OGVE-2014-15-25

Entscheidpublikation OGVE 2014/15 Nr. 25

Art. 7 Abs. 4 JSG; Art. 4 bis JSV; Art. 31 Jagdverordnung

Der Kanton verfügt bei der Ausscheidung von Wildruhezonen über einen erheblichen Ermessensspielraum. Es ist bundesrechtskonform, Wildruhegebiete nur bei Nutzungskonflikten auszuscheiden.

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 5. November 2014 (B 11/011).

Aus den Erwägungen:

4.1

Gemäss Art. 78 Abs. 1 BV sind für den Natur- und Heimatschutz die Kantone zuständig. Der Bund erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzenwelt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung (Art. 78 Abs. 4 BV). Soweit solche Vorschriften Einschränkungen von Grundrechten zur Folge haben (vgl. auch Art. 699 ZGB), müssen sie durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Nach Art. 7 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel vom 20. Juni 1986 (Jagdgesetz; JSG; SR 922.0) sorgen die Kantone für einen ausreichenden Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel vor Störung. Diese bundesrechtliche Vorgabe an die Kantone zum Schutz der Lebensräume der Wildtiere ist sehr vage. Unter anderem als Folge eines vom Bundesparlament im Jahre 2007 überwiesenen Postulats hat der Bundesrat deshalb die rechtlichen Grundlagen an die Entwicklungen der letzten 20 Jahre angepasst und den Auftrag an die Kantone konkretisiert, wildlebende Tiere vor übermässiger Störung durch Freizeitaktivitäten zu schützen (vgl. Otto Holzgang, Wildruhezonen: Vom Problem zur Lösung am Beispiel der Gemeinde Flühli LU, URP 2010, 327). Der am 15. Juli 2012 in Kraft getretene Art. 4 bis der Verordnung über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel vom 29. Februar 1988 (JSV; SR 922.01) sieht daher vor, dass die Kantone Wildruhezonen und die darin zur Benutzung erlaubten Routen und Wege bezeichnen können, soweit es für den ausreichenden Schutz der wildlebenden Säugetiere und Vögel vor Störung durch Freizeitaktivitäten und Tourismus erforderlich ist (Abs. 1). Die Kantone berücksichtigen bei der Bezeichnung dieser Zonen deren Vernetzung mit eidgenössischen und kantonalen Jagdbanngebieten und Vogelreservaten und sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei der Bezeichnung dieser Zonen, Routen und Wege in geeigneter Art und Weise mitwirken kann (Abs. 2). Das BAFU (Bundesamt für Umwelt) erlässt Richtlinien zur Bezeichnung und einheitlichen Markierung der Wildruhezonen (Abs. 3). Weiter sieht Art. 1 lit. d des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) vor, dass die einheimische Tier- und Pflanzenwelt sowie ihre biologische Vielfalt und ihr natürlicher Lebensraum zu schützen ist. Nach Art. 18 Abs. 1 NHG ist ferner dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Schliesslich sieht auch Art. 17 Abs. 1 lit. d des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) vor, dass das kantonale Recht Schutzzonen schafft, welche Lebensräume für schutzwürdige Tiere und Pflanzen umfassen, oder andere geeignete Massnahmen vorsieht. Der Kanton Obwalden hat die bundesrechtlichen Vorgaben umgesetzt, indem er sich namentlich in Art. 3 des Gesetzes über Jagd-, Wild- und Vogelschutz vom 20. Mai 1973 (Jagdgesetz; GDB 651.1) verpflichtet, einen gesunden Bestand des Wildes zu erhalten (lit. b), für die Erhaltung und eine tragbare Vermehrung der gefährdeten Tierwelt zu sorgen (lit. c) sowie den Lebensraum der freilebenden Tiere zu erhalten und zu verbessern (lit. d). Diese Vorschriften werden in der kantonalen Jagdverordnung vom 25. Januar 1991 (Jagdverordnung; GDB 651.11) weiter konkretisiert. Nach Art. 28 Jagdverordnung sorgt der Kanton in Abwägung aller Interessen für die Erhaltung und den Schutz der Lebensräume des Wildes. Treten wiederholt Störungen des Wildes auf, so kann der Regierungsrat Schutzmassnahmen anordnen oder Schutzzonen erlassen (Art. 31 Jagdverordnung). Schliesslich hat sich der Kanton auch in Art. 1 der Verordnung über den Natur- und Landschaftsschutz vom 30. März 1990 (Naturschutzverordnung, NSV; GDB 786.11) die ungeschmälerte Sicherung begrenzter Lebensräume schutzwürdiger Tiere und Pflanzen und den weiträumigen Artenschutz sowie die Schaffung von Voraussetzungen für den kleinräumigen ökologischen Ausgleich zum Ziel gesetzt.

4.2

Wildruhezonen, welche für die zeitliche und örtliche Entflechtung der Lebensraumnutzungen von Mensch und Wildtieren geschaffen werden, sind ein seit Jahren anerkanntes und erfolgreich angewandtes Instrument zur Lebensraumaufwertung der Wildtiere. Es handelt sich dabei um für Säugetiere und Vögel wichtige Gebiete, die während des ganzen Jahres oder nur während bestimmter Jahreszeiten (Winter, Brut- und Setzzeit, usw.) von Freizeittouristen nicht genutzt werden sollen (Betretungs- oder Überflugverbot). Die Ausscheidung von Wildruhezonen ist ein Nutzungslenkungsinstrument zur Vermeidung übermässiger Störungen gemäss Art. 7 Abs. 4 JSG als Antwort auf den zunehmenden Freizeittourismus (Bundesamt für Umwelt [Hrsg.], Wald und Wild – Grundlagen für die Praxis, 194). Das Instrument der Wildruhezone kann dabei im Sinne einer reaktiven Strategie eingesetzt werden zur Beruhigung von Räumen durch Nutzungsentflechtung, nachdem der Freizeittourismus bereits ein für die Wildtiere nicht mehr vertretbares Mass erreicht hat. Im Sinne einer präventiven Strategie kann eine Wildruhezone aber auch zur Sicherung der wichtigsten Einstände der Wildtiere geschaffen werden, bevor auch diese noch durch neue Erschliessungen oder Freizeitaktivitäten genutzt werden (Bundesamt für Umwelt, Wald und Wild, a.a.O., 195). Beide Schutzformen sind von Art. 7 Abs. 4 JSG gedeckt. Die kantonalen Gesetze begründen die Notwendigkeit von Wildruhezonen jedoch meistens mit dem bestehenden Konflikt zwischen den Bedürfnissen der Wildtiere und den Tätigkeiten der Menschen (Robin/Bächtiger/Boldt/Graf/Liechti/Rempfler/Suter, Praxishilfeinstrument zur Ausscheidung von Wildruhezonen, Kurzversion, Ziff. 6.4). Auch Art. 31 der durch den Kantonsrat erlassenen Jagdverordnung sieht den Erlass von Schutzzonen nur für den Fall vor, dass wiederholt Störungen des Wildes aufgetreten sind. Der Kanton Obwalden hat sich dabei für eine Festsetzung der Wildruhegebiete mittels Raumplanungsinstrumenten in der Zonenplanung entschieden. Der Vorteil hierbei ist, dass eine kantonale Gesamtschau der Raumplanung gemacht wird, bevor Gebiete explizit für den Wildtierschutz beiseite gestellt werden. Gerade dort, wo Wildruhezonen grundeigentümerverbindliche Wirkung zeigen sollen, ist der Erlass von Nutzungsplänen sinnvoll (Bundesamt für Umwelt, Wald und Wild, a.a.O., 199).

4.3

Die zitierten Vorschriften (vgl. vorne, E. 4.1) gewähren den plansetzenden und planverwirklichenden Behörden weite und rechtlich kaum näher bestimmte Gestaltungsspielräume im Sinne eines Planungsermessens (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 2008, 81). Das kommt insbesondere in der „Kann“-Vorschrift des Art. 4 bis JSV zum Ausdruck, welche den Kantonen weitreichende Freiheiten bei der Festlegung der Wildruhezonen einräumt. Die Ausscheidung von Wildruhezonen geschieht durch Interessenabwägung zwischen den Bedürfnissen der Wildtiere und der menschlichen Nutzung. Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) sieht explizit vor, dass die Behörden die Interessen gegeneinander abwägen, wenn ihnen bei Erfüllung und Abstimmung raumwirksamer Aufgaben Handlungsspielräume zustehen. Die Interessenabwägung hat dabei so zu erfolgen, dass die Behörden die betroffenen Interessen ermitteln, diese Interessen beurteilen und dabei insbesondere die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen berücksichtigen sowie diesen Interessen aufgrund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend Rechnung tragen. Ferner haben sie die Interessenabwägung in der Begründung ihrer Beschlüsse darzulegen. Es hat somit eine umfassende Interessenabwägung stattzufinden (BGE 120 I b 400). Die Sachplanbehörde hat in den Erläuterungen zum Sachplan im Einzelnen darzulegen, weshalb sie sich zugunsten des einen oder anderen Interesses entschieden hat (BGE 128 II 10 ff.; vgl. zum Ganzen Hänni, a.a.O., 84 f.). Die Interessenabwägung unterliegt als Rechtsfrage grundsätzlich freier gerichtlicher Nachprüfung (BGE 132 II 415;112 Ib 30; Hänni, a.a.O., 87). Ermittlung, Abwägung und Optimierung der Interessen sind jedoch im Einzelnen in die weitgehend selbstständige Handlungsfreiheit des Planungsträgers gestellt, weil dieser Vorgang zum einen wesentlich einer rechtssatzmässig nicht erfassbaren Entschliessung gleichkommt, und zum anderen, weil planerisches Abwägen zu einem guten Teil von der Würdigung örtlicher Verhältnisse, von technischen Fragestellungen oder von anderen Fragen im Grenzbereich zwischen Recht und Ermessen abhängt, bei deren Überprüfung sich die Gerichte zurückhalten (Hänni, a.a.O., 88, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts; Walter Kälin, Die Bedeutung der Rechtsweggarantie für die kantonale Verwaltungsjustiz, ZBl 100/1995, 62). Die beschränkte Kognition des Verwaltungsgerichts ergibt sich im Übrigen auch aus Art. 66 GOG, wonach das Verwaltungsgericht sich lediglich mit den Beschwerdegründen der Rechtsverletzung einschliesslich Überschreitung und Missbrauch des Ermessens (lit. a) sowie der unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (lit. b) befassen kann; ausgeschlossen ist die Rüge der Unangemessenheit einer Massnahme (lit. c). Dies ist bei der nachfolgenden Beurteilung zu beachten. Typische Rechtsfehler liegen jedoch vor, wenn die Behörde eines oder mehrere der Interessen überhaupt nicht erfasst, wenn eine Abwägung überhaupt unterbleibt, wenn sie die Bedeutung der Interessen im konkreten Fall verkennt oder wenn die Interessen unzureichend optimiert werden (vgl. dazu im Einzelnen Hänni, a.a.O., 88).

4.4

Die Beschwerdeführer machen geltend, die Schutz- und Nutzungsplanung Wildruhegebiete müsse mit einem Wildruhegebiet im Gebiet Graustock-Gwärtler-Schaftal ergänzt werden. Dieses Gebiet grenze an das Jagdbanngebiet Huetstock an, sichere, vergrössere und vernetze dieses. Aufgrund der Vorkommen diverser geschützter und auch bedrohter Tierarten dränge sich die Ausscheidung des verschiedene Habitate vernetzenden Gebiets als Wildruhegebiet auf. Das Gebiet Graustock-Gwärtler-Schaftal sei ein wichtiges Gebiet für verschiedene störungsempfindliche Vogelarten. Weiter sei das Gebiet ein wichtiges Wintereinstands- und Brunftgebiet für Steinwild, das durch die Berner Konvention geschützt sei. Auch für Gämsen, Murmeltiere und Schneehasen biete es Lebensraum. Die Vorinstanz habe verkannt, dass hier nicht ein Anspruch durchgesetzt, sondern einem öffentlichen Interesse Nachachtung verschafft werden solle. Im Rahmen der nutzungsplanerischen Abwägung hätten die Interessen der touristischen Entwicklung des fraglichen Gebiets gegenüber jenen am Erhalt dieser intakten Landschaft in unmittelbarer Nachbarschaft mit weiteren Jagdbann- und Naturschutzgebieten umfassend und nicht nur auf der Basis des Willkürverbots abgewogen werden müssen. Das Bau- und Raumentwicklungsdepartement habe die erforderliche umfassende Abwägung unterlassen und ausgleichende Massnahmen bloss behauptet. In seiner Stellungnahme zur Beschwerde habe es sogar eingestanden, in Unkenntnis der Situation gefährdeter oder bedrohten Arten in den unmittelbar angrenzenden Regionen gegen die Ausscheidung eines Wildruhegebiets Graustock-Gwärt­ler-Schaftal entschieden zu haben. Damit stehe fest, dass ein für den Lebensraumschutz massgebliches Kriterium, nämlich die Qualität des zu beurteilenden Gebiets als Vernetzungsraum, im Zeitpunkt des Entscheids unbekannt gewesen sei und somit dem Entscheid keine umfassende Interessenabwägung zugrunde liegen könne. Deshalb sei ein Sachverständigengutachten zur Lebensraum- und Vernetzungsqualität des fraglichen Gebiets, allenfalls unter Einbezug des Bundesamts für Umwelt (BAFU), einzuholen. Zu Unrecht stelle sich die Vorinstanz sodann auf den Standpunkt, Wildruhegebiete seien von Gesetzes wegen nur dort einzurichten, wo bestehende Nutzungskonflikte zu beheben seien, also dort, wo Wildtiere durch menschliche Aktivität bereits übermässiger Belastung ausgesetzt seien. Nutzungsplanerische Prozesse seien im Übrigen bei einer derartigen Praxis aufgrund ihrer Dauer ungeeignet, konkrete Bedrohungen von Tierarten abzuwenden. Bis das Nutzungsplanungsverfahren abgeschlossen wäre, wären die Populationen verschwunden oder derart dezimiert, dass angesichts der vorhandenen Zerstörung mit keiner Erholung gerechnet werden könnte. Nachdem der Bundesrat auf Ende 2013 die Verkleinerung und Teilverlegung des Jagdbanngebietes Huetstock beschlossen habe, habe ein Schutz des Gebietes Graustock-Gwärtler-Schaftal noch an Bedeutung gewonnen. Die Vorinstanz habe ihren Entscheid mit der touristischen Entwicklung des fraglichen Gebiets begründet und den Verzicht auf ein Wildruhegebiet als aus wildtierbiologischer Sicht vertretbar bezeichnet. Eine nachvollziehbare Begründung dieser Würdigung fehle. Zu Unrecht gehe die Vorinstanz auch von einem kleinen Konfliktpotenzial der Tiere mit den Menschen aus. Im fraglichen Gebiet führe bereits die heutige menschliche Nutzung zu Konflikten mit den stark störungsempfindlichen Wildtieren. Die Voten im Obwaldner Kantonsrat machten im Übrigen klar, dass den mit den Wildruhegebieten angestrebten öffentlichen Interessen ein hohes Gewicht zugemessen und die daraus resultierenden Einschränkungen der Menschen im Rahmen ihrer Freizeitbeschäftigung als verhältnismässig beurteilt würden.

4.5

Im angefochtenen Entscheid erwog die Vorinstanz, das Bau- und Raumentwicklungsdepartement habe klargestellt, dass sich das von den Beschwerdeführern thematisierte Gebiet Engstlenalp, in welchem angeblich sämtliche in der Schweiz vorkommenden Raufusshühner anzutreffen seien, ausserhalb des Kantonsgebiets befinde. Ein ausgedehnter Lebensraum für Auerhühner befinde sich nicht im Gebiet Graustock-Gwärtler-Schaftal und im Eidg. Jagdbanngebiet Huetstock auf Obwaldner Grund und Boden. Die Wildtiereinstandsgebiete seien von einer Projektgruppe, bestehend aus dem zuständigen Wildhüter/Naturaufseher, Vertretern der örtlichen Hegegemeinschaft, dem Revierförster und einem Vertreter des Amts für Wald und Landschaft auf einer Karte eingezeichnet worden. Die Erfahrung professioneller Wildhüter und Naturaufseher stelle allgemein die wichtigste Ressource dar, wenn es um die Ausscheidung von Wildruhegebieten gehe. Es bestünden keine Zweifel, dass die Erhebungen über die zu schützenden Gebiete seriös und fundiert erfolgt seien. Abgesehen davon setze der Kanton Wildruhegebiete als Reaktion auf übermässige Belastungen der Wildtiere durch menschliche Aktivitäten ein. Der Einbezug des fraglichen Gebiets in die Wildruhegebiete müsste aus heutiger Sicht als unverhältnismässig betrachtet werden, da kein sachlicher Grund für eine derart weitgehende Massnahme und die damit verbundenen Einschränkungen der Grundrechte von Berggängern und Wintersportlern ersichtlich sei. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Interessen an der Schaffung von Rückzugsgebieten für Wildtiere hier das Interesse an Freizeitaktivitäten in der Natur überwiegen würden. Schliesslich führte die Vorinstanz aus, das Gebiet Graustock-Gwärtler-Schaftal werde im Richtplan 2006–2020 ausdrücklich als Bestandteil des touristischen Schwerpunktgebietes Engelberg und Melchsee-Frutt bezeichnet. Die Schaffung des geforderten Wildruhegebietes würde die im Richtplan aufgeführte touristische Förderung praktisch verunmöglichen. Das Schneeparadies Hasliberg-Titlis oder anderweitige touristische Projekte bildeten nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

In seiner Stellungnahme an das Verwaltungsgericht betont der Regierungsrat erneut, dass sich der Kanton für einen reaktiven Schutz entschieden habe, ungeachtet dessen, dass Wildruhegebiete auch präventiv eingesetzt werden könnten. Vorliegend bestünden keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die heute bestehenden Nutzungskonflikte in irgendeiner Form übermässig wären. Es sei auch nicht davon auszugehen, dass sich die Nutzung des Gebiets ohne die Realisierung des Projekts Schneeparadies intensivieren würde. Aus heutiger Sicht sei es sinnlos, eine Interessenabwägung vorzunehmen, da kein Nutzungskonflikt bestehe. Erst wenn ein konkretes Projekt für ein Schneeparadies vorliege, sei eine Interessenabwägung überhaupt möglich. Zurzeit sei nicht einmal sicher, ob das Schneeparadies überhaupt realisiert werden könne. Würde das Gebiet Graustock-Gwärtler-Schaftal als Wildruhegebiet ausgeschieden, wären weitergehende Entwicklungsmöglichkeiten im Sinne der richtplanerischen Zielsetzung obsolet. Es gebe im Übrigen in Obwalden weitere Gebiete, die ebenfalls wichtige Lebensräume für Wildtiere (auch für national prioritäre Vogelarten) darstellten, bei denen aber auch keine übermässigen Nutzungskonflikte bestünden. Würde der von den Beschwerdeführern geforderte präventive Ansatz angewendet, dann müssten diese Gebiete ebenfalls in ein Wildruhegebiet aufgenommen werden (z.B. das ganze Gebiet Moorlandschaft Glaubenberg und das kleine Schlierental in Alpnach), was unverhältnismässig wäre. Die Beschwerdeführer behaupteten denn auch nicht, dass es sich beim Gebiet Graustock-Gwärtler-Schaftal um ein in irgendeiner Form herausragendes oder einzigartiges Habitat handle, welches zwingend unter Naturschutz gestellt werden müsste.

4.6

4.6.1

Auf Antrag der Kantonsregierungen von Nidwalden und Obwalden verlegte der Bundesrat im Herbst 2013 einen Teil des Jagdbanngebietes Huetstock zur Bannalp. Er ersetzte ein 1‘024 ha grosses Gebiet am Titlis durch das 1‘029 ha grosse Gebiet Ban­nalp/Walenstöcke (vgl. Neue Obwaldner Zeitung vom 21. November 2013). Im Rahmen der Richtplanung müssen die Kantone festlegen, welche Schutzgebiete als natürliche Lebensgrundlage bedeutsam sind und welche räumlichen Entwicklungen unter den Gesichtspunkten von Natur- und Landschaftsschutz möglich und wünschbar sind (Art. 6 RPG). Diese Vorgaben haben in die Nutzungsplanung einzufliessen (Art. 9 Abs. 1 RPG; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht, Besondere Regelungsbereiche, Zürich/St. Gallen 2013, 276, N. 1139). Gemäss der Richtplanung des Kantons Obwalden 2006–2020 sorgt der Kanton für Wildruhezonen und erlässt die entsprechenden Nutzungsbestimmungen. Konflikte von Erholungs- und Erschliessungsplanungen mit Jagdbanngebieten und Wildruhezonen werden in öffentlicher Interessenabwägung bei der endgültigen Festlegung der Wildruhezonen gelöst (Richtplan, Ziff. 8.6.3, RPT.63). Gestützt auf die Ziele zur Erhaltung natürlicher Landschaften und die Wichtigkeit touristischer Zentren werden im Richtplan Engelberg Titlis und Melchsee-Frutt als die kantonal bedeutenden Tourismus-Schwerpunkte bezeichnet. Ihnen fällt die Aufgabe zu, durch Ausbau der touristischen Infrastruktur im internationalen und nationalen Wettbewerb ihre Position zu verbessern (Richtplan, Ziff. 8.7.1). Im Richtplan wird weiter vorgesehen, dass der Kanton die Entwicklung der touristischen Schwerpunktregionen fördert, indem er die raumplanerischen Massnahmen auf die touristischen Ziele gemäss Langfriststrategie ausrichtet (RPT.65). Die Verlegung eines Teils des Jagdbanngebietes Huetstock zur Bannalp ist nicht zuletzt in diesem Zusammenhang zu sehen. Damit hat das Argument der Beschwerdeführer, die Einzonung des beantragten Gebiets als Wildruhegebiet diene der Vernetzung mit dem Jagdbanngebiet Huetstock, etwas an Bedeutung verloren. Dies bedeutet allerdings noch nicht, dass die Ausscheidung des beantragten Wildruhegebietes von vorneherein ausgeschlossen wäre. Voraussetzung dafür wäre allerdings ein entsprechend ausgewiesener Bedarf.

4.6.2

Es stellt sich vorab die Frage, ob der von der Vorinstanz postulierte reaktive Schutz grundsätzlich und im vorliegenden Fall genügt, oder ob – wie die Beschwerdeführer meinen – Wildruhegebiete auch präventiv eingesetzt werden müssen, und ob dies im vorliegenden Fall angezeigt wäre. Nach dem Gesagten kann sich die Vorinstanz auf das kantonale Recht stützen, wenn sie geltend macht, der Kanton habe sich für einen reaktiven Schutz entschieden. So sieht Art. 31 Jagdverordnung den Erlass von Schutzzonen nur für den Fall vor, dass wiederholt Störungen des Wildes aufgetreten sind. Ebenso wird im Richtplan im Zusammenhang mit dem Erlass von Wildruhezonen von Konflikten mit Erholungs- und Erschliessungsplanungen ausgegangen, welche in öffentlicher Interessenabwägung bei der endgültigen Festlegung von Wildruhezonen gelöst werden müssten (RPT.63). Auch andere Kantone begründen die Notwendigkeit von Wildruhezonen in ihren Gesetzen offenbar zumeist mit dem bestehenden Konflikt zwischen den Bedürfnissen der Wildtiere und den Tätigkeiten der Menschen (vgl. vorne, E. 4.2). Fraglich ist, ob diese Strategie mit dem Bundesrecht in Einklang steht. Dieses schützt zwar die Bedürfnisse der Wildtiere, überlässt den Kantonen aber weitreichende Freiheiten bei der Festlegung der Wildruhezonen. Insbesondere kommt in der Kann-Vorschrift des Art. 4 bis JSV nicht zum Ausdruck, dass die Kantone sowohl eine reaktive als auch eine präventive Strategie zum Schutz der Wildtiere zu verfolgen haben. Dass beide Schutzformen von Art. 7 Abs. 4 JSG gedeckt sind (vgl. Bundesamt für Umwelt, Wald und Wild, a.a.O., 195), rechtfertigt jedenfalls nicht die weitergehende Schlussfolgerung, dass die Kantone auch beide Schutzformen zu verwirklichen haben. Ohne ausdrückliche entsprechende gesetzliche Grundlage erschiene eine derartige Konklusion denn auch im Hinblick auf eine grundrechtskonforme Auslegung der massgebenden Rechtsnormen als gewagt. Das Vorgehen der Vorinstanz, Wildruhegebiete nur bei Nutzungskonflikten auszuscheiden, erscheint auf jeden Fall als vertretbar und angesichts der relativen Offenheit der massgebenden Normen nicht als bundesrechtswidrig. Denn das Bundesrecht nennt keine konkreten Kriterien, aus welchen eine positive Verpflichtung der Kantone zur Ausscheidung bestimmter Wildruhegebiete abzuleiten wäre. Es ergibt sich daraus vielmehr nur ein allgemeiner Auftrag an die Kantone, im Hinblick auf die angestrebten Schutzziele sachgerecht tätig zu werden (vgl. auch Art. 9 Abs. 2 BauG). Dementsprechend weist denn auch das Bundesamt für Umwelt darauf hin, dass die Kantone beim Ausscheiden von Wildruhezonen die Gestaltungshoheit, aber auch die Verantwortung für die Funktionalität derselben, haben. Der Bund habe in Art. 7 Abs. 4 JSG die konkrete Umsetzung des Wildtierschutzes den Kantonen überlassen. Aufgrund dieser Delegation im Jagdgesetz lasse sich keine direkte Verpflichtung der Kantone zur Ausscheidung von Wildruhezonen ableiten. Vielmehr werde mit der Kann-Formulierung in Art. 4 bis Abs. 1 JSV angedeutet, dass je nach den Umständen, d.h. im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips, auch andere Massnahmen zur Anwendung kommen könnten. In diesem Sinne belasse der Bundesrat den Kantonen den nötigen Ermessensspielraum, um ihrer vom Jagdgesetz her gegebenen Verpflichtung, das Wild ausreichend vor Störung zu schützen, nachzukommen (Bundesamt für Umwelt, Änderung der Jagdverordnung [JSV], Erläuternder Bericht vom 15. Juli 2012, 28 und 30). Selbst wenn aber ein bundesrechtlicher Anspruch auf präventive Ausscheidung von Wildruhegebieten bejaht würde, so käme eine solche Massnahme nach dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz nur dann in Frage, wenn eine besonders hohe Schutzwürdigkeit des fraglichen Gebiets gegeben wäre, beispielsweise wenn es sich um ein Habitat mit einem einzigartigen Bestand an Wildtieren oder mit akut vom Aussterben bedrohten Arten handelte. Dies ist vorliegend gemäss nachvollziehbarer Darstellung der Vorinstanz und des Bau- und Raumentwicklungsdepartements nicht der Fall und wird von den Beschwerdeführern auch nicht behauptet. Es kann hier auf das entsprechende Fachwissen der Verwaltung abgestellt werden, wurden doch die Wildtiereinstandsgebiete von einer fachlich versierten Projektgruppe bestimmt (vgl. angefochtener Entscheid, E. 5; dazu auch Bundesamt für Umwelt, Wald und Wild, a.a.O., 95).

4.6.3

Zu prüfen ist, ob davon auszugehen ist, dass bereits bestehende Nutzungskonflikte die Ausscheidung des Gebiets Graustock-Gwärtler-Schaftal als Wildruhegebiet rechtfertigen. Dem Protokoll der Einspracheverhandlung mit den Umweltverbänden ist nicht zu entnehmen, dass die Beschwerdeführer im fraglichen Gebiet Nutzungskonflikte geltend machten. Sie trugen lediglich vor, Konflikte stünden mit dem geplanten Schneeparadies bevor. In der Tat ergibt sich aus dem von den Beschwerdeführern eingereichten Gutachten von PD Dr. M., dass die Realisierung des Schneeparadieses Hasliberg-Titlis Auswirkungen auf das Gebiet Graustock-Gwärtler-Schaftal hätte, da dort Schneesportanlagen und insbesondere Skipisten realisiert werden sollten. Gemäss den Aussagen der Vorinstanz steht jedoch noch nicht einmal fest, ob das Schneeparadies überhaupt je verwirklicht werden wird. Insofern erscheint es als verfrüht, heute im Hinblick darauf eine umfassende Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen vorzunehmen. Sollte die Realisierung eines Skigebiets in dieser Gegend später ernsthaft in Betracht gezogen werden, so wären die Auswirkungen eines solchen Projekts auf die Wildtiere dannzumal im Detail zu prüfen und allfällige Massnahmen zu treffen. Hierbei ist insbesondere zu erwähnen, dass der Bau einer Seilbahn einer Plangenehmigung bedarf, welcher eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorangeht (vgl. Art. 10a des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Okto­ber 1983, [USG; SR 814.01]). Zudem wäre für die Projektrealisierung eine Zonenplanänderung auf Gemeindeebene erforderlich. Sowohl hinsichtlich einer Plangenehmigung als auch einer Zonenplanänderung bestehen Anfechtungsmöglichkeiten. In einem dannzumaligen Verfahren zur Realisierung eines Skigebietes wäre damit gewährleistet, dass die betroffenen Interessen berücksichtigt und gegeneinander abgewogen werden. Da die Beschwerdeführer keine erheblichen, im heutigen Zeitpunkt bestehenden Nutzungskonflikte substanziiert geltend machen, erweist sich die von den Vorinstanzen vorgenommene Ermittlung der massgebenden Interessen und die getroffene Interessenabwägung als ausreichend. Zu Unrecht berufen sich die Beschwerdeführer sinngemäss auf die Bundesrechtswidrigkeit des angefochtenen Entscheids. Bei dieser Sach- und Rechtslage besteht auch kein Grund für die Einholung eines Sachverständigengutachtens und eines Amtsberichts beim Bundesamt für Umwelt. Ebenso wenig besteht Veranlassung für die eventualiter beantragte Rückweisung der Sache zu weiteren Abklärungen an die Vorinstanz.

Die Beschwerde erweist sich demzufolge als unbegründet. Sie ist unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer abzuweisen (Art. 17 Abs. 1 VGV).