Entscheidpublikation OGVE 2016/17 Nr. 44
Art. 89 Abs. 3 KV
Keine unbeschränkte Autonomie der Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften. Änderung der Genehmigungspraxis betreffend Zuteilung, Ausübung und Wegfall von Nutzungs- und Anteilsrechten. Grundsätzlich keine Anwendung des LPG (Praxisänderung).
Entscheid des Regierungsrats vom 8. März 2016 (Nr. 371).
Sachverhalt:
Problemstellung
Inwieweit das LPG auf die Rechtserlasse der althergebrachten Einrichtungen des öffentlichen Rechts, wie Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften anwendbar ist – insbesondere auf die Regelungen in Zusammenhang mit den Nutzungs- und Anteilsrechten –, darüber gab es bisher unterschiedliche Auffassungen, was zu Rechtsunsicherheiten im Vorprüfungs- und Genehmigungsverfahren führte.
Seit mehreren Jahren besteht die Genehmigungspraxis des Regierungsrats, für die Zuteilung, die Ausübung und den Wegfall von Nutzungs- und Anteilsrechten das LPG für anwendbar zu erklären. Mithin also wird in diesen Fällen ein Pachtverhältnis unterstellt. Im Kanton Obwalden unterstehen schätzungsweise 20% der landwirtschaftlichen Nutzfläche und 90% der Alpflächen der Regelungshoheit der Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften. Damit ist für die Agrarwirtschaft des Kantons Obwalden von erheblicher Bedeutung, inwieweit das LPG die Bewirtschaftungsregeln dieser Körperschaften beeinflusst.
Die betreffenden Körperschaften, als Rechtsunterstellte, möchten verständlicherweise an ihren Regelungen festhalten und verweisen hierfür im Wesentlichen auf die historische Herkunft ihres Rechtssystems.
Gutachten der Universität Luzern
Zur Klärung dieser für den Kanton Obwalden wesentlichen Fragestellung wurde ein Gutachten bei Prof. Dr. iur. Roland Norer, Professor für Öffentliches Recht und Recht des ländlichen Raums an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern (…).
Dem Gutachten lassen sich die folgenden Kerngedanken entnehmen:
– Korporationen, Teilsamen und Alpengenossenschaften im Sinne von Art. 107 der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 (KV; GDB 101.0; nicht darunter fallen z.B. die privat-rechtlichen Alpgenossenschaften) sind Körperschaften des öffentlichen Rechts und werden als dem dreiteiligen Staatsaufbau zugehörig betrachtet, wobei sie mit entsprechender Gesetzgebungskompetenz ausgestattet sind. Da die ihnen aus historischen Gründen eingeräumte Autonomie in der Ordnung und Verwaltung ihres Vermögens weder in der Verfassung noch in anderen kantonalen Erlassen – wie z.B. einem Gemeindegesetz – eingeschränkt wird, ist sie umfassend und erstreckt sich auf sämtliche Bereiche, welche mit der Verwaltung ihres Vermögens zusammenhängen und in welchen der Kanton seinerseits gegenüber dem Bund autonom ist. Entsprechend können diese öffentlich-rechtlichen Körperschaften für ihr, dem öffentlichen Recht unterstellten Vermögen eine öffentlich-rechtliche Verwaltungsordnung aufstellen, deren Schranke einzig das öffentliche Recht des Bundes ist und die auch dem Bundesprivatrecht vorgeht (Gutachten Norer, S. 14).
– Solange das landwirtschaftlich nutzbare Landsgutvermögen der Körperschaften zweckgemäss den Korporationsbürgern zur Selbstbewirtschaftung überlassen wird, ist es dem Verwaltungsvermögen der jeweiligen Körperschaft zuzuordnen; eine bloss vorübergehende Bewirtschaftung durch Nichtkörperschaftsbürger ändert daran nichts. Hält die Fremdnutzung jedoch länger an bzw. wird wiederholt kein ortsansässiger Körperschaftsbürger gefunden, welcher das Land zur Selbstbewirtschaftung übernehmen will, entfällt das Offenhaltungsinteresse – und damit auch der öffentliche Zweck – und der fragliche Teil des Korporationsgutes ist in der Folge dem Finanzvermögen zuzuordnen (Gutachten Norer, S. 19).
– Die grundsätzliche Zugehörigkeit des landwirtschaftlich nutzbaren Landgutsvermögens zum Verwaltungsvermögen hat zur Folge, dass die seine Verwaltung ordnenden Bestimmungen dem öffentlichen Recht angehören und dass zwischen der Korporation und den Nutzungsberechtigten ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis entsteht (Gutachten Norer, S. 19). Folglich können Korporationen, Teilsamen und Alpengenossenschaften für ihr landwirtschaftlich nutzbares Korporationsgut, welches dem Verwaltungsvermögen zugeordnet ist, eine vom LPG abweichende Nutzungsordnung aufstellen. Die Gebrauchsüberlassung aufgrund von Korporationsrecht ist keine Pacht, die statuarischen Rechte und Pflichten können nicht noch durch das Pachtrecht überlagert werden, es sei denn, die Korporationen erklären dieses ausdrücklich für anwendbar bzw. es wird nach den allgemeinen Grundsätzen zur Lückenfüllung benötigt. Die Korporationen sind aber bei der Ausgestaltung der Vergabe-, Überlassungs- und Heimfallregelung an die verfassungsmässigen Grundsätze wie das Gebot der Gleichbehandlung der Konkurrenten und das Willkürverbot gebunden (Gutachten Norer, S. 22).
Ist ein Teil des landwirtschaftlich nutzbaren Landgutsvermögens zum Finanzvermögen zuzuschlagen, hat dies zur Folge, dass die seine Verwaltung ordnenden Bestimmungen dem Privatrecht angehören und dass zwischen der Korporation und dem Bewirtschafter ein privat-rechtliches Verhältnis entsteht.
– Aber selbst wenn Alpen und Weiden dem Finanzvermögen zuzuordnen sind und damit das LPG anwendbar wäre, können die Korporationen aufgrund ihrer umfassenden Autonomie vom LPG abweichende Bestimmungen erlassen (Art. 3 LPG). Der Vorbehalt in Art. 3 Abs. 1 Bst. o des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 25. Januar 2008 (EG LWG; GDB 921.1), wonach der Regierungsrat über die Anwendbarkeit von Art. 3 LPG bestimmt, hat nicht die Kraft, den zugunsten der Korporationen in der Verfassung eröffneten Autonomiebereich wieder einzuengen (Gutachten Norer, S. 15). Ohne Verfassungsänderung beschränkt sich daher die Kompetenz des Regierungsrats lediglich auf Alpen und Weiden im Eigentum von Privatrechtssubjekten (Gutachten Norer, S. 5).
Aus den Erwägungen
Das Recht entwickelt sich ständig weiter. Eine Änderung der Praxis lässt sich aber regelmässig nur dann begründen, wenn die neue Lösung besserer Erkenntnis der ratio legis, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelter Rechtsanschauung entspricht; andernfalls ist die bisherige Praxis beizubehalten.
Eine Praxisänderung muss sich deshalb auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die – vor allem im Interesse der Rechtssicherheit – umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erachtete Rechtsanwendung gehandhabt worden ist (BGE 135 I 79 Erw. 3).
Der Anwendungsbereich des LPG wird im Gutachten grundsätzlich schlüssig und nachvollziehbar auf privatrechtliche Pachtverhältnisse beschränkt. Privatrechtliche Pachtverhältnisse kommen zu Stande, wenn eine öffentlich-rechtliche Körperschaft landwirtschaftlich nutzbares Land vergibt, welches sich in ihrem Finanzvermögen befindet.
Landwirtschaftlich nutzbares Korporationsland, das zweckgemäss den Korporationsbürgern zur Selbstbewirtschaftung vergeben wird, ist als Verwaltungsvermögen der Korporation zu qualifizieren. Die Rechtsbeziehung zu den Korporationsbürgern/Bewirtschaftern ist dann insgesamt als öffentlich-rechtlich zu behandeln, auf welche das LPG höchstens analog, im von den Korporationen bestimmten Umfang zur Anwendung gelangt.
Die längerfristige Vergabe von Korporationsland an Nichtkorporationsbürger hat zur Folge, dass das Offenhaltungsinteresse entfällt und der entsprechende Landteil neu dem Finanzvermögen der Korporation zuzuordnen ist. Von einer längerfristigen Vergabe ist wohl dann auszugehen, wenn mangels korporationsinterner Bewerber Korporationsland an Aussenstehende für mehrere Jahre vergeben wird. Dies erscheint auch mit Blick auf das öffentliche Interesse richtig; denn je länger Korporationsland an Nichtkorporationsbürger vergeben wird, umso mehr weicht der öffentliche Zweck der Selbstbewirtschaftung einem rein wirtschaftlichen Interesse. Letztlich wird aber die Praxis zeigen müssen, wie die Abgrenzung zu handhaben ist.
3.1 Gutachterschluss
Betreffend der Autonomie von Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften kommt der Gutachter auf folgenden Schluss: Bei diesen Körperschaften handle es sich um historisch gewachsene Einrichtungen, die bei Konstituierung des Staates in das damals neue juristische System eingegliedert werden mussten. Dies sei mit der Anerkennung in Art. 107 ff. KV als Einrichtungen des öffentlichen Rechts geschehen, deren Autonomie unter anderem die Verwaltung ihres Vermögens und die Verfügung über dessen Ertrag umfasse.
Bei den öffentlich-rechtlichen Körperschaften des 6. Abschnittes handle es sich um gemeinderechtliche Körperschaften, welche der untersten Stufe des Staatsaufbaus zuzurechnen seien, und deren Ordnung wegen der ihnen zuerkannten weitergehenden Autonomie in einem eigenen Verfassungstitel untergebracht worden sei. Die aus historischen Gründen eingeräumte Autonomie in der Ordnung und Verwaltung ihres Vermögens werde weder in der Verfassung noch in anderen kantonalen Erlassen wie z.B. einem Gemeindegesetz eingeschränkt. Sie sei somit umfassend und erstrecke sich auf sämtliche Bereiche, welche mit der Vermögensverwaltung der Korporationen zusammenhänge und in welchen der Kanton seinerseits gegenüber dem Bund autonom sei. Entsprechend könnten diese Körperschaften für ihr, dem öffentlichen Recht unterstellten Vermögen, eine öffentlich-rechtliche Verwaltungsordnung aufstellen, deren Schranke einzig das öffentliche Recht des Bundes sei und auch dem Bundesprivatrecht vorgehe (Gutachten Norer, S. 13 f.).
Die kantonale Gesetzgebung (am Beispiel des Landwirtschaftsgesetzes erläutert) besitze nicht die Kraft, den zugunsten der Korporationen in der Verfassung eröffneten Autonomiebereich wieder einzuengen.
3.2 Rechtswirklichkeit
(…)
Die alten Verfassungen [von 1867 und 1902] stellten also die Gemeinden und die althergebrachten Körperschaften innerhalb des Staatsaufbaus auf die gleiche Stufe. Die Obwaldner Korporationen hatten das Recht der Autonomie, die jedoch der staatlichen untergeordnet war und sich in den Schranken der eidgenössischen und kantonalen Gesetzgebung bewegen musste. Der Kanton hatte die Pflicht und das Recht, darauf zu achten, dass die Korporationen diese autonome Stellung nicht missbrauchten. Der Regierungsrat hatte daher vor allem die Einungen und Verordnungen dieser Körperschaften zu genehmigen und dafür zu sorgen, dass sowohl sie, als auch die einschlägigen Bestimmungen der eidgenössischen und kantonalen Gesetzgebung genau eingehalten wurden (zum Ganzen: Der Geschichtsfreund, Mitteilungen des historischen Vereins der fünf Orte Luzern, Uri, Schwyz, Unterwalden und Zug, LXVIII. Band, Stans 1913, S. 60 [FN 1] und 71 ff.).
Mit der Kantonsverfassung vom 19. Mai 1968 wurden nun die althergebrachten Einrichtungen des öffentlichen Rechts in einem eigenen Abschnitt geregelt und zwar im sechsten Abschnitt, also nach dem Kapitel über die kommunalen Gewalten. Der erste Verfassungsentwurf unterstellte die Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften nach wie vor noch den kommunalen Gewalten. Im Laufe der Beratungen gelangte man dann zur Ansicht, dass diese althergebrachten Körperschaften etwas "Eigenes" seien und nicht mit dem Begriff "Gemeinden" gleichgesetzt werden könnten (z.B. weil sie keine Steuerhoheit besässen), sondern neben den kommunalen Gewalten einzureihen seien. Mit der Schaffung der neuen Verfassung sei endlich einmal eine saubere Auseinanderhaltung zwischen Bürgergemeinden einerseits und Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften andererseits zu machen, ohne aber an der bisherigen Stellung etwas zu ändern. Seit jeher werde diesen Körperschaften eine weitgehende Selbstständigkeit zuerkannt. Zudem seien sie innerhalb des Kantons sehr unterschiedlich organisiert. Daher sei diesen Körperschaften ihr Statutarrecht zu belassen. Dies sei nicht mehr möglich, wenn die allgemeinen und spezifischen Verfassungsbestimmungen des Gemeinderechts und das in der Verfassung vorgesehene Gemeindeorganisationsgesetz auch für diese Körperschaften gelten würden. Für diese Körperschaften sei deshalb ein eigener Abschnitt zu schaffen (Protokoll des Verfassungsrates des Kantons Unterwalden ob dem Wald vom 28. Juni 1967 bis 16. März1968, S. 244 ff., 396 f. und 434 ff.).
Es ergibt sich weder aus dem Verfassungswortlaut noch aus dem Protokoll des Verfassungsrats, dass es bei dieser gesetzessystematischen Neuordnung der Wille des Souveräns gewesen wäre, diesen Körperschaften eine Autonomie einzuräumen, die jene der kommunalen Gewalten übersteigen sollte und deren Schranke einzig das öffentliche Recht des Bundes wäre. Im Gegenteil – die Verfassungsräte verwiesen für die Selbstständigkeit der althergebrachten Körperschaften immer wieder auf die Autonomie der Gemeinden. Die Korporationen, Teilsamen und Alpgenossenschaften sollten – aus eher praktischen Gründen (so auch Gutachten Norer, S. 12 [FN 33]) – nicht den Regelungen über die kommunalen Gewalten unterstehen (weshalb ein Gemeindegesetz hier eben nichts zu ändern vermag). Freilich aber sollten sie wie die Gemeinden durch die eidgenössische und kantonale Gesetzgebung beschränkt sein (explizit für die Gemeinden in: Verfassungsprotokoll, a.a.O., S. 389 [Votum Britschgi]). Dementsprechend weist die Verfassung im vierten Abschnitt die grundsätzlichen öffentlichen Aufgaben dem Kanton und den Gemeinden zu. Selbstredend sind damit auch die entsprechenden Gesetzgebungskompetenzen verbunden. Insbesondere in diesen Bereichen ist die Autonomie der althergebrachten Körperschaften begrenzt, andernfalls die Verfassung davon Ausnahmen gemacht hätte (wie z.B. in Art. 37 KV betreffend den Regalien).
Diese Auslegung der Verfassung steht auch in Einklang mit der Rechtswirklichkeit. Zahlreiche kantonale Gesetzgebungen legen seit jeher den Autonomiebereich der althergebrachten Körperschaften fest, direkt (u.a. Bürgerrechtsgesetz [GDB 111.2]; Abstimmungsgesetz [GDB 122.1]; Haftungsgesetz [130.3]; Geoinformationsgesetz [131.5]; Gesetz über die Gerichtsorganisation [GDB 134.1]; Datenschutzgesetz [GDB 137.1]; Gesetz betreffend die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches [GDB 210.1]; AB über den Zugriff auf Daten des EDV-Grundbuchs [GDB 213.412]; Gesetz über das kantonale Strafrecht [GDB 310.1]; AB über den Kulturgüterschutz [GDB 454.111]; Finanzhaushaltsgesetz [GDB 610.1]; Steuergesetz [GDB 641.4]; Vollziehungsverordnung zum Steuergesetz [GDB 641.41]; Strassenverordnung [GDB 720.11]; kantonales Landwirtschaftsgesetz [GDB 921.1], dort insbesondere Art. 3 Abs. 1 Bst. o und Art. 23 Abs. 1; Forstverordnung [GDB 930.11]; AB über den Forstdienst [GDB 930.111]; Reglement über die Anlage von Forstreservefonds des öffentlichen Waldbesitzes [930.311]; RRB betreffend Instruktion für die Vermarkung der Waldungen [GDB 930.511]) oder indirekt (es werden hier nur einige zentrale Rechtsgebiete aufgezählt: Justiz und Justizvollzug; Ruhe, Ordnung und Sicherheit; Jagd; Raum- und Bauordnung [kantonale wie kommunale]; Strassen und Wege; Enteignung; Veterinärwesen; Umweltschutz).
3.3 Ergebnis
Im Ergebnis geht die im Gutachten vertretene Auffassung einer unbeschränkten Autonomie der Korporationen, Teilsamen und Alpengenossenschaft bezüglich der Verwaltung ihres Korporationsgutes nach dem bisher Gesagten zu weit. Die Autonomie dieser Körperschaften findet ihre Schranken im eidgenössischen, kantonalen und teilweise auch im kommunalen Recht (z.B. Bau- und Planungsrecht).
Nach dem bisher Gesagten und gestützt auf die gewonnenen Erkenntnisse aus dem Gutachten der Universität Luzern ist die seit mehreren Jahren bestehende Genehmigungspraxis, für die Zuteilung, die Ausübung und den Wegfall von Nutzungs- und Anteilsrechten das LPG für anwendbar zu erklären, wie folgt zu ändern:
– Die Korporationen, Teilsamen und Alpengenossenschaft haben keine unbeschränkte Autonomie bezüglich der Verwaltung ihres Korporationsgutes. Die Autonomie dieser Körperschaften wird begrenzt durch das eidgenössische, kantonale und teilweise auch kommunale Recht (z.B. Bau- und Planungsrecht).
Demgemäss können die Korporationen für Alpen und Weiden, die dem Finanzvermögen zuzuordnen sind und auf die das LPG anwendbar wäre, vom LPG nur dann abweichende Bestimmungen erlassen (Art. 3 LPG), wenn der Regierungsrat dies zulässt. Die Delegationsnorm in Art. 3 Abs. 1 Bst. o des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 25. Januar 2008 (EG LWG; GDB 921.1), wonach der Regierungsrat über die Anwendbarkeit von Art. 3 LPG bestimmt, schränkt den Autonomiebereich der Korporationen ein.
– Öffentlich-rechtliche Körperschaften im Sinne von Art. 107 KV, wie Korporationen, Teilsamen und Alpengenossenschaften, können die Landvergabe an ihre Bürger zur Selbstbewirtschaftung in Abweichung vom LPG, jedoch zweckgemäss in ihrem jeweiligen Körperschaftsrecht festlegen. Wie erwähnt ist dabei die übergeordnete – eidgenössische, kantonale und kommunale – Gesetzgebung einzuhalten. Da die entsprechenden Nutzungsverhältnisse auf öffentlichem Recht beruhen, sind die Rechtsstreitigkeiten auf dem Weg der Verwaltungsrechtspflege auszutragen.
– Bei der längerfristigen Landvergabe an Nichtkörperschaftsbürger verschiebt sich – mangels öffentlicher Zweckerfüllung – das entsprechende Körperschaftsgut vom Verwaltungs- zum Finanzvermögen. Dies hat Konsequenzen für das Rechtsverhältnis und den Rechtsweg. Das Rechtsverhältnis ist privat-rechtlicher Natur, womit das LPG zwingend Anwendung findet. Für Streitigkeiten ist der Zivilrechtsweg einzuschlagen.
Die zukünftige Praxis ist den Korporationen, Teilsamen und Alpengenossenschaft durch das Amt für Landwirtschaft und Umwelt und das Amt für Justiz im Rahmen der Erlassgenehmigungen in geeigneter Form bekannt zu machen. (…)