OGVE-2014-15-20

Entscheidpublikation OGVE 2014/15 Nr. 20

Art. 5 Abs. 1 BV; Art. 14 BüG; Art. 7 BRG; Art. 9 BRV

Aufhebung einer Nichteinbürgerung durch den Kantonsrat. Einbürgerungsvoraussetzung der erfolgreichen Integration. Vor Inkrafttreten einschlägiger kantonaler Ausführungsbestimmungen verfügte die Gemeinde bei der Beurteilung ausreichender sprachlicher Fähigkeiten und staatsbürgerlicher Grundkenntnisse der einbürgerungswilligen Person über einen erheblichen Ermessensspielraum. Die faktische Anwendung neuen, noch nicht in Kraft stehenden Rechts im kantonalen Einbürgerungsverfahren verletzt sowohl das Übergangsrecht als auch das Legalitätsprinzip und den Grundsatz von Treu und Glauben und damit Bundesrecht.

Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 5. November 2014 (B 13/002).

Aus den Erwägungen:

1.1

Das Schweizer Bürgerrecht wird im ordentlichen Verfahren mit der Einbürgerung in einem Kanton und in einer Gemeinde erworben (Art. 12 des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts vom 29. September 1952 [BüG; SR 141.0]). Das Einbürgerungsverfahren ist dreistufig. Die Aufnahme von Ausländern ins Gemeindebürgerrecht fällt in die Zuständigkeit der Bürgergemeinden (Art. 98 Abs 1 Ziff. 2 KV). Für die Aufnahme von Ausländern ins Kantonsbürgerrecht ist der Kantonsrat zuständig (Art. 70 Ziff. 11 KV). Voraussetzung für die Erteilung des Kantonsbürgerrechts ist die Zusicherung eines Gemeindebürgerrechts (Art. 4 Abs. 2 des Gesetzes über den Erwerb und den Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts vom 17. Mai 1992 [BRG; GDB 111.2]). Das Einbürgerungsgesuch ist beim Bürger- bzw. Einwohnergemeinderat der Wohnsitzgemeinde einzureichen. Der Gemeinderat prüft das Gesuch, trifft die nötigen Erhebungen für die Beurteilung der Einbürgerungsvoraussetzungen und stellt der Gemeindeversammlung Antrag zum Entscheid. Über die Einbürgerungsgesuche entscheidet die Gemeindeversammlung (Art. 7 und 8 der Verordnung zum Gesetz über den Erwerb und den Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts vom 27. Januar 2006 [BRV; GDB 111.21]). Der Beschluss der Gemeindeversammlung wird nach Rechtskraft dem Amt für Justiz übermittelt. Dieses überprüft die Einbürgerungsgesuche auf kantonaler Ebene, trifft nötigenfalls weitere Abklärungen und leitet die Gesuche an den Regierungsrat weiter; dieser unterbreitet sie mit seinem Antrag dem Kantonsrat. Der Kantonsrat entscheidet über die Erteilung des Kantonsbürgerrechts (Art. 9 BRV).Der eigentlichen Einbürgerung durch den Kanton und die Gemeinde geht die Bewilligung des Bundesamtes für Migration voraus (BFM).Gemäss Art. 12 Abs. 2 BüG ist eine Einbürgerung nur gültig, wenn eine Einbürgerungsbewilligung des zuständigen Bundesamtes vorliegt (vgl. Art. 8 BRG).

1.2

In formeller Hinsicht setzt die Einbürgerung die Erfüllung der gesetzlichen Wohnsitzerfordernisse voraus. Nach Art. 15 Abs. 1 BüG muss der Gesuchsteller während insgesamt zwölf Jahren in der Schweiz gewohnt haben, wovon drei in den letzten fünf Jahren vor Einreichung des Gesuches. Stellen Ehegatten gemeinsam ein Gesuch um Bewilligung und erfüllt der eine die Erfordernisse von Art. 15 Abs. 1 BüG, so genügt für den anderen eine Wohnsitzdauer von insgesamt fünf Jahren in der Schweiz (Art. 15 Abs. 3 BüG). Auf kantonaler Ebene beträgt das Wohnsitzerfordernis fünf Jahre (Art. 5 BRG).

1.3

In materieller Hinsicht ist v or Erteilung des Bürgerrechts zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, namentlich ob er die bundesrechtlichen Eignungsbedingungen erfüllt (Art. 7 BRG). Nach Art. 14 BüG setzt die Eignung voraus,dass die gesuchstellende Person in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d).

Bei diesen Einbürgerungsvoraussetzungen handelt es sich um Aspekte erfolgreicher Integration. Integration ist als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen. Namentlich das in Art. 14 lit. b BüG genannte Kriterium der Vertrautheit mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen setzt gewisse Kenntnisse über das Land und seine Bewohner voraus. Dazu gehören insbesondere auch Kenntnisse einer der Landessprachen. Fehlende Kenntnisse der vor Ort gesprochenen Landessprache können als Indiz für eine mangelnde Integration gewertet werden. Um als Bürgerin bzw. Bürger im politischen System der Schweiz mitwirken zu können, sind darüber hinaus Kenntnisse über die Grundlagen der politischen und sozialen Ordnung notwendig. Sprachkenntnisse, Kenntnisse des Landes und seines politischen Systems und die Einbindung in die Lebensverhältnisse müssen so weit gehen, dass anzunehmen ist, dass ein Bewerber nach Verleihung des Staatsbürgerrechts angemessen von seiner Rechtsstellung und insbesondere auch von den damit verliehenen Teilnahmerechten am politischen Prozess Gebrauch machen kann. Ob eine einbürgerungswillige Person genügend integriert ist, beurteilt sich nach den gesamten Umständen des Einzelfalles (vgl. BGE 137 I 235 E. 3.1; Urteil des Bundesgerichts 1D_2/2013 vom 14. November 2013, E. 2.4; Botschaft zur Revision des Bürgerrechtsgesetzes, BBl 2002, 1943).

Die Einbürgerungsbewilligung des Bundesamtes für Migration liegt vor. Auf Ersuchen der Justizverwaltung des Kantons Obwalden erteilte das Bundesamt den Beschwerdeführern am 17. Dezember 2010 die Bewilligung zur Einbürgerung. Unbestritten ist sodann, dass die Beschwerdeführer die gesetzlichen Wohnsitzerfordernisse gemäss Art. 15 BüG und Art. 5 BRG erfüllen. Der Beschwerdeführer lebt seit über 24 Jahren in Alpnach, die Beschwerdeführerin seit mehr als 20 Jahren. Die Gemeindebehörden erachteten darüber hinaus gestützt auf die mit den Beschwerdeführern geführten Einbürgerungsgespräche und den polizeilichen Führungsbericht auch die materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen als gegeben. Mit Beschluss vom 24. November 2011 erteilte die Gemeindeversammlung den Beschwerdeführern die Zusicherung des Gemeindebürgerrechts. Die Aufnahme in das Kantonsbürgerrecht wurde den Beschwerdeführern hingegen verweigert. Dem Antrag des Regierungsrates entsprechend wies der Kantonsrat mit Beschluss vom 23. Mai 2013 das Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführer mit der Begründung ab, sie seien zu wenig in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert und erfüllten die Eignungsvoraussetzungen von Art. 14 BüG nicht. Namentlich wurden die sprachlichen Fähigkeiten und staatsbürgerlichen Grundkenntnisse der Beschwerdeführer für ungenügend befunden, wobei sich der Regierungsrat und der Kantonsrat auf die durch das Amt für Justiz (vormals: „Justizverwaltung“) veranlassten Abklärungen stützten. Die Rechtmässigkeit des ablehnenden Einbürgerungsentscheids des Kantonsrats ist im Folgenden zu prüfen. Streitig ist, ob die Beschwerdeführer die Einbürgerungsvoraussetzungen von Art. 14 BüG erfüllen, namentlich, ob sie mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut (lit. b) sind.

In erster Linie kritisieren die Beschwerdeführer das Vorgehen der kantonalen Behörden. Sie werfen ihnen insbesondere die Missachtung der gesetzlichen Kompetenzordnung und ein treuwidriges Verhalten vor.

3.1

Gemäss Art. 8 Abs. 1 BRV trifft der Gemeinderat die notwendigen Abklärungen zur Überprüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen. Er kann insbesondere weitere Unterlagen einfordern, mit den gesuchstellenden Personen Gespräche führen und Drittauskünfte einholen. Auf kantonaler Ebene überprüft das zuständige Departement die Einbürgerungsgesuche. Es kann Ergänzungen der Ausweise verlangen und von sich aus weitere Abklärungen treffen (Art. 9 Abs. 1 BRV).

Aus dieser gesetzlichen Kompetenzordnung ergibt sich, dass die Überprüfung der Eignung der Einbürgerungswilligen in erster Linie Aufgabe der Gemeindebehörden ist, während die kantonalen Behörden in der Regel lediglich ergänzende Abklärungen vornehmen. Die kantonalen Behörden konzentrieren sich bei der Prüfung der Einbürgerungsgesuche hauptsächlich auf die Einhaltung der formellen Einbürgerungsvoraussetzungen. Der Grund dafür liegt darin, dass die Gemeindebehörden den gesuchstellenden Personen in der Regel näher stehen als die kantonalen Behörden und sie unter Umständen sogar persönlich kennen. Vor allem was die Frage der Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse und die Vertrautheit mit den Schweizerischen Lebensgewohnheiten betrifft, ist die kantonale Behörde weitgehend auf die Beurteilung der Gemeindebehörden angewiesen. Aus diesem Grund stützt sich der Kantonsrat für die Frage der Eignung nach ständiger Praxis weitgehend auf die Beurteilung der Gemeindebehörden. Nur wenn sich aus den Akten Hinweise auf erhebliche Eignungsmängel ergeben, klären die kantonalen Behörden die Eignung selber ab(vgl.Bericht des Regierungsrats zu den Kantonsratsanträgen betreffend Erteilung des Kantonsbürgerrechts vom 11. Februar 2014, Ziff. 3.1).

3.2

Neben der primären und hauptsächlichen Zuständigkeit für die Abklärung der Eignungsvoraussetzungen der einbürgerungswilligen Personen, kommt den Gemeinden im Kanton Obwalden auch bei der inhaltlichen Entscheidung über die Erfüllung dieser Voraussetzungen ein erheblicher Ermessensspielraum zu.

3.2.1

Art. 14 BüG enthält die für die Eignungsabklärung und für die eigentliche Einbürgerung massgebenden Voraussetzungen, nach denen sich der Einbürgerungsentscheid der Kantone bzw. der Gemeinden zu richten hat. Dabei handelt es sich um Mindestvorschriften (Art. 38 Abs. 2 BV). Die Kantone sind in der Ausgestaltung der Einbürgerungsvoraussetzungen daher insoweit frei, als sie hinsichtlich der Eignung Konkretisierungen des bundesgesetzlich vorgeschriebenen Rahmens vornehmen können. Sie können an die Eignung der Bewerber höhere Anforderungen stellen oder zusätzliche Erfordernisse vorsehen. Soweit die kantonalen Regelungen den Gemeinden einen Freiraum lassen, dürfen diese ebenfalls eigene Bedingungen aufstellen (vgl. BGE 138 I 305 E. 1.4.5; Hartmann/Merz, in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser, Ausländerrecht, 2. Aufl., 2009, § 12 N.12.23).

3.2.2

Das im vorliegenden Fall anwendbare kantonale Recht statuiert keine über Art. 14 BüG hinausgehenden Anforderungen an die Eignung zur Einbürgerung.Art. 7 BRG verweist für die Eignung auf die bundesrechtlichen Mindestvorschriften von Art. 14 BüG. Auch die kantonale Bürgerrechtsverordnung (BRV) regelt die Anforderungen an die Gesuchsteller nicht näher. Darin werden lediglich die Zuständigkeiten und das Verfahren der Einbürgerung festgelegt. Das Merkblatt des Amts für Justiz betreffend die ordentliche Einbürgerung ausländischer Personen enthält in der vorliegend massgebenden Fassung vom 1. August 2011 schliesslich ebenfalls nur Ausführungen zu den bundesrechtlichen Einbürgerungsvoraussetzungen, dem dreistufigen Einbürgerungsverfahren und den Gebühren.

Eine Konkretisierung der bundesrechtlichen Eignungsvoraussetzungen erfolgte auf kantonaler Ebene erst mit den neuen Ausführungsbestimmungen zur Bürgerrechtsverordnung vom 8. November 2011, die am 1. Januar 2012 bzw. am 1. Januar 2013 in Kraft getreten sind (AB BRV, GDB 111.211). Die Ausführungsbestimmungen regeln die von den Einbürgerungswilligen für eine Bejahung der Eignung verlangten Sprachkompetenzen sowie die Anforderungen an ihre staatsbürgerlichen Grundkenntnisse und legen die zur Beurteilung dieser Voraussetzungen durchzuführenden Prüfungsverfahren fest. Sie garantieren damit einen einheitlichen kantonalen Standard in Bezug auf die Prüfung der Eignung als Voraussetzung für die Einbürgerung. Auf den vorliegenden Fall sind diese Ausführungsbestimmungen jedoch nicht anwendbar. In der ursprünglichen Fassung traten die Ausführungsbestimmungen am 1. Januar 2012 in Kraft. Die ergänzenden Bestimmungen über die Prüfung der staatsbürgerlichen Grundkenntnisse sind seit dem 1. Januar 2013 in Kraft. Übergangsrechtlich sieht Art. 11 der Ausführungsbestimmungen vor, dass das neue Recht nur auf hängige Einbürgerungsgesuche anwendbar ist, über die der Gemeinderat im Zeitpunkt des Inkrafttretens noch nicht beschlossen hat. Diese Übergangsbestimmung wurde im Zuge des Erlasses der ergänzenden Bestimmungen revidiert, hat inhaltlich aber, soweit vorliegend von Interesse, keine wesentlichen Änderungen erfahren (vgl. OGS 2012, 79).Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Ausführungsbestimmungen war die Prüfung der Einbürgerungsgesuche durch den Gemeinderat bereits erfolgt und die Zusicherung des Gemeindebürgerrechts durch die Gemeindeversammlung erteilt.Die Gemeindeversammlung der Gemeinde Alpnach hat über das Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführer bereits am 24. November 2011 beschlossen. Das Gesuch der Beschwerdeführer ist somit nach der Rechtslage zu beurteilen, wie sie vor Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen bestand. Ebenfalls nicht zur Anwendung gelangen kann vorliegend das Merkblatt des Amtes für Justiz in den Fassungen vom 1. Januar 2012 und 27. August 2013, das jeweils an die neuen Ausführungsbestimmungen angepasst und mit Bestimmungen zur Prüfung der sprachlichen Fähigkeiten bzw. der staatsbürgerlichen Grundkenntnisse der einbürgerungswilligen Personen ergänzt wurde. Sind die den Neufassungen des Merkblatts zugrunde liegenden Ausführungsbestimmungen auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, können auch die gestützt darauf erlassenen Merkblätter nicht als Entscheidgrundlage dienen. Im Zeitpunkt der Überweisung des Einbürgerungsgesuchs der Beschwerdeführer und damit des Übergangs der Zuständigkeit an die kantonalen Behörden Anfang Dezember 2011 existierten die geänderten Fassungen des Merkblatts zudem noch nicht.

3.2.3

Das Sprachprüfungskonzept des Kantons, auf welches der Beschwerdegegner verweist, stellt sodann ebenfalls keine Rechtsgrundlage für die Beurteilung der sprachlichen Fähigkeiten der einbürgerungswilligen Personen durch die Gemeinde dar. Anlässlich der Plenarveranstaltung „Bürgerrecht“ vom 15. Oktober 2008 wurde das Sprachprüfungskonzept des Kantons den Vertretern der Einbürgerungsbehörden der Gemeinden vorgestellt (vgl. Protokoll der Plenarveranstaltung, abrufbar unter:http://www.ow.ch/de/verwaltung/dienstleistungen). Sinn und Zweck dieses Sprachprüfungskonzepts war die Vereinheitlichung des Standards für die Beurteilung der Sprachkenntnisse der einbürgerungswilligen Personen im Kanton. Angestrebt wurde eine möglichst einheitliche Beurteilung auf Stufe der Gemeinden. Das Sprachprüfungskonzept des Kantons ist bzw. war für die Gemeinden jedoch nicht bindend. Aus dem Protokoll der Plenarveranstaltung vom 15. Oktober 2008 ergibt sich nicht, dass für die Gemeinden ein bestimmtes Sprachniveau oder Prüfungsverfahren verbindlich festgelegt worden wäre bzw. sich die Gemeinden zur Anwendung des Sprachprüfungskonzepts des Kantons verpflichtet hätten. Damit wurde das Ermessen der Gemeinden durch die Einführung des Sprachprüfungskonzepts nicht wesentlich eingeschränkt. Der Beschwerdegegner räumte in seiner Stellungnahme vom 27. August 2013 denn auch ein, die Gemeinden hätten sich zwar in der Regel am Sprachprüfungskonzept des Kantons orientiert, seien aber in der Auslegung des Kriteriums der genügenden Sprachkenntnisse bis zum Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen vom 8. November 2011 frei gewesen.

3.2.4

Vor Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen war es nach dem Gesagten – mangels einer einheitlichen kantonalen Regelung, welche die Einbürgerungsvoraussetzungen, insbesondere die Anforderungen an die Eignung im Detail regelte – den Gemeinden überlassen, die bundesrechtlichen Vorschriften auszulegen bzw. zu konkretisieren und allenfalls eigene, detailliertere Bestimmungen zu erlassen. Die Gemeinde Alpnach hat die Einbürgerungsvoraussetzungen in eigenen Richtlinien konkretisiert (Richtlinien für das Einbürgerungsverfahren betreffend ausländische Gesuchstellerinnen und Gesuchsteller vom 12. November 2001). Darin werden insbesondere die Kriterien für die Prüfung der Eignung aufgeführt und die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten der einbürgerungswilligen Personen in den Grundzügen geregelt (vgl. Richtlinien, Ziff. 2, lit. f).

3.3

Die Gemeinden verfügten dem Gesagten zufolge im vorliegend interessierenden Zeitraum b ei der Beurteilung der hinreichenden Integration von Einbürgerungswilligen über einen erheblichen Ermessensspielraum.Es lag in ihrer Kompetenz, in Anwendung ihrer Regeln und nach ihrer Praxis über die Erfüllung der Eignungsvoraussetzungen zu entscheiden. Zu beachten hatten sie lediglich die bundesrechtlichen Mindestvorschriften.Über einen solchen Ermessensspielraum verfügte die Gemeinde Alpnach auch im vorliegenden Fall bei der Beurteilung der streitigen Eignungsvoraussetzung des Vertrautseins mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten (Art. 14 lit. a und b BüG), namentlich der umstrittenen sprachlichen Fähigkeiten und staatsbürgerlichen Grundkenntnisse der Beschwerdeführer (vgl. zum Ermessen der Gemeinden im Allgemeinen:Urteil des Bundesgerichts 1D_2/2013 vom 14. November 2013, E. 2.5).

4.1

Der Gemeinderat der Gemeinde Alpnach war im vorliegenden Fall in erster Linie für die Abklärung der Eignungsvoraussetzungen zuständig (Art. 8 BRV).Gemäss Art. 8 Abs. 1 BRV kann der Gemeinderat insbesondere zusätzliche Unterlagen einfordern, mit den gesuchstellenden Personen Gespräche führen und Drittauskünfte einholen. Des Weiteren hat er bei der zuständigen kantonalen Behörde den polizeilichen Führungsbericht zu beantragen (Art. 7 Abs. 4 BRV). Dieser dient als Grundlage für das weitere Verfahren und enthält folgende Angaben über die gesuchstellende Person: Meldeverhältnisse, Gesundheitszustand, militärische Verhältnisse, Betreibungen, Verlustscheine, Steuern, politische Einstellung, eheliche Gemeinschaft, Eingliederung, Sprachkenntnisse, Verhalten in der Schule, Verhalten am Arbeitsplatz, polizeiliche, fremdenpolizeiliche Vorkommnisse, hängige Strafuntersuchungen und Verurteilungen (Richtlinien der Gemeine Alpnach, Ziff. 2, lit. e). Der polizeiliche Führungs- bzw. Erhebungsbericht über die Beschwerdeführer wurde von der Kantonspolizei Obwalden am 9. Oktober 2010 erstellt. Am 30. August 2010 und am 16. August 2011 führte der Gemeindepräsident von Alpnach jeweils zusammen mit einem weiteren Mitglied des Gemeinderates sodann ausführliche Einbürgerungsgespräche mit den Beschwerdeführern und ihrer Familie. Anlässlich dieser Einbürgerungsgespräche werden die Anwendung der deutschen Sprache (mündlich), die familiären Verhältnisse, berufliche Tätigkeit, Beweggründe zur Einbürgerung, Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse, Integration in der Gemeinde (gesellschaftliche Verbundenheit), Freizeit und Hobbies, Kenntnisse und Interesse am politischen Geschehen der Gemeinde, des Kantons, der Schweiz und die Grundkenntnisse über unser Staatssystem abgeklärt und der polizeiliche Führungsbericht besprochen (Richtlinien der Gemeinde Alpnach, Ziff. 2, lit. f).

4.2

Der Gemeinderat hat im Rahmen seiner Zuständigkeit, unter Beachtung der kantonalen und kommunalen Vorgaben, die Eignungsvoraussetzungen der Beschwerdeführer geprüft. Gestützt auf die Abklärungsergebnisse, namentlich den polizeilichen Erhebungsbericht zur ordentlichen Einbürgerung vom 9. Oktober 2010 und die Einbürgerungsgespräche vom 30. August 2010 und 16. August 2011 kam er zum Schluss, dass die Beschwerdeführer zur Einbürgerung geeignet sind. Dieser Entscheid lag in seinem Ermessen. Die kantonalen Behörden sind grundsätzlich an derartige Ermessensentscheide der Gemeinden gebunden. Sie sind zwar berechtigt, weitere Abklärungen vorzunehmen(Art. 9 Abs. 1 BRV), machen von dieser Kompetenz aber nach ständiger Praxis nur dann Gebrauch, wenn sich aus den Einbürgerungsakten Anhaltspunkte für erhebliche Eignungsmängel ergeben. Grundsätzlich stellen sie weitgehend auf die Beurteilung der Gemeindebehörden ab, weil diese den einbürgerungswilligen Personen in der Regel näher stehen (vgl. E. 3.1). Auf diese Praxis weist der Beschwerdegegner im angefochtenen Beschluss im Übrigen selbst hin.

4.3

4.3.1

Der eingelebten Praxis von Verwaltungsbehörden und Gerichten kommt ein grosses Gewicht zu. Das Gleichheitsprinzip und der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangen, dass an einer Praxis in der Regel festgehalten wird (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich 2010, N. 509).

Die kantonalen Behörden nahmen im Rahmen der Überprüfung der Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer eigene Abklärungen vor. Zur Beurteilung ihrer Eignung prüften sie namentlich die sprachlichen Fähigkeiten sowie die staatsbürgerlichen Grundkenntnisse der Beschwerdeführer neu, obwohl die Gemeindebehörden bereits entsprechende Abklärungen getroffen hatten. Im Folgenden ist zu prüfen, ob in den Akten der Gemeinde Anhaltspunkte für erhebliche Eignungsmängel bestanden und die kantonalen Behörden in besagten Bereichen zu Recht zusätzliche Abklärungen vorgenommen haben.

4.3.2

Die kantonalen Behörden begründen ihren ablehnenden Einbürgerungsentscheid gestützt auf die von ihnen durchgeführten Abklärungen in erster Linie mit den mangelhaften Sprachkenntnissen der Beschwerdeführer. Anhaltspunkte für erhebliche sprachliche Mängel, welche die kantonalen Behörden, d.h. das instruierende Amt für Justiz veranlasst hätten, diesbezüglich selbst weitere Abklärungen vorzunehmen, ergaben sich aus den Einbürgerungsakten der Gemeinde Alpnach indes nicht. Einzuräumen ist zwar, dass dem Erhebungsbericht der Kantonspolizei vom 9. Oktober 2010 Hinweise auf gewisse sprachliche Defizite der Beschwerdeführer zu entnehmen sind. Auf erhebliche sprachliche Mängel kann daraus jedoch nicht geschlossen werden. Im Erhebungsbericht wurde festgehalten, die Beschwerdeführer würden langsam gesprochenes, einfaches Hochdeutsch verstehen und in einfachem Dialekt antworten. Zusätzlich wurde in Klammern vermerkt, dass die Sprachkenntnisse der Beschwerdeführer für ungenügend befunden werden. Aus dem Gesprächsprotokoll bzw. der Aktennotiz betreffend das Einbürgerungsgespräch vom 16. August 2011 ergibt sich demgegenüber, dass sich die Beschwerdeführer in deutscher Sprache gut verständigen können. Die Fragen im Gespräch seien auf Schweizerdeutsch gestellt und gut verstanden worden. Auch die Antworten der Beschwerdeführer seien gut gewesen. Es ist Aufgabe der Gemeindebehörden bzw. des Gemeinderates, die Sprachkenntnisse der Beschwerdeführer zu beurteilen. Im direkten Gespräch mit den Beschwerdeführern kamen der Gemeindepräsident und der Vizepräsident zum Schluss, dass die Beschwerdeführer sich in Schweizerdeutsch gut verständigen können und über genügende Sprachkenntnisse verfügen. Diese Schlussfolgerung trafen sie in Kenntnis des polizeilichen Erhebungsberichts. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die Gemeinderäte die Ausführungen im polizeilichen Erhebungsbericht in ihre Beurteilung einfliessen liessen, aber aufgrund ihrer eigenen Erkenntnisse, d.h. des unmittelbaren Eindrucks, den sie von den Sprachkenntnissen der Beschwerdeführer im direkten Gespräch erhielten, dennoch zu einem anderen Schluss kamen. In der unterschiedlichen Beurteilung der sprachlichen Kompetenz der Beschwerdeführer durch den Polizeibeamten, welcher den Erhebungsbericht erstellte, einerseits und die Gemeinderäte andererseits ist jedenfalls kein Widerspruch zu erblicken, der auf einen erheblichen Eignungsmangel hindeuten würde. So finden sich auch im polizeilichen Erhebungsbericht keine Hinweise auf Verständigungsprobleme mit den Beschwerdeführern. Zudem haben die Gemeinderäte, die das Einbürgerungsgespräch vom 16. August 2011 führten, im Unterschied zum Polizeibeamten, der die Befragung für den polizeilichen Erhebungsbericht durchführte, mit den Beschwerdeführern Schweizerdeutsch gesprochen. Dass der Eindruck der Gemeinderäte von den sprachlichen Fähigkeiten der Beschwerdeführer besser war als derjenige des befragenden Polizeibeamten, erstaunt daher nicht. Es ist nachvollziehbar, dass die Beschwerdeführer die Sprache, die in ihrem unmittelbaren Umfeld gesprochen wird, d.h. das Schweizerdeutsch, besser beherrschen als das „Hochdeutsch“, das als formelle Schriftsprache im Alltag kaum benutzt wird und mit welcher man entsprechend seltener konfrontiert wird. So sind auch manche gebürtige Schweizerinnen und Schweizer nicht in der Lage, sich in „Hochdeutsch“ korrekt mündlich oder gar schriftlich auszudrücken. Der Umstand, dass sich die Beschwerdeführer auf Schweizerdeutsch verständigen können, ist im Übrigen als positives Zeichen ihrer Integration zu werten.

4.3.3

Neben den mangelhaften sprachlichen Fähigkeiten erachteten die kantonalen Behörden auch die staatsbürgerlichen Grundkenntnisse der Beschwerdeführer als ungenügend. Zur Überprüfung ihrer Kenntnisse über das schweizerische Staatssystem lud das Amt für Justiz die Beschwerdeführer am 6. Dezember 2012 zu einem Gespräch ein. Im angefochtenen Beschluss werden die Gründe, welche die kantonalen Behörden veranlassten, diese zusätzliche Abklärung vorzunehmen, nicht genannt. Solche Gründe sind denn auch nicht ersichtlich. Hinweise auf erhebliche Mängel in den Kenntnissen der Beschwerdeführer ergeben sich aus den Einbürgerungsakten nicht. Der Verweis des Beschwerdegegners in seiner Stellungnahme vom 27. August 2013 auf den polizeilichen Erhebungsbericht vom 9. Oktober 2010 ändert daran nichts. In diesem Bericht wurde zur politischen Einstellung der Beschwerdeführer vermerkt, dass die Beschwerdeführer wenig Interesse an Politik hätten und das politische Gefüge der Schweiz kaum kennen würden. In diesen Ausführungen ist entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners kein erheblicher Mangel zu erblicken, zumal sich aus dem Erhebungsbericht nicht ergibt, welche Fragen den Beschwerdeführern zu diesem Themenbereich überhaupt gestellt wurden. Die Ausführungen im Erhebungsbericht beziehen sich denn auch nur auf ihr politisches Wissen. Aussagen über die Kenntnisse der Beschwerdeführer betreffend den Staatsaufbau oder ihre Wohnsitzgemeinde enthält der Bericht nicht. Im Übrigen stehen die besagten Ausführungen im Widerspruch zu den Abklärungsergebnissen der Gemeinde. Die Beschwerdeführer waren anlässlich des Einbürgerungsgesprächs vom 30. August 2010 durch den Gemeindepräsidenten und ein weiteres Gemeinderatsmitglied über die Grundkenntnisse des schweizerischen Staatssystems und die politischen Gegebenheiten in der Schweiz befragt worden. Dem Gesprächsprotokoll bzw. der Aktennotiz ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführer diese Fragen grösstenteils richtig beantworten konnten. Anlass, am erforderlichen Wissen und damit an der Eignung der Beschwerdeführer zu zweifeln, könnte höchstens das Gesprächsprotokoll bzw. die Aktennotiz, die für das zweite Einbürgerungsgespräch vom 16. August 2011 erstellt wurde, geben. Aus dieser Aktennotiz geht nicht hervor, dass die Beschwerdeführer anlässlich des Gesprächs vom 16. August 2011 erneut zum schweizerischen Staatssystem befragt worden wären. Jedenfalls wurden allfällige Antworten zu den vorbereiteten Fragen nicht protokolliert. Bei den Fragen über die Schweiz wurde in der Aktennotiz lediglich der Hinweis angebracht, dass die Kinder der Beschwerdeführer hier zur Schule gehen. Die gesprächsführenden Gemeinderäte gingen wohl davon aus, dass die Beschwerdeführer aus diesem Grund bereits über die grundlegenden Kenntnisse des schweizerischen Staatssystems verfügen. Diese Schlussfolgerung ist nicht zu beanstanden, zumal die Beschwerdeführer bereits im ersten Einbürgerungsgespräch vom 30. August 2010 die dazu gestellten Fragen im Wesentlichen beantworten konnten. Dass die Gemeinderäte eine erneute Befragung unter diesen Umständen unterliessen, ist nachvollziehbar. Allein aufgrund der fehlenden Protokollierung des zweiten Einbürgerungsgesprächs kann jedenfalls nicht auf ungenügende staatsbürgerliche Kenntnisse der Beschwerdeführer geschlossen werden.

4.4

Insgesamt ergeben sich aus den von der Gemeinde Alpnach vorgenommenen Abklärungen keine Hinweise auf erhebliche Eignungsmängel der Beschwerdeführer. Der Einbürgerungsentscheid der Gemeinde ist nicht zu beanstanden. Eine fehlerhafte Ermessensausübung bei der Beurteilung der Eignung der Beschwerdeführer ist nicht erkennbar. Für die kantonalen Behörden, namentlich das Amt für Justiz, gab es keine gewichtigen Gründe, von der Beurteilung der Gemeinde Alpnach abzuweichen und selbst zusätzliche Abklärungen vorzunehmen. Weshalb die kantonalen Behörden im vorliegenden Fall von ihrer ständigen Praxis abgewichen sind, ist nicht ersichtlich. Ob in der Missachtung ihrer eigenen Praxis eine Verletzung der gesetzlichen Kompetenzordnung erblickt werden kann, die zur Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids führen würde, wie die Beschwerdeführer geltend machen, ist indes fraglich. Die Zuständigkeit der Gemeinden ist keine ausschliessliche. Die kantonalen Behörden, d.h. das zuständige Departement ist gemäss der kantonalen Verordnung ausdrücklich befugt, von sich aus weitere Abklärungen zu treffen (Art. 9 Abs. 1 BRV). An dieser grundsätzlichen Kompetenz ändert nichts, dass die kantonalen Behörden davon rechtsprechungsgemäss nur in Ausnahmefällen Gebrauch machen. Die Frage, welche Folgen das praxiswidrige Vorgehen der kantonalen Behörden hat, braucht indes vorliegend nicht abschliessend geklärt zu werden. Die von den kantonalen Behörden im Einbürgerungsverfahren getroffenen Massnahmen sind bereits aus anderen Gründen unzulässig, wie nachfolgend aufgezeigt wird.

5.1

Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV). Das Gesetzmässigkeits- bzw. Legalitätsprinzip besagt, dass sich alles Verwaltungshandeln auf eine gesetzliche Grundlage, d.h. einen Rechtssatz stützen muss. Verwaltungstätigkeiten, die nicht auf einem Gesetz beruhen, sind unzulässig. Das Gesetzmässigkeitsprinzip erfüllt rechtstaatliche und demokratische Funktionen. Es dient insbesondere der Rechtssicherheit, d.h. der Voraussehbarkeit des Verwaltungshandelns. Der Rechtssatz, auf den sich eine Verfügung stützt, muss genügend bestimmt sein, d.h. das Gesetz muss so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach einrichten und die Folgen dieses Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 109 Ia 273, 283). Des Weiteren gewährleistet die gesetzliche Grundlage, dass die Verwaltungsbehörden in ähnlich gelagerten Fällen gleich entscheiden und dient damit der Rechtsgleichheit (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 368 ff.).

5.2

5.2.1

Um dem Gesetzmässigkeitsprinzip zu genügen, müssen demnach die Voraussetzungen, welche die einbürgerungswilligen Personen erfüllen müssen, um eingebürgert werden zu können, in einem Gesetz geregelt sein, das genügend bestimmt ist. Die einbürgerungswilligen Personen müssen dem Gesetz die von ihnen im Einbürgerungsverfahren vorzunehmenden Handlungen bzw. zu treffenden Vorkehrungen und die verlangten Kenntnisse und Fähigkeiten entnehmen können. Eine solche gesetzliche Regelung bestand auf kantonaler Ebene in Bezug auf die Prüfung der Eignungsvoraussetzungen bis zum Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen zur Bürgerrechtsverordnung vom 8. November 2011 am 1. Januar 2012 bzw. 1. Januar 2013 nicht. Die erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten der einbürgerungswilligen Personen festzulegen und ihre Eignung zu beurteilen, war Sache der Gemeinde. Auf den vorliegenden Fall sind die Ausführungsbestimmungen vom 8. November 2011 nicht anwendbar. Die im hier massgebenden Zeitpunkt vorhandenen gesetzlichen Grundlagen, das Bürgerrechtsgesetz (BRG) und die zugehörige Verordnung (BRV) regeln lediglich das Einbürgerungsverfahren in den Grundzügen. Auch im Merkblatt für die ordentliche Einbürgerung des Amtes für Justiz, das im Internet publiziert wird und für die Einbürgerungswilligen einsehbar ist, wird in der vorliegend massgebenden Fassung nur das Einbürgerungsverfahren beschrieben. Ausführungen zu den konkreten Anforderungen an die Kenntnisse und Fähigkeiten der Einbürgerungswilligen enthält es nicht (vgl. E. 3.2.2). Die Rechtssicherheit der einbürgerungswilligen Personen konnte mit der damaligen kantonalen Regelung nicht gewährleistet werden. Den Gesuchstellern war es nicht möglich, im Einzelnen zu erkennen, was die kantonalen Behörden von ihnen erwarteten, mit welchen Abklärungen sie auf kantonaler Ebene zu rechnen hatten und welche Anforderungen dort an ihre Kenntnisse und Fähigkeiten gestellt wurden.

5.2.2

Für die von den kantonalen Behörden bzw. vom Amt für Justiz vorgenommenen und veranlassten Abklärungen bestand nach dem Gesagten keine genügende gesetzliche Grundlage. Weder die von den Beschwerdeführern verlangten Kenntnisse über die Schweiz noch die Anforderungen an ihre sprachlichen Fähigkeiten waren gesetzlich geregelt. Dasselbe gilt für Ablauf und Zuständigkeiten der durchgeführten Prüfungsverfahren. Die Beschwerdeführer wussten nicht, mit welchen Abklärungen sie noch rechnen mussten, wie die Prüfungsverfahren ablaufen würden und welche Kenntnisse und Fähigkeiten von ihnen erwartet würden. Die kantonalen Behörden, namentlich das Amt für Justiz, verletzten mit ihrem Vorgehen, soweit sie höhere Anforderungen an die Eignung zur Einbürgerung stellten als die für deren Beurteilung primär zuständige Gemeinde, das Legalitätsprinzip. Die Vornahme der zusätzlichen Abklärungen und die daraus gezogenen Schlüsse waren vor diesem Hintergrund unzulässig.

5.3

5.3.1

Auch der Hinweis des Beschwerdegegners auf die ständige kantonale Praxis zur Beurteilung des Kriteriums der Sprachkenntnisse ändert nichts daran, dass die von den kantonalen Behörden vorgenommenen Abklärungsmassnahmen, namentlich die durchgeführten Sprachprüfungen, im Lichte des Legalitätsprinzips und der Rechtssicherheit, welche von den Beschwerdeführern im Umgang mit den kantonalen Behörden erwartet werden durfte, unzulässig waren. Den Ausführungen des Beschwerdegegners zufolge werden im Kanton Obwalden bereits seit dem Jahr 2008 Sprachprüfungen durchgeführt. Das Sprachprüfungskonzept des Kantons verlange gestützt auf die Empfehlungen der Eidgenössischen Ausländerkommission (EKA) aus dem Jahr 2006 für eine Einbürgerung mündliche Deutschkenntnisse (verstehen und sprechen) auf dem Niveau B1 des europäischen Sprachenportfolios. Die Sprachprüfungen hätten jeweils aus einem 30 – 60 minütigen Gespräch bestanden, bei welchem anhand eines vorgegebenen Leitfadens oder einer Checkliste die Fähigkeiten der gesuchstellenden Personen beurteilt worden seien.

Ob es sich beim erwähnten Sprachprüfungskonzept bzw. der vom Beschwerdegegner dargestellten Praxis tatsächlich um die seit 2008 angewandte ständige Praxis der kantonalen Einbürgerungsbehörden handelt, lässt sich nicht beurteilen. Das erwähnte Sprachprüfungskonzept des Kantons wurde soweit ersichtlich nicht publiziert. Die Merkblätter zur ordentlichen Einbürgerung, die jeweils vom Amt für Justiz herausgegeben werden, enthalten ebenfalls keine Hinweise auf die Sprachprüfungspraxis der kantonalen Behörden. Auch aus dem Verweis des Beschwerdegegners auf die Plenarveranstaltung „Bürgerrecht“ vom 15. Oktober 2008 ergibt sich nichts anderes. Anlässlich dieser Plenarveranstaltung wurde die Vereinheitlichung des Standards für die Beurteilung der Eignungskriterien, insbesondere der Sprachkenntnisse, der Einbürgerungswilligen im Kanton diskutiert. Dem Protokoll (abrufbar unter: http://www.ow.ch/de/verwaltung/dienstleistungen) ist zu entnehmen, dass das Sprach­prüfungskonzept des Kantons anlässlich dieser Plenarveranstaltung vorgestellt wurde. Der Inhalt dieses Konzepts ergibt sich daraus jedoch nicht. Auch die kantonale Praxis zur Durchführung von Sprachprüfungen durch die kantonalen Behörden wurde, soweit ersichtlich, nicht thematisiert. Im Fokus stand die einheitliche Beurteilung der Eignungskriterien durch die Gemeinden. Dem Protokoll zur Plenarveranstaltung vom 15. Oktober 2008 lässt sich die erwähnte Sprachprüfungspraxis der kantonalen Behörden somit nicht entnehmen.

5.3.2

Die kantonale Sprachprüfungspraxis war für die Einbürgerungswilligen nach dem Gesagten nicht erkennbar. Das Sprachprüfungskonzept war mangels Publikation nicht einsehbar. Vor Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen vom 8. November 2011 hatten die einbürgerungswilligen Personen daher weder Kenntnis davon, dass das Amt für Justiz regelmässig Sprachprüfungen durchführt, noch dass von ihnen für die Einbürgerung das Erreichen des Sprachniveaus B1 verlangt wird. Das Handeln der kantonalen Behörden war für sie nicht vorhersehbar. Die Anwendung dieser Praxis ist daher insbesondere auch unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit problematisch. Das kantonale Sprachprüfungskonzept bzw. die dargelegte Praxis der kantonalen Behörden betreffend die Durchführung von Sprachprüfungen können demnach, insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit, nicht als genügende Grundlage für die von den kantonalen Behörden im vorliegenden Fall durchgeführten zusätzlichen Abklärungsmassnahmen dienen. Die kantonale Praxis vermag eine einschlägige gesetzliche Grundlage für Massnahmen, welche im Ergebnis zu höheren als den von der Gemeinde gestellten Anforderungen für die Einbürgerung führten, nicht zu ersetzen.

6.1

Schliesslich stellt sich die Frage, ob die kantonalen Behörden mit ihrem Vorgehen den Grundsatz von Treu und Glauben verletzten und das Rückwirkungsverbot missachteten.

Die Beschwerdeführer werfen den kantonalen Behörden vor, sie hätten ihr Einbürgerungsverfahren zum Anlass genommen, die neuen Ausführungsbestimmungen zur Bürgerrechtsverordnung vom 8. November 2011 umfassend zu testen, obwohl diese im Zeitpunkt der Übermittlung der Gesuchsunterlagen durch die Gemeindebehörden noch gar nicht in Kraft gewesen seien. Dieses Vorgehen widerspreche dem verfassungsmässig garantierten Grundsatz von Treu und Glauben. Der Beschwerdegegner bestreitet demgegenüber, dass die Ausführungsbestimmungen im Einbürgerungsverfahren der Beschwerdeführer zur Anwendung kamen.

6.2

6.2.1

Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden (Art. 9 BV).Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) verschafft einen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten, sofern sich dieses auf eine konkrete, den betreffenden Bürger berührende Angelegenheit bezieht.In der Regel stellen Rechtssetzungsakte keine Vertrauensgrundlage dar. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes steht einer Rechtsänderung nur entgegen, wenn sie in wohlerworbene Rechte eingreift oder gegen das Rückwirkungsverbot verstösst.Nach der Rechtsprechung kann es aus Gründen des Vertrauensschutzes zudem geboten sein, eine angemessene Übergangsregelung zu schaffen (BGE 130 I 26, E. 8.1). Dies ist namentlich dann der Fall, wenn die rasche Umsetzung neuen Rechts aus Sicht des Normadressaten eine nicht zu vertretende Härte darstellen würde. Solche Regelungen sollen es den Betroffenen erlauben, sich auf die geänderten Regeln einzurichten (vgl. Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 24 N. 17).

6.2.2

Die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsakts ist grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen. Privaten sollen keine Verpflichtungen auferlegt werden, die sich aus Normen ergeben, die im Zeitpunkt, als sich der Sachverhalt verwirklichte, nicht bekannt sein konnten, mit denen sie also nicht rechnen mussten. Wird neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet, der sich vor Inkrafttreten dieses Rechts verwirklicht hat, liegt eine sog. echte Rückwirkung vor. Eine solche Rückwirkung widerspricht dem Grundsatz der Rechtssicherheit (Art. 5 BV) und dem Gebot der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), weshalb sie in der Regel unzulässig ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O, N. 329 ff.).

Eine sog. unechte Rückwirkung liegt demgegenüber vor, wenn neues Recht auf zeitlich offene Dauersachverhalte angewendet wird. Dies ist gegeben, wenn bei der Anwendung neuen Rechts auf Verhältnisse abgestellt wird, die schon unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind und beim Inkrafttreten des neuen Rechts noch andauern. Die unechte Rückwirkung ist, unter dem Vorbehalt des Vertrauensschutzes, grundsätzlich zulässig (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 337 ff.).

6.3

6.3.1

Wie bereits unter E. 3.2.2 ausgeführt, waren die Ausführungsbestimmungen auf das Einbürgerungsverfahren der Beschwerdeführer nicht anwendbar. In ihrer ursprünglichen Fassung traten sie am 1. Januar 2012 in Kraft. Die ergänzenden Bestimmungen über die Prüfung der staatsbürgerlichen Grundkenntnisse traten ein Jahr später, am 1. Januar 2013 in Kraft. Die Übergangsregelung in Art. 11 der Ausführungsbestimmungen sieht vor, dass das neue Recht lediglich auf hängige Einbürgerungsgesuche anwendbar ist, über die der Gemeinderat im Zeitpunkt des Inkrafttretens noch nicht beschlossen hat. Über das Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführer hat die Gemeindeversammlung der Gemeinde Alpnach bereits am 24. November 2011 entschieden.Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Ausführungsbestimmungen war die Prüfung der Einbürgerungsgesuche durch den Gemeinderat somit bereits erfolgt.Der Beschwerdegegner bestätigt in seiner Stellungnahme vom 27. August 2013 denn auch,dass die Ausführungsbestimmungen auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar sind.

6.3.2

Zur Beurteilung der sprachlichen Fähigkeiten der einbürgerungswilligen Personen werden im Kanton Obwalden, den Angaben des Beschwerdegegners zufolge, seit dem 1. Januar 2012 Sprachstandsanalysen durchgeführt. Dieses Prüfungsinstrument wurde somit zeitgleich mit dem Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen eingeführt. Die Ausführungsbestimmungen schreiben die Absolvierung der Sprachstandsanalysen sowie das für die Bejahung der Eignung von den Einbürgerungswilligen bei der Prüfung zu erzielende Ergebnis, d.h. das zu erreichende Sprachniveau, ausdrücklich vor. Das BWZ führte im Auftrag des Amtes für Justiz mit den Beschwerdeführern am 17. November 2012 solche Sprachstandsanalysen durch. Die Prüfungsergebnisse wurden nach den Vorgaben der Ausführungsbestimmungen ausgewertet und dienten in der Folge als Grundlage des angefochtenen Entscheids. Da die Beschwerdeführer das in den Ausführungsbestimmungen vorgeschriebene Sprachniveau nicht erreichten, wurde ihre Eignung zur Einbürgerung verneint. Im Einbürgerungsverfahren der Beschwerdeführer wurde demnach ein Prüfungsinstrument angewandt, das erst mit dem Inkrafttreten der Ausführungsbestimmungen eingeführt wurde. Auch die Auswertung der Prüfungsergebnisse erfolgte nach den in den Ausführungsbestimmungen vorgeschriebenen Massstäben. Dieses Vorgehen der kantonalen Behörden kommt einer faktischen Anwendung der Ausführungsbestimmungen gleich.

6.4

Entgegen der Beteuerung des Beschwerdegegners, dass die Ausführungsbestimmungen im Einbürgerungsverfahren der Beschwerdeführer nicht zur Anwendung kamen, ist unter den dargelegten Umständen davon auszugehen, dass die kantonalen Behörden was die Prüfung und Beurteilung der Sprachfähigkeiten der Beschwerdeführer betrifft, zumindest indirekt die Ausführungsbestimmungen vom 8. November 2011 angewendet haben. Den Beschwerdeführern wurden dadurch Pflichten auferlegt, mit denen sie im Zeitpunkt der Einreichung des Einbürgerungsgesuchs nicht rechnen mussten. Bei der Sprachstandsanalyse handelt es sich um ein neues Institut, das im Kanton Obwalden vor dem Jahr 2012 nicht angewandt wurde und von welchem die Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung keine Kenntnis haben konnten. Der Gemeinderat hat unter Anwendung des damals geltenden Rechts über die Einbürgerungsgesuche der Beschwerdeführer entschieden. Diese durften auf die unveränderte Weitergeltung des bisherigen Rechts vertrauen und mussten insbesondere nicht damit rechnen, dass von den kantonalen Behörden höhere Anforderungen an ihre Sprachkenntnisse gestellt werden. Zum Schutz des Vertrauens der einbürgerungswilligen Personen wurde mit der neuen Regelung denn auch eine Übergangsbestimmung erlassen, welche die Anwendung der Ausführungsbestimmungen auf Fälle wie den vorliegenden gerade ausschloss. Die Ausführungsbestimmungen sollten nur auf Fälle angewendet werden, bei welchen die Gesuchsteller von Beginn des Einbürgerungsverfahrens an mit der Anwendung dieser Bestimmungen rechnen mussten und der Gemeinderat nicht bereits unter Anwendung des früheren Rechts entschieden hat. Der Gemeinderat konnte selbst in Fällen, in welchen er im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Ausführungsbestimmungen über hängige Einbürgerungsgesuche noch nicht entschieden hatte, einzelne hängige Gesuche dem alten Recht unterstellen, namentlich wenn bereits eine Sprachprüfung oder eine Prüfung der staatsbürgerlichen Grundkenntnisse erfolgt ist (vgl. Art. 11 der Ausführungsbestimmungen). Diese Übergangsbestimmung haben die kantonalen Behörden im vorliegenden Fall missachtet. Mit ihrem Vorgehen haben sie sowohl gegen kantonales Recht verstossen, als auch den Grundsatz von Treu und Glauben und damit Bundesrecht verletzt. Daran ändert nichts, dass den Beschwerdeführern mit Schreiben vom 23. Oktober 2012 die Wahl gelassen wurde, sich für die Abklärung ihrer Sprachkenntnisse einer Sprachstandsanalyse oder einer Anhörung beim Amt für Justiz zu unterziehen. Die Beschwerdeführer hatten keine Kenntnis vom Ablauf des Prüfungsverfahrens und den Anforderungen, die an ihre Sprachfähigkeiten gestellt wurden. Sie konnten sich somit nicht bewusst, in Kenntnis der Umstände, für die Sprachstandsanalyse entscheiden. Schliesslich spielt es unter diesen Umständen auch keine Rolle, dass es sich beim streitigen Sachverhalt wohl um einen Dauersachverhalt handelt und eine Rückwirkung daher nicht per se unzulässig wäre.

Zusammenfassend ist für die Frage, ob die Beschwerdeführer zur Einbürgerung geeignet sind und die Voraussetzungen von Art. 14 BüG erfüllen, auf die Beurteilung der Gemeinde Alpnach abzustellen. Die Beurteilung der Eignungsvoraussetzungen oblag in erster Linie der Gemeinde. Die Gemeinde Alpnach hat aufgrund der zum damaligen Zeitpunkt geltenden gesetzlichen Regelungen und in Anwendung eigener Richtlinien entschieden. Die Abklärungen der Gemeinde ergaben, dass die Beschwerdeführer über genügende Deutschkenntnisse verfügen. Auch ihre staatsbürgerlichen Grundkenntnisse wurden von den Gemeindebehörden für hinreichend befunden. Ausreichenden Anlass, an der Beurteilung der Gemeinde zu zweifeln, gab es nicht. Hinweise auf erhebliche Eignungsmängel ergaben sich aus den Abklärungsergebnissen der Gemeinde nicht, zumal bei der Beurteilung der Eignung zur Einbürgerung eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen ist und insgesamt von einer guten Integration der Beschwerdeführer auszugehen ist. Auf die Ergebnisse der von den kantonalen Behörden, insbesondere dem Amt für Justiz, durchgeführten bzw. veranlassten Abklärungen, der Sprachstandsanalyse und der persönlichen Anhörungen durch das Amt für Justiz, kann nicht abgestellt werden. Für die Abklärungen der kantonalen Behörden und die von ihnen in der Folge gezogenen Schlüsse, bestand – soweit diese zu höheren als den von der Gemeinde gestellten Anforderungen an die Eignung zur Einbürgerung führten – keine genügende gesetzliche Grundlage. Darüber hinaus haben die kantonalen Behörden auf den vorliegenden Fall faktisch unzulässigerweise neues Recht angewandt und damit den Grundsatz von Treu und Glauben verletzt. Die auf kantonaler Ebene ergangenen Abklärungen der sprachlichen Fähigkeiten und der staatsbürgerlichen Grundkenntnisse der Beschwerdeführer verletzen demnach sowohl kantonales Recht als auch Bundesrecht. Der Beschluss des Kantonsrats ist aus diesen Gründen aufzuheben und die Beschwerde gutzuheissen. Die Eignungsvoraussetzungen der Beschwerdeführer sind gestützt auf die Abklärungen der Gemeinde Alpnach zu bejahen. Der Kantonsrat hat demzufolge den Beschwerdeführern die Erteilung des Kantonsbürgerrechts zu Unrecht verweigert. Er ist einzuladen, den Beschwerdeführern das Kantonsbürgerrecht zu erteilen.