VVGE 1985/86 Nr. 4

Entscheidpublikation VVGE 1985/86 Nr. 4, S. 5:

Art. 76 Ziff. 5 KV.

Weisungen einer Aufsichtsbehörde können angefochten werden, wenn die Behörde gestützt darauf eine Verfügung erlässt.

Entscheid des Regierungsrates vom 6. Mai 1986 (Nr. 31).

Aus den Erwägungen:

2. Im Bund und in den meisten Kantonen gilt das Legalitätsprinzip als ein ungeschriebener Verfassungsrechtssatz. Er wird abgeleitet aus dem Gewaltenteilungsprinzip und dem Rechtsgleichheitsprinzip (Art. 4 BV). Sinn und Zweck des Legalitätsprinzips ist es, dafür zu sorgen, dass die Verwaltungsbehörden nicht unbeschränkte Freiheit haben, sondern an generelle Normen gebunden sind. Die Verwaltung darf nicht gegen klare Rechtsvorschriften verstossen. Dies gilt insbesondere für formelle Rechtsvorschriften über die Zuständigkeit, das Verfahren wie auch für materielle Vorschriften über das Verhalten von Behörden, Rechtsansprüche der einzelnen, Freiheitsbereiche und gesellschaftliche Wertvorstellungen, zum Beispiel Rechtsstaatlichkeit, Treu und Glauben und Verhältnismässigkeit. Dem Regierungsratsbeschluss vom 4. Oktober 1962, der seinerzeit als "Weisung" an alle Grundbuchämter des Kantons zugestellt wurde, kommt rechtlich die Bedeutung einer "verwaltungsinternen Dienstanweisung" zu und schafft als solche kein objektives Recht (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1976, Bd. I, S. 53/B.I.). Diese allgemeinen Dienstanweisungen, die vielfach als "Verwaltungsverordnungen" bezeichnet werden, sind Weisungen, welche die vorgesetzten Instanzen aufgrund der verfassungsrechtlichen Vollzugskompetenz der Exekutive an ihre Untergebenen über die Art und Weise, wie Zuständigkeiten der Verwaltung auszufüllen sind, erlassen (BGE 104 Ia 164). Derartige Weisungen haben generell-abstrakten Charakter, richten sich aber nur an die internen Instanzen. Da durch diese Dienstanweisungen faktisch jedoch oft eine Aussenwirkung entsteht, hat das Bundesgericht in BGE 98 Ia 511 entschieden, dass, "sofern die darin enthaltenen Regeln nicht nur aus internen Weisungen an Beamte und Angestellte bestehen, sondern darüber hinaus die Rechtsstellung des Privaten direkt oder indirekt näher umschreiben und ihn auf diese Weise in seinen rechtlich geschützten Interessen berühren", auch solche Verwaltungsverordnungen mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden können (BGE 98 Ia 511). Hat der Bürger von einer Dienstanweisung Kenntnis, gebieten Gleichbehandlung sowie gegebenenfalls Treu und Glauben, dass er sich darauf berufen kann (BGE 86 I 312). Erlässt aber die Behörde aufgrund einer solchen Weisung im Rahmen der Ermessungsausübung eine Verfügung, kann der Betroffene diese Verfügung anfechten. Dieses Ermessen kann im Rahmen des verwaltungsinternen Beschwerdeverfahrens gerügt werden (vgl. Thomas Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, Zürich 1980, S. 133, RZ 62).