Entscheidpublikation VVGE 1983/84 Nr. 31, S. 50:
Art. 64 Bst. a GOG.
Legitimation. Voraussetzungen, damit jemand durch eine Verfügung intensiver berührt wird als irgend jemand.
Entscheide des Verwaltungsgerichts vom 23. Januar, 3. Februar und 6. Juli 1984.
Fall A
Sachverhalt:
V. und R. M. ersuchten mit Baueingabe vom 22. Februar 1983 den Gemeinderat Engelberg um Erteilung der Baubewilligung, die Längsfassade an ihrem dreigeschossigen Wohnhaus auf Parzelle 399 um insgesamt 4 m zu verlängern. Damit sollte das Wohnangebot verbessert und neu ein Luftschutzkeller sowie ein Heizöltankraum geschaffen werden. Auf derselben Parzelle steht in Unterdistanz zum Wohnhaus eine unbewohnte Nebenbaute. Mit Eingabe vom 14. März 1983 erhob der Nachbar S. Einsprache. Am 13. April 1983 beantragte der Gemeinderat von Engelberg dem Regierungsrat, für den unterschrittenen Gebäudeabstand zur bestehenden, eingeschossigen Nebenbaute auf der gleichen Parzelle eine Ausnahmebewilligung zu erteilen und wies die Einsprache ab. Dagegen erhob S. am 19. Mai 1983 Beschwerde an den Regierungsrat. Am 19. September 1983 genehmigte der Regierungsrat die Ausnahmebewilligung und wies die Beschwerde ab. Gegen diesen Entscheid führt S. mit Eingabe vom 17. Oktober 1983 Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag, das Baugesuch abzulehnen, eventuell an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Aus den Erwägungen:
Gemäss Art. 64 Bst. a GOG ist zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat. Aufgrund der jüngeren Praxis verlangt das Verwaltungsgericht vom Beschwerdeführer nicht mehr eine Befugnis zum Antrag und zur Berufung auf Rechtssätze oder Argumente. Ist einmal die Befugnis zum Antrag im Sinne einer Sachurteilsvoraussetzung bejaht, ist im Sachurteil zu prüfen, ob die vom Beschwerdeführer angerufenen oder von Amtes wegen anzuwendenden Rechtssätze geeignet sind, zur Gutheissung der Beschwerde zu führen, ungeachtet dessen, ob diese Rechtssätze den Beschwerdeführer schützen oder ob ihnen zumindest in gewisser Hinsicht Schutzwirkung zugunsten des Beschwerdeführers zukommt (VVGE 1978/80 Nr. 52, E. 1; ZBl 1978, 469 ff; BGE 103 Ib 150 f.). Voraussetzung ist allerdings die Legitimation des Beschwerdeführers zum Antrag.
Nach konstanter Praxis muss der Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung intensiver als jedermann, als die Allgemeinheit, betroffen sein. Soweit Betroffensein Beschwer im formellen Sinne bedeutet, dass nämlich der Beschwerdeführer mit seinen Begehren in der Vorinstanz nicht oder nicht ganz durchgedrungen ist, hat der Beschwerdeführer als betroffen zu gelten (F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Bern 1979, 114). Erforderlich ist aber überdies ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung des Entscheides, dass die rechtliche oder tatsächliche Stellung des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann, dass der Beschwerdeführer in einer beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht.
Durch eine Unterschreitung der Gebäude- und Grenzabstände einer Neubaute zum Nachbargrundstück wird der Nachbar zweifellos intensiver berührt als irgend jemand, ohne dass dies einer näheren Begründung bedürfte (vgl. BVR 1973, 216, Nr. 141). Dies war bereits anerkannt, als aufgrund der früheren Rechtsprechung für die Beschwerdebefugnis noch ausschliesslich die Schutzrichtung der angefochtenen Normen massgebend war. Der Beschwerdeführer behauptet indessen nicht, dass Grenz- oder Gebäudeabstände gegenüber seiner Liegenschaft beziehungsweise dem darauf stehenden Gebäude unterschritten würden, sondern, dass der Gebäudeabstand zwischen dem Bauvorhaben und einer bereits bestehenden Baute innerhalb des Nachbargrundstückes selber unterschritten werde. Inwiefern er dadurch intensiver betroffen sein soll als irgend jemand, ist nicht ersichtlich. Es ist ebenso wenig ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführer unter den ebenfalls angerufenen ästhetischen Gesichtspunkten (Art. 17 BauG/Art. 38 BauR) intensiver berührt sein sollte als jedermann. Er behauptet namentlich nicht, dass ihm durch das Vorhaben die Aussicht verstellt werde oder dass er gezwungen wäre, von seiner Liegenschaft aus ein hässliches, seine ästhetischen Gefühle verletzendes Objekt anzusehen. Vielmehr erscheint die Anrufung von Gründen des Ortsbildschutzes vorgeschützt. In Wirklichkeit geht es dem Beschwerdeführer um die Nebenbaute. Er hofft, dass die Bauherrschaft infolge der Nichtbewilligung des Anbaues die Nebenbaute beseitigen würde, um die Bewilligung doch noch zu erlangen. Die Nebenbaute ist aber nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Das Interesse des Beschwerdeführers ist nur dann als schutzwürdig zu betrachten, wenn er zu behaupten vermag, dass er bei Realisierung des Projektes eine aktuelle und materielle Benachteiligung erleiden würde (Beat Hess, Zum formellen Bauordnungsrecht des Kantons Obwalden, 52). Die nachbarlichen Verhältnisse werden jedoch durch den geplanten Wohnhausanbau nicht zusätzlich belastet, wie bereits die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat. Erscheint somit der Beschwerdeführer durch das gerügte Bauvorhaben nicht intensiver berührt als irgendjemand, kann er zur Beschwerde nicht zugelassen werden.
Fall B
Sachverhalt:
Am 8. November 1982 stellte D. dem Forst- und Landwirtschaftsdepartement das Gesuch um Ausrichtung von Kuhhalterbeiträgen an Milchproduzenten ohne Verkehrsmilchproduktion mit der Begründung, dass die Milchablieferung im Winter äusserst erschwert sei. Am 18. Mai 1983 bewilligte das Forst- und Landwirtschaftsdepartement das Gesuch, weil dadurch die rationelle Käsefabrikation in der Käserei von W. nicht gefährdet werde. Gegen diesen Entscheid beschwerte sich W. gemäss Rechtsmittelbelehrung beim Regierungsrat mit dem Argument, dass der Käsereibetrieb auf jeden Liter Milch angewiesen und vor allem im Winter gefährdet sei. Der Regierungsrat entschied am 13. September 1983, dass die angefochtene Verfügung des Land- und Forstwirtschaftsdepartements nichtig sei. Das Departement habe als in der Sache nicht zuständige Behörde entschieden, was Nichtigkeit der Verfügung zur Folge habe. Der Regierungsrat beurteilte in der Folge das Gesuch von D. ausdrücklich als Bewilligungsbehörde und hiess es gut. Dagegen beschwerte sich W. gemäss Rechtsmittelbelehrung beim Verwaltungsgericht. Beschwerdegegner D. und der Regierungsrat beantragten die Abweisung der Beschwerde. Zur Frage der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fand ein zweiter Schriftenwechsel statt und ebenso ein Meinungsaustausch mit dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD). Nach dessen Auffassung existiert zur Zeit nur ein kantonaler Entscheid, derjenige des Regierungsrates vom 13. September 1983. Als Rechtsmittelinstanz könne sich das EVD mit der Sache erst befassen, wenn zwei kantonale Entscheide ergangen seien. Ob sich das kantonale Verwaltungsgericht als zweite kantonale Instanz betrachte und in der Sache selber einen Entscheid treffe oder ob es den Regierungsrat als zweite Instanz betrachte und die Sache unter Aufhebung des Entscheides vom 13. September 1983 an diesen zur materiellen Beurteilung zurückweise, sei in erster Linie eine innerkantonale Angelegenheit. Das Gericht ist auf die Beschwerde nicht eingetreten. Eine gegen diesen Entscheid erhobene Verwaltungsbeschwerde an das EVD wurde von diesem abgewiesen.
Aus den Erwägungen:
Der Kanton Obwalden hat es unterlassen, kantonale Vollzugsvorschriften zur Verordnung zu erlassen, insbesondere wurden die für den Erlass der Beitragsverfügungen sowie zur Beurteilung der Beschwerden zuständigen kantonalen Instanzen nicht bezeichnet.
Ob der Regierungsrat die Verfügung des Land- und Forstwirtschaftsdepartementes, da "von einer funktionell unzuständigen Behörde erlassen", zu Recht als absolut nichtig und sich deshalb als erste verfügende Instanz und nicht als Rechtsmittelinstanz betrachtete, was die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts begründen dürfte, kann offen bleiben, da auf die Beschwerde aus andern Gründen nicht eingetreten werden kann.
In Ermangelung kantonaler Ausführungsvorschriften gelten für das Verfahren und insbesondere auch für die Frage der Beschwerdelegitimation die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesverwaltungsrechtspflege (Art. 12 Abs. 3 der Verordnung).
a) Die Beschwerdelegitimation nach Art. 48 Bst. b VwVG ist von vorneherein nicht gegeben. Die Verordnung räumt weder den Käsereigenossenschaften noch den Sammelstellen ein Beschwerderecht ein. Es bleibt zu prüfen, ob der Beschwerdeführer aufgrund von Art. 48 Bst. a VwVG befugt ist, Beschwerde zu führen. Danach ist zur Beschwerde berechtigt, "wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat"; eine Regelung, die mit der Umschreibung der Beschwerdelegitimation vor Verwaltungsgericht praktisch übereinstimmt (Art. 64 Bst. a GOG).
Es ist nicht zu verkennen, dass der Beschwerdeführer ein gewisses tatsächliches Interesse hat, dass dem Beschwerdegegner keine Kuhhalterbeiträge ausgerichtet werden. Denn mit der Verweigerung solcher Beiträge entfiele für diesen der finanzielle Anreiz, die Milch nicht in Verkehr zu bringen, sie nicht abzuliefern.
Zur Bejahung eines schutzwürdigen Interesses an der Aufhebung oder Änderung einer Verfügung ist indessen nach Lehre und Rechtsprechung erforderlich, dass die rechtliche oder tatsächliche Stellung des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann, dass der Beschwerdeführer in einer beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache steht (F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege 1983, 157 ff; für das kantonale Recht zuletzt VGE vom 23. Januar 1984 i.S. Sch. c/M., E. 2).
b) In Fällen, da das Bundesamt für Landwirtschaft gemäss Art. 9 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 5 Abs. 4 Milchbeschluss dem Begehren eines Milchproduzenten um Wechsel der Sammelstelle entspricht, steht nach der Praxis des EVD der angestammten Sammelstelle (nicht aber derjenigen Sammelstelle, in welche ein Produzent übertreten will) ein Beschwerderecht zu. Denn ein Wechsel der Sammelstelle bedeutet für den bisherigen Milchabnehmer in der Regel einen empfindlichen Eingriff in seine durch die Gesetzgebung umrissene Rechtsstellung. Mit der Gutheissung des Gesuchs um Wechsel der Sammelstelle erwächst ihm ein wirtschaftlicher Nachteil. Diesen Nachteil des Wechselns vermag die angestammte Sammelstelle von sich abzuwenden, wenn ihr Antrag auf Aufhebung der Verfügung durchdringt.
Im Verfahren um Gewährung von Kuhhalterbeiträgen ist hingegen die Stellung der Sammelstelle beziehungsweise der Käserei nicht dieselbe. Obwohl mit der Verweigerung der Beiträge an den Kuhhalter ein (finanzieller) Anreiz, die Milch selber zu verwerten, dahinfällt, kann der Milchproduzent dadurch keineswegs verpflichtet werden, die Milch abzuliefern. Ob ein Milchproduzent seine Milch abliefert oder aber selber verwertet, hängt sodann keineswegs allein und vielleicht nicht einmal immer in erster Linie davon ab, ob er Beiträge erhält oder nicht. Ausschlaggebend können im konkreten Fall auch andere objektive und subjektive Umstände sein. Würde der Beschwerdeführer zugelassen und mit seinem Antrag (auf Verweigerung der Kuhhalterbeiträge an D). durchdringen, wäre es keineswegs sicher, dass er dadurch den Nachteil (der Einstellung der Milchlieferungen) von sich abzuwenden vermöchte. Wird aber die Stellung des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens nicht unmittelbar beeinflusst, kann auf seine Beschwerde schon aus diesem Grunde nicht eingetreten werden.
c) Aber auch unter dem Gesichtspunkt der Rechtskontrollfunktion eines Rechtsmittels (vgl. dazu ZBl 1978, 477) besteht kein Grund, den Kreis der Beschwerdeberechtigten auszudehnen, steht doch dem Bundesamt für Landwirtschaft die Kompetenz zu, kantonale Beitragsverfügungen, welche die Bestimmung der Verordnung verletzen, von Amtes wegen aufzuheben (Art. 9 Abs. 2 der Verordnung).
Fall C
Aus dem Sachverhalt:
J. ist Eigentümer eines Wohnhauses auf Parzelle 469. Über die benachbarte, im Eigentum von S. stehende, landwirtschaftlich genutzte Parzelle 470 steht ihm ein Fuss- und Fahrwegrecht zur Kantonsstrasse zu. Er beabsichtigt, entlang der südlichen Grenze der Liegenschaft 470 eine Erschliessungsstrasse zu erstellen und diese bei der Einmündung in die Kantonsstrasse um das dort in die Liegenschaft 470 einspringende Grundstück 2508 des W. herumzuführen. Die Einmündung der Erschliessungsstrasse in die Kantonsstrasse käme unmittelbar neben die Einmündung beziehungsweise einen Abstellplatz des W. zu liegen, von wo dieser ebenfalls auf die Kantonsstrasse gelangt.
W. erhob gegen das aufgelegte Projekt Einsprache und machte Gründe der Verkehrssicherheit geltend. Er regte an, die Einmündung von seinem Grundstück weg zu verschieben. Der Dorfschaftsgemeinderat hat die Einsprache abgewiesen. Eine dagegen erhobene Beschwerde wurde vom Regierungsrat ebenfalls abgewiesen. Nach Auffassung des Regierungsrates sind die erforderlichen Sichtweiten eingehalten. Selbst wenn auf dem unmittelbar neben dem Trottoir angrenzenden Abstellplatz von W. ein Fahrzeug parkiert sei, betrage die Sicht (auf das Trottoir) 12 bis 15 m. Taste sich der Fahrzeugführer auf das Trottoir vor, betrage die Sicht auf die Kantonsstrasse mindestens 300 m.
Gegen den Entscheid des Regierungsrates erhob W. rechtzeitig Beschwerde beim Verwaltungsgericht, welches auf die Beschwerde nicht eintrat.
Aus den Erwägungen:
Der Beschwerdegegner bestreitet vorweg die Legitimation des Beschwerdeführers; eine Voraussetzung, die das Gericht von Amtes wegen zu prüfen hat.
a) Nach Art. 64 Bst. a GOG ist zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde legitimiert, wer durch die angefochtene Verfügung betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung hat. Diese Umschreibung deckt sich inhaltlich mit jener von Art. 103 Bst. a OG, weshalb sich das Verwaltungsgericht bei der Handhabung von Art. 64 Bst. a GOG in konstanter Praxis an die Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu Art. 103 OG angelehnt hat (VGE vom 3. März 1976 i.S. Schweizer Heimatschutz c. Garovi, E. 5;VVGE 1976/77, Nr. 41 E. 1a). Danach kommt es nicht darauf an, ob die Rechtssätze, deren Verletzung der Beschwerdeführer rügt, gerade den Beschwerdeführer schützen oder ob ihnen zumindest in gewisser Hinsicht eine Schutzwirkung zugunsten des Beschwerdeführers zukommt. Das schützwürdige Interesse kann rechtlicher oder auch bloss tatsächlicher Natur sein (BGE 108 Ib 250 E. d/93 E. 3.b.aa,107 Ib 46 E. c,104 Ib 249 E. 5.b). Indessen vermag die Tatsache allein, dass das umstrittene Vorhaben wie im vorliegenden Fall unmittelbar neben dem Grundstück des Beschwerdeführers verwirklicht werden soll, dessen Legitimation nicht zu begründen (BGE 103 Ib 149). Erforderlich ist zudem eine besondere, beachtenswerte Beziehung zur Streitsache (BGE 104 Ib 249 E. c,99 Ib 107). Entscheidend ist, dass der Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung intensiver als irgendjemand, als die Allgemeinheit berührt wird (VVGE 1978/80, Nr. 52 mit Hinweisen; nicht veröffentlichte Entscheide des VG vom 23. Februar 1979 i.S. Meyenberg c. Ming, E. 1 und vom 14. Dezember 1979 i.S. Zibung c. Townend, E. 1 und 2; BGE 108 Ib 93 E. 3.b.aa,107 Ib 45 E. 1.c,104 Ib 248 ff. /317 f.,103 Ib 149/339;101 Ib 185 f.,100 Ib 337 E. 2.c,98 Ib 70 E. 2.c.). Soweit wie im vorliegenden Fall eine dritte begünstigende Verfügung in Frage steht, kommt es namentlich darauf an, ob zu befürchten ist, dass der Beschwerdeführer wirtschaftliche, ideelle, materielle oder anders geartete Nachteile erleiden könnte, denen er bei Gutheissung der Beschwerde entginge. Es muss auch im Falle eines beschwerdeführenden Nachbarn ein zusätzlicher konkreter Anhaltspunkt für einen praktischen Nachteil vorliegen, der ihm aus der angefochtenen Verfügung erwächst, damit ihm in bezug auf die Anfechtung der in Frage stehenden Verfügung die Beschwerdelegitimation zuerkannt werden kann (BGE 103 Ib 149;104 Ib 256 E. d).
b) In der Beschwerde an den Regierungsrat hatte W. behauptet, die vorgesehene Einfahrt habe für ihn unzumutbare Nachteile. Bereits heute müssten er und seine zahlreichen Kunden und Besucher "beim zwangsmässigen Rückwärtseinmünden in die gefährliche Kantonsstrasse ... grösstmögliche Vorsicht walten lassen. Bei einer Verwirklichung des 'Projektes J.' (müsse) es unweigerlich zu Kollisionen zwischen den einmündenden Fahrzeugen auf (seiner) Liegenschaft und jenen auf der Erschliessungsstrasse J. andererseits sowie zwischen den Vorgenannten und den Benützern der Kantonsstrasse kommen." In der Beschwerde an das Verwaltungsgericht behauptete der Beschwerdeführer zwar, die geplante Einmündung bringe Gefahr für die Benützer des Trottoirs und der Kantonsstrasse, demnach für Dritte, führte aber nicht weiter aus, inwiefern die Einfahrt gerade ihn nachteilig berühre. In einer Eingabe an das Verwaltungsgericht vom 15. Mai 1984, in welcher sich der Beschwerdeführer eigens zu der vom Beschwerdegegner bestrittenen Legitimation äusserte, wiederholte er die Behauptung nicht mehr, vom Parkplatz auf seinem Grundstück rückwärts in die Kantonsstrasse einmündende Fahrzeuge würden durch Fahrzeuge gefährdet, die auf der projektierten Erschliessungsstrasse ebenfalls in die Kantonsstrasse einmündeten.
Der Augenschein hat gezeigt, dass der Beschwerdeführer, wenn er rückwärts fahrend seine Liegenschaft verlässt, entweder sein Fahrzeug auf dem auf seinem Grundstück liegenden und an das Trottoir angrenzenden Abstellplatz wendet oder aber, falls auf diesem Platz bereits ein Fahrzeug abgestellt sein sollte, neben dieses auf das Trottoir fährt, ohne dass es jedoch dabei zu einer Überschneidung seines Fahrweges mit demjenigen eines über die projektierte Erschliessungsstrasse in die Kantonsstrasse einmündenden Fahrzeuges zu kommen braucht. Diesbezüglich bestehen keine konkreten Anhaltspunkte für einen praktischen Nachteil des Beschwerdeführers. Das Einmünden durch Rückwärtsfahren in Hauptstrassen, auf denen mit Geschwindigkeiten bis zu 100 km/h gefahren werden darf, ist zweifellos ein sehr riskantes Manöver, aber nicht wegen eines auf einer benachbarten Erschliessungsstrasse ebenfalls einmündenden Fahrzeuges. Im übrigen dient die vorgesehene Zufahrt nur der Erschliessung des vom Beschwerdegegner erworbenen Grundstücks und allenfalls der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung der Liegenschaft 470 durch deren Eigentümer, sodass mit einem nur sehr geringen Verkehrsaufkommen zu rechnen ist. Für irgendwelche W. benachteiligenden Immissionen bestehen keine Anhaltspunkte. Es werden von ihm auch keine solchen geltend gemacht. Dass der blosse Hinweis auf die Nachbarschaft zum umstrittenen Projekt unter den hier interessierenden Gesichtspunkten ungenügend ist, wurde bereits dargelegt. Die weiteren Argumente, dass die Polizei ihm zur Gewährleistung der Sichtverhältnisse auf der projektierten Erschliessungsstrasse das Parkieren auf seinem Grundstück verbieten könnte, dass bei einem Unfallereignis an der fraglichen Stelle sein Grundstück in Anspruch genommen werden könnte, sind offensichtlich an den Haaren herbeigezogen und nicht geeignet, den Beschwerdeführer als intensiver als irgendjemand berührt erscheinen zu lassen. Unglaubhafte Beeinträchtigungen, die lediglich vorgeschützt werden, um jemand als legitimiert erscheinen zu lassen, begründen keine Legitimation (VGE i.S. Zibung, a.a.O.).