Der Gemeinderat Z erteilte der Rechtsvorgängerin der A Betriebs AG die Bewilligung für den Umbau eines ehemaligen Gefängnisses mit Umnutzung in ein Jugendhotel mit Restaurant, Bar und Büroräumen. Nach Abschluss der Bauarbeiten stellte sich heraus, dass die Bauherrschaft in verschiedener Hinsicht von den baubewilligten Plänen abgewichen war, weshalb sie aufgefordert wurde, für die nicht bewilligten Arbeiten ein Projektänderungsbegehren einzureichen. Das Gesuch wurde öffentlich aufgelegt. Dagegen erhoben verschiedene Nachbarn Einsprache. Gleichzeitig stellten sie den Antrag, für die nicht bewilligten Projekt- und Nutzungsänderungen sei unverzüglich ein Nutzungsverbot zu erlassen. Der Gemeinderat wies das Gesuch ab. Die Nachbarn zogen den Entscheid an das Verwaltungsgericht weiter und beantragten, es sei unverzüglich ein Nutzungsverbot für die bis heute nicht bewilligten baulichen Massnahmen und Nutzungsänderungen zu erlassen. Eventualiter sei die Baubewilligungsbehörde anzuweisen, ein derartiges Nutzungsverbot «superprovisorisch» zu erlassen. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde teilweise in dem Sinne gut, dass der Entscheid des Gemeinderates insoweit aufgehoben wurde, als darin das Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen in Bezug auf das Gartenrestaurant und den Disco- und Konzertbetrieb abgewiesen worden war. Der Betreiberin wurde untersagt, das Gartenrestaurant im Innenhof länger als bis 18.00 Uhr zu betreiben sowie Disco- und andere Konzertveranstaltungen durchzuführen, bis über die entsprechenden Bewilligungen rechtskräftig entschieden sei.
Aus den Erwägungen:
Den vorsorglichen Massnahmen - insbesondere dem Baustopp und dem Nutzungsstopp - kommt im Bereich des Bauordnungsrechts zunächst die Funktion zu, den Bewilligungszwang durchzusetzen. Der Baubehörde steht damit ein Instrument zur frühzeitigen Unterbindung formell illegaler Bauarbeiten bzw. Nutzungen zur Verfügung, bis die nachträgliche Baubewilligung oder eine andere definitive Anordnung (z.B. Abbruchbefehl oder definitives Nutzungsverbot) erlassen wird. Sie kann damit dem Bewilligungszwang den nötigen Nachdruck verleihen und gleichzeitig verhindern, dass der eigenmächtig Vorgehende besser gestellt wird als der sich korrekt Verhaltende. Die vorsorglichen Massnahmen haben aber auch eine präventive Funktion, indem sie einen bestehenden (formell und/oder materiell) illegalen Zustand gleichsam «einfrieren» und so verhindern, dass neue materielle Verstösse geschaffen, bestehende intensiviert werden oder akute Gefahren sich vergrössern. Schliesslich sichern sie die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes (Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illegales Bauen, Diss. Zürich 1999, S. 94; vgl. ferner Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in: ZSR 1997 II. Halbband, Heft 3, S. 361 f.).
Das vorläufige Nutzungsverbot, für welches jedenfalls vorliegend eine gesetzliche Grundlage in § 45 VRG vorhanden ist, dient dazu, entweder eine bestehende rechtswidrige Nutzung zu unterbinden oder nach Abschluss der Bauarbeiten die Aufnahme einer rechtswidrigen Nutzung zu verhindern. Nutzungen können vorsorglich unterbunden werden, wenn keine Bewilligung vorliegt oder wenn wie hier von einer solchen abgewichen wurde. Es genügen konkrete objektive Anhaltspunkte für die formelle Baurechtswidrigkeit. Die materielle Illegalität ist keine Voraussetzung, aber zusätzliches Argument für den Erlass vorsorglicher Massnahmen. Bei vorsorglichen Massnahmen handelt es sich um vorläufige Anordnungen, die jederzeit widerrufen oder geändert werden können. Es genügt deshalb der blosse Anschein einer Rechtswidrigkeit und eine summarische Prüfung der Sachumstände (Ruoss Fierz, a.a.O., S. 97 f.). Es muss ihnen in rechtlicher Hinsicht keine abschliessende Beurteilung der materiellen Zulässigkeit der Nutzung vorausgehen (Beeler, Die widerrechtliche Baute, ORL-Schriftenreihe Nr. 32, 2. Auflage, Zürich 1987, S. 57).
Vorsorgliche Massnahmen sind stets von einem öffentlichen Interesse getragen, wenn die Voraussetzungen zu deren Erlass erfüllt sind: Eigenmächtiges Vorgehen und das Schaffen von baurechtswidrigen Zuständen stellen eine Störung der öffentlichen Ordnung dar, die möglichst frühzeitig unterbunden werden soll. Ein besonders erhebliches öffentliches Interesse besteht ausserdem in Bezug auf die grundsätzliche Gleichbehandlung aller Bürger, auch um der Glaubwürdigkeit der Verwaltung willen. Wer sich über den Baubewilligungszwang hinwegsetzt und ohne oder in Abweichung einer Baubewilligung mit Bauarbeiten beginnt, soll grundsätzlich nicht besser gestellt sein als der gesetzeskonform Handelnde (Ruoss Fierz, a.a.O., S. 100).
Weiter muss eine vorsorgliche Massnahme wie jede andere Verwaltungsmassnahme dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen. Sie muss geeignet und erforderlich sein sowie in einem vernünftigen Verhältnis zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung stehen. Unverhältnismässig, weil nicht erforderlich, ist eine vorsorgliche Massnahme insbesondere dann, wenn sie auch Bauteile oder Räume umfasst, die von der Baurechtsverletzung nicht betroffen sind, oder wenn der ganze Bau eingestellt wird, obwohl nur ein Anbau ohne Bewilligung erstellt wurde. Die Massnahme hat sich dann auf die illegalen Bauteile zu beschränken (Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Diss. Zürich 1991, Rz. 636). Allerdings darf der Baubehörde nicht zugemutet werden, bereits im Verfahren der vorsorglichen Massnahmen umfassende Abklärungen vorzunehmen, um die erlaubten von den unerlaubten Projektteilen zu unterscheiden. Dass die vorsorgliche Anordnung unter Umständen auch erlaubte Teile des Baus betrifft, kann der Behörde deshalb nicht vorgeworfen werden. Schliesslich fordert ein vernünftiges Verhältnis zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung, dass beim Erlass vorsorglicher Massnahmen die öffentlichen Interessen an der Durchsetzung der formellen und/oder materiellen Bauordnung summarisch gegen die privaten Interessen am gegenwärtigen Zustand abgewogen werden. Grundsätzlich ist das öffentliche Interesse an der unverzüglichen Untersagung einer formell illegal aufgenommenen Nutzung höher zu bewerten als die durch die verbotene Eigenmacht erlangte Position des Bauherrn und dessen privates Interesse, während des nachträglichen Baubewilligungsverfahrens in einer bestehenden Baute eine nicht bewilligte Nutzung aufzunehmen oder weiterzuführen. Doch selbst dann, wenn den öffentlichen Interessen an einem vorläufigen Bau- oder Nutzungsstopp in der Regel höheres Gewicht beizumessen ist, sind in jedem Einzelfall die konkreten Umstände zu berücksichtigen. Bei blossen Nutzungsänderungen, die nicht mit baulichen Massnahmen verbunden sind, ist es denkbar, dass die materielle Legalität eindeutig feststeht, noch bevor das nachträgliche Baubewilligungsverfahren und allfällige Rechtsmittelverfahren abgeschlossen sind. Ist in diesem Fall die Nutzung bereits aufgenommen worden, sind die privaten Interessen an der Erhaltung des Status quo stärker zu gewichten, als wenn die materielle Rechtslage ungewiss ist (Ruoss Fierz, a.a.O., S. 100 ff.).
Schliesslich muss zwischen den widerrechtlichen Bauvorgängen und der vorsorglichen Massnahme ein Sachzusammenhang bestehen. Der Bauherr darf an den rechtmässigen Bauarbeiten nicht gehindert werden, nur weil er zu einem früheren Zeitpunkt Bauarbeiten ohne Bewilligung oder in Verletzung materieller Bauvorschriften ausgeführt hat. Gegen solche Baurechtswidrigkeiten muss die Behörde in einem eigenständigen Verfahren vorgehen und die Ausführung der rechtmässigen Bauarbeiten zulassen (Ruoss Fierz, a.a.O., S. 104).