Entscheidpublikation VVGE 1985/86 Nr. 41, S. 61:
Art. 64 Bst. b GOG.
Dem Gemeinderat steht bei der Ausarbeitung einer vom Volk angenommenen Initiative in der Form der allgemeinen Anregung keine von der Gemeindeautonomie geschützte Entscheidungsfreiheit zu (Erwägung 1 und Erwägung 2).
Art. 86 KV.
Bindung des Gemeinderates bei der Ausarbeitung einer Vorlage an die von der Gemeindeversammlung zum Beschluss erhobene Initiative in der Form der allgemeinen Anregung (Erwägung 3).
Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 20. September 1985.
Sachverhalt:
Am 26. Februar 1984 unterbreitete der Gemeinderat eine Initiative in der Form der allgemeinen Anregung der Gemeindeversammlung zur Abstimmung. Dabei empfahl der Gemeinderat in der Botschaft zur Abstimmung, die Initiative abzulehnen. Die Initiative wurde vom Volk angenommen. In der Folge arbeitete der Gemeinderat eine Vorlage für die Gemeindeordnung aus und beabsichtigte, das Volk am 19. Mai 1985 darüber an der Urne abstimmen zu lassen. Die Abstimmung wurde im Amtsblatt vom 18. April 1985 angezeigt. Mit Eingaben vom 22. und 26. April 1985 erhob der Initiant Beschwerde gegen die angekündigte Abstimmung. Dabei machte er geltend, dass zahlreiche in der angenommenen Initiative klar gestellte Forderungen in der nun dem Volk unterbreiteten Vorlage keine Aufnahme gefunden hätten. Der Regierungsrat hiess die Beschwerde mit Beschluss vom 3. Mai 1985 teilweise gut und verhielt den Gemeinderat dazu, dem Volk eine Vorlage für eine Gemeindeordnung zur Abstimmung zu unterbreiten, "die in allen Teilen soweit gesetzlich zulässig, der Initiative ...... entspricht." In seinem Entscheid trat der Regierungsrat der Auffassung des Gemeinderates entgegen, dass er bei der Ausarbeitung der Vorlage frei gewesen sei. Vielmehr habe sich der Gemeinderat genau an den Inhalt der Initiative zu halten und es stehe ihm kein Spielraum zu, "Praktischeres oder politisch Wünschbareres" in den Abstimmungstext aufzunehmen. Im einzelnen stellte der Regierungsrat fest, dass die Forderung, dass Ausgabenbeschlusse einzeln zu traktandieren seien und nicht mehr über das Budget genehmigt würden, nicht erfüllt worden sei. Es finde sich - im Gegensatz zur Initiative - auch keine Bestimmung in der Vorlage, dass Kredite nicht auf verschiedene Budgetposten aufgeteilt werden könnten. Ebensowenig würden sich Ausführungsbestimmungen darüber finden, dass jährliche Beiträge jährlich zu traktandieren seien. Zur Forderung, dass Nachtragskredite vor der Ausgabe einzuholen seien, schweige die Vorlage. Entgegen der Initiative bezeichne die Vorlage den Gemeinderat als für die Wahl der Kommissionen zuständig. Die Vorlage sei auch der Forderung, eine Geschäfts- und Rechnungsprüfungskommission zu schaffen, nicht nachgekommen.
Gegen diesen Entscheid erhob der Gemeinderat rechtzeitig Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit den Anträgen, es sei festzustellen, dass die vom Gemeinderat ausgearbeitete Vorlage der Initiative entspreche, eventuell sei der Gemeinderat anzuweisen, die Bestimmungen über die "Rechnungs- und Finanzprüfungskommission" zu überarbeiten.
Dabei machte der Gemeinderat u.a. geltend, die Gebote der Klarheit, der Verständlichkeit und Wesentlichkeit einer Gemeindeverfassung brächten eine gewisse Zurückhaltung gegenüber den Forderungen der Initiative mit sich, die allerdings dem Sinne nach im Entwurf berücksichtigt worden seien. Zumindest indirekt räumt der Gemeinderat in mehreren Punkten ein, der Initiative nicht vollständig nachgekommen zu sein, so etwa, wenn er den Verzicht eines Verbots der Aufteilung eines Kredites auf verschiedene Budgetposten damit rechtfertigt, dass die Vorlage ja vorschreibe, dass die "Richtlinien zur Harmonisierung des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte" zu beachten seien, oder wenn er den Verzicht, ständige Kommissionen durch die Gemeindeversammlung wählen zu lassen, damit begründet, dass ja der Entscheid, Kommissionen überhaupt ins Leben zu rufen, Sache des Gemeinderates sei, oder wenn er die Ablehnung einer eigentlichen Geschäftsprüfungskommission u.a. damit begründet, es bestehe keine Veranlassung, auch Beschlüsse des Gemeinderates einer Kontrolle zu unterziehen, wenn mit diesen keine finanziellen Ausgaben verbunden seien.
Eine dagegen geführte staatsrechtliche Beschwerde der Gemeinde hat das Bundesgericht abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist.
Erwägungen:
In seiner Beschwerde wirft der Gemeinderat dem Regierungsrat zwar vor, zu Unrecht angenommen zu haben, dass die von ihm ausgearbeitete Vorlage der von der Gemeindeversammlung beschlossenen allgemeinen Anregung nicht entspreche; er behauptet indessen mit keinem Wort, dass dadurch die Gemeinde in ihrer Autonomie verletzt worden sei. Deshalb mangelt es schon an der Legitimation zur Beschwerde. Es kann auf sie nicht eingetreten werden.
Gemäss Art. 83 Abs. 1 KV regeln die Gemeinden alle in ihren Bereich fallenden Aufgaben im Rahmen der Gesetzgebung selbständig. Allerdings kann der Kanton Bestimmungen über die Organisation der Gemeinden durch Gesetz erlassen (Art. 85 Abs. 3 KV). Bis heute ist aber kein solches Gesetz ergangen. Infolgedessen sind die Gemeinden bei der Organisation ihres Verbandes - selbstverständich innerhalb der Schranken übergeordneten Rechtes - autonom (vgl. auch Art. 85 Abs. 4 KV).
Die Gemeinden können sich im Zusammenhang mit der Genehmigung ihrer Satzungen durch den Regierungsrat (Art. 89 Abs. 3 KV) oder bei der Anwendung solchen Rechtes durch den Regierungsrat im Rechtsmittelverfahren (Art. 89 Abs. 1 KV) auf ihre Autonomie berufen. Im vorliegenden Fall ging es aber nicht darum. Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens war nicht die Gemeindeordnung als autonome Gemeindesatzung, sondern die Frage, ob der Gemeinderat seiner Pflicht nachgekommen ist, die angenommene Initiative zu einer Vorlage auszuarbeiten. Obwohl die von der Gemeindeversammlung zum Beschluss erhobene Initiative in der Form einer allgemeinen Anregung ihrem Inhalte nach einen Bereich beschlägt, in welchem der Gemeinde Autonomie zukommt, steht dem Gemeinderat bei der Ausarbeitung der Initiative zur Vorlage kein von der Gemeindeautonomie geschützter Ermessensspielraum zu. Insbesondere darf diese Aufgabe auch nicht mit dem dem fakulatativen Referendum (Art. 87 KV) unterliegenden Erlass einer Gemeindeverordnung durch den Gemeinderat (Art. 94 Ziff. 8 KV) verwechselt werden. Der Gemeinderat kommt mit der Ausarbeitung der Vorlage lediglich dem verfassungsmässigen Auftrage nach, die beschlossene allgemeine Anregung redaktionell in eine Verordnungsvorlage umzusetzen (Art. 86 KV). Ob und allenfalls in welchem Umfange dabei dem Gemeinderat Entscheidungsfreiheit zusteht, bestimmt sich nach Art. 86 KV bzw. nach dem Sinn dieser Norm. Dabei kann es aber von vorneherein nicht etwa darum gehen, ob der Gemeinde im Verhältnis zum Kanton eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zusteht - eine Verletzung der Gemeindeautonomie ist ja nur in diesem Verhältnis möglich. Zur Diskussion steht vielmehr die Frage, ob dem Gemeinderat im Verhältnis zur von der Gemeindeversammlung zum Beschluss erhobenen Initiative eine Entscheidungsfreiheit zusteht oder nicht. Schon daraus erhellt, dass es sich hier nicht um eine Frage der Gemeindeautonomie handelt.
Wäre die Gemeinde, handelnd durch den Gemeinderat, in dieser Frage autonom, d.h. hätte sie die Entscheidungsfreiheit, ob sie sich bei der Ausarbeitung einer Vorlage mehr oder weniger strikte an die beschlossene Anregung halten wolle oder nicht, müsste dies in der Konsequenz dazu führen, dass die Frage der Bindung an die Initiative je nach Gemeinde unterschiedlich beantwortet werden könnte und es wahrscheinlich auch würde. Es darf und kann nun aber nicht sein, dass Art. 86 KV je nach Gemeinde unterschiedlich ausgelegt wird. Der Verfassungsgeber räumte diesbezüglich den Gemeinden keinen Freiraum ein. Auch dies zeigt, dass die Gemeinde bzw. der Gemeinderat in dieser Frage keine Autonomie beanspruchen und daher - logischerweise - durch einen Entscheid der Regierung auch nicht in ihrer Autonomie tangiert werden können.