 f.).
Gemäss Art. 27 Abs. 4 BeO setzt der Regierungsrat bei jedem Neueintritt eines Mitarbeiters die Besoldung fest. Dienstjahre in gleicher oder ähnlicher Funktion bei früheren Arbeitgebern können angemessen berücksichtigt werden. Vom zweiten Dienstjahr an besteht insofern ein Automatismus, als gemäss Art. 28 BeO jährlich eine Dienstalterszulage zusätzlich ausgerichtet wird, bis das Höchstgehalt der betreffenden Besoldungsklasse erreicht ist. Ein weiterer derartiger Automatismus ergibt sich aus den Ausführungsbestimmungen über das Arbeitsverhältnis der Lehrer an der Kantonsschule. Gemäss deren Art. 15 Abs. 4 steigt ein Lehrer vier Jahre nach Erreichen des Dienstaltersmaximums in die nächsthöhere Besoldungsklasse auf. Nach den Ausführungen des Regierungsrates gilt dasselbe für den Aufstieg in die höchste, die achtzehnte Lohnklasse, die nach weiteren vier Jahren erreicht wird. Zur Erreichung des letzten Lohnmaximus seien folglich siebzehn Dienstjahre notwendig. Da somit bei Kantonsschullehrern weder die Entrichtung von Dienstalterszulagen noch die Beförderung in eine höhere Besoldungsklasse von den Leistungen des Lehrers abhängt, ist angesichts des dargestellten Besoldungsautomatismus die Einstufung im Einstellungsbeschluss für die Höhe eines Lehrergehalts von entscheidender Bedeutung.
b) Die ursprüngliche Fassung des Art. 15 der AB betreffend Kantonsschule lautete in bezug auf die Anrechnung von auswärtigen Dienstjahren wie folgt: "Die Besoldung der Lehrer der Kantonsschule richtet sich nach Ausbildung und Dienstalter. Als Dienstalter gelten alle Jahre, die der betreffende Lehrer auf der entsprechenden Stufe unterrichtet hat. Auswärtige Dienstjahre können ganz oder teilweise angerechnet werden." Die Beschwerdeführerin wurde mit Beschluss des Regierungsrates vom 24. April 1990 eingestellt. Gemäss Ziffer II des Nachtrags vom 22. Januar 1990 zu den Ausführungsbestimmungen betreffend Kantonsschule trat insbesondere die revidierte Fassung des Art. 15 rückwirkend auf den 1. Januar 1990 in Kraft. Folglich ist vorliegend die neue Fassung dieser Bestimmung anwendbar. Danach gilt im wesentlichen folgendes: "Die Besoldung der Lehrer der Kantonsschule richtet sich nach Ausbildung und Erfahrung. Bei der Lohnfindung im einzelnen können auch besondere Umstände, wie Weiterbildung und Arbeitsmarkt, berücksichtigt werden (Abs. 1 und 2). Damit wurde das Kriterium "Dienstalter" in der alten Fassung in den Ausführungsbestimmungen durch das Kriterium "Erfahrung" in der neuen Fassung ersetzt. Offenbar sollte damit erreicht werden, dass die Einstufung des Lehrers sich nicht lediglich nach der Anzahl Jahre, die er auf der entsprechenden Stufe unterrichtet hat, bemesse, sondern dass auch weitere Momente, die seinen Werdegang bestimmten, berücksichtigt werden können. Dies ergibt sich auch daraus, dass nach der neuen Regelung auch Weiterbildungsanstrengungen des Lehrers zu berücksichtigen sind. Hinzu kam allerdings in der neuen Fassung das Kriterium der Berücksichtigung des Arbeitsmarktes, was konkret bedeutet, dass die Behörde bei der Einstellung eines Lehrers die Höhe des angebotenen Lohnes von der Zahl der Bewerber abhängig machen kann. Sind nämlich wenig Lehrerstellen unbesetzt, werden sich Bewerber mit einem niedrigeren Lohn zufrieden geben, wenn sie damit zumindest erreichen, angestellt zu werden. Umgekehrt wird bei Lehrermangel ein Bewerber das Stellenangebot nur dann annehmen, wenn die Besoldung im Vergleich mit anderen Stellenangeboten konkurrenzfähig ist. Die neue Regelung in Art. 15 Abs. 2 AB betr. Kantonsschule wollte somit der zuständigen Behörde eine weitgehende Flexibilität hinsichtlich der Anstellung von Lehrern einräumen. Das erweist sich insofern als zweckmässig, als der häufige Wechsel von Mangel und Überangebot an Lehrkräften notorisch ist. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Besoldungsregelung in Art. 15 AB betr. Kantonsschule der zuständigen Behörde bei der Einstellung von Lehrern ein weites Ermessen einräumt.
a) In diesem Zusammenhang gilt es zu beachten, dass es sich beim Anstellungsbeschluss um eine mitwirkungsbedürftige Verfügung handelt. Anlässlich des Anstellungsgesprächs wurde mit Sicherheit über die Anstellungsbedingungen, insbesondere auch über den Lohn und die anrechenbaren Dienstalterszulagen gesprochen. Die Beschwerdeführerin hat im damaligen Zeitpunkt die ihr von den Behördevertretern angebotenen Lohnbedingungen akzeptiert. Sie war damit einverstanden. Wäre dem nicht so gewesen, so wäre es gar nie zu einer Anstellung gekommen, mithin die Anstellungsverfügung nicht ergangen. Das zeigt, dass bei der Anstellung der Beschwerdeführerin das Verhandlungsmoment eine wichtige Rolle spielte, während dem Verfügungselement lediglich untergeordnete Bedeutung zukam, indem nämlich mittels Verfügung das bestätigt wurde, was Gegenstand und Ergebnis der Verhandlungen darstellte. Es wäre nun aber stossend, wenn das Ausgehandelte nur deshalb von der Beschwerdeführerin nachträglich in Zweifel gezogen werden könnte, weil es anschliessend durch eine Verfügung sanktioniert wurde. Die Anfechtung von Anstellungsbedingungen könnte nachträglich nur dann in Frage kommen, wenn der Anstellungsbeschluss zwingendes Recht oder allgemeine Rechtsgrundsätze verletzte, niemals aber, wenn die Wahlbehörde im Rahmen ihres Ermessens handelte.
b) Der Entscheid, wieviele Dienstjahre der Beschwerdeführerin richtigerweise anzurechnen waren, war aber in weitgehendem Masse Ermessensfrage. Weder Art. 15 Abs. 1 AB betreffend Kantonsschule noch Art. 27 Abs. 4 BeO schreiben vor, dass jedes ausserkantonal geleistete Dienstjahr als solches unbesehen bei der Bemessung der Dienstalterszulagen anzurechnen sei. Ausdrücklich hält die zuletzt genannte Bestimmung fest, dass Dienstjahre in gleicher oder ähnlicher Funktion bei früheren Arbeitgebern "angemessen" berücksichtigt werden "können". Macht nun die Beschwerdeführerin geltend, dieses Ermessen sei in unzulässiger Weise gehandhabt worden, obwohl sie bei der Aushandlung der Anstellungsbedingungen inkl. Lohn und anrechenbare Dienstalterszulagen mitgewirkt hat, so verstösst ihre heutige Berufung auf unrichtige Anwendung dieses Ermessens gegen Treu und Glauben, und kann deshalb nicht geschützt werden.