A befindet sich im vorzeitigen Strafvollzug. Am 18. September 1997 beantragte er beim Justizdepartement des Kantons Luzern die Versetzung in die Strafanstalt Wauwilermoos und die Gewährung von Urlaub. Das Justizdepartement wies beides mit Entscheid vom 19. September 1997 ab. Die dagegen eingereichte Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 23. Dezember 1997 ab.
Das Verwaltungsgericht heisst die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut, soweit es auf diese eintritt.
Aus den Erwägungen:
a) Zu den aus Art. 4 BV abgeleiteten verfassungsrechtlichen Minimalgarantien gehört der Anspruch auf das rechtliche Gehör. Dieser allgemeine rechtsstaatliche Grundsatz und dessen Teilgehalte haben nach der Praxis des Bundesgerichts subsidiären Charakter. Der Umfang des rechtlichen Gehörs bestimmt sich folglich in erster Linie nach den kantonalen Verfahrensvorschriften. Erst wo sich dieser Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden bundesrechtlichen Minimalgarantien (Pra 82 [1993] Nr. 1 Erw. 3a; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 82 B.I mit Hinweisen).
Kantonalrechtlich interessiert im vorliegenden Fall insbesondere § 106 Abs. 1 VRG. Nach dieser Bestimmung prüft die Behörde vor ihrem Entscheid alle rechtzeitigen Anbringen der Parteien. Festzuhalten ist im weiteren, dass das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wie auch vor den Vorinstanzen vom Untersuchungsgrundsatz und der Rechtsanwendung von Amtes wegen beherrscht wird (vgl. insbes. § 37 Abs. 2 und § 53 VRG), wobei diese Grundsätze nicht uneingeschränkt gelten, sondern ihre Ergänzung in den verschiedenen Mitwirkungspflichten der Parteien finden (§ 55 VRG; LGVE 1992 II Nr. 47 Erw. 3).
Die Rechtsprechung hat den Anspruch auf das rechtliche Gehör wie folgt konkretisiert: Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung und stellt anderseits zugleich ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört insbesondere das Recht des Betroffenen, sich vor Erlass eines in seine Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 118 Ia 19 Erw. 1c; vgl. auch LGVE 1997 II Nrn. 3 und 21 sowie 1995 II Nr. 37 Erw. 3a).
Für den vorliegenden Fall von Interesse ist insbesondere, dass sich das rechtliche Gehör nicht auf die Möglichkeit der Äusserung beschränkt. Für die entscheidenden Behörden ergeben sich daraus vielmehr ganz besondere Prüfungspflichten. So hat der Betroffene Anspruch darauf, dass die Behörde seine Vorbringen auch tatsächlich hört, sorgfältig und gewissenhaft prüft und, soweit sie für die Entscheidfindung bedeutsam sind, berücksichtigt. Dies bildet das eigentliche «Kernstück» des rechtlichen Gehörs. Der Anspruch bezieht sich sodann auf alle form- und fristgerechten Äusserungen, Eingaben und Anträge des Betroffenen, die zur Klärung der konkreten Streitfrage als geeignet und tauglich erscheinen. Erkennbar untaugliche oder unbegründete Vorbringen dürfen hingegen zurückgewiesen werden (Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, Diss. Zürich 1991, S. 72 mit Hinweisen; vgl. auch Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Rz. 317). Die Pflicht, alle für die Sachverhaltsabklärung wesentlichen Vorbringen der Parteien zu prüfen, ist das unerlässliche Korrelat der aus Art. 4 BV abgeleiteten Mitwirkungsrechte. Sie wird dadurch ergänzt, dass sich das Ergebnis der behördlichen Prüfung in der Begründung der Entscheidung niederschlagen muss. Indem von der Behörde eine umfassende Sachverhaltsabklärung verlangt wird, erscheint die Prüfungspflicht auch als Konkretisierung des im Verwaltungsverfahren vorherrschenden Untersuchungsgrundsatzes (Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 82 B.IV.a mit Hinweisen). Die Prüfungspflicht wird ergänzt durch die Pflicht zur Beweisabnahme. Die Behörde hat angebotene Beweise abzunehmen, sofern sie nicht völlig untauglich erscheinen, ein bestimmtes Faktum zu beweisen, und es auf den zu beweisenden Sachverhalt rechtlich ankommt (Rhinow/Koller/Kiss, a. a. O., Rz. 318 mit Hinweis). Die urteilende Behörde hat nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden, welche angebotenen Beweismittel erheblich sind (BGE 112 Ia 202). Die Nichtabnahme von Beweisen über Tatsachen, die für die Entscheidung der Streitsache erheblich sind, stellt eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs dar (Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 82 B.IV.b mit Hinweisen).
b) Der Regierungsrat verneinte im vorliegenden Fall den Anspruch sowohl auf Urlaub als auch auf eine Versetzung in die Strafanstalt Wauwilermoos ausdrücklich und ausschliesslich mit dem Hinweis auf eine beim Beschwerdeführer bestehende Fluchtgefahr. Dabei stützte er sich alleine auf die Feststellungen der Strafverfolgungsbehörden, welche er als verbindlich bezeichnet. An solchen Feststellungen wurde im Sachverhalt des regierungsrätlichen Entscheids ein Schreiben der zuständigen Amtsstatthalterin vom 16. Juni 1997 aufgeführt, in welchem diese das Vorliegen einer Fluchtgefahr bejaht hatte.
Wie bereits dargelegt, unterstehen Personen im vorzeitigen Strafvollzug den Vorschriften über den Strafvollzug (§ 1 Abs. 2 der kantonalen Verordnung über den Strafvollzug [Strafvollzugsverordnung]). Zuständig für den Vollzug von Freiheitsstrafen von mehr als einem Monat (dies trifft auf den Beschwerdeführer zu) ist das Justizdepartement (§ 287 Abs. 1 lit. a StPO). Als Strafvollzugsbehörde hat das Justizdepartement im zweckorientierten Ermessen zunächst darüber zu befinden, in welche Art von Strafanstalt ein Untersuchungsgefangener zu verbringen ist (LGVE 1984 III Nr. 23). Ebenfalls eine Frage des Strafvollzugs und damit der Zuständigkeit des Justizdepartements ist, ob - im Sinne von Art. 5 des Konkordats über den Vollzug von Strafen und Massnahmen nach dem schweizerischen Strafgesetzbuch und dem Recht der Kantone der Nordwest- und Innerschweiz (SRL Nr. 325; nachfolgend: Konkordat) - eine Versetzung in eine andere Strafanstalt in Frage kommt (vgl. LGVE 1984 III Nr. 24). Zu den Vollzugskompetenzen gehört schliesslich nebst anderem die Gewährung von Urlaub (Art. 8 Abs. 1 des Konkordats), wobei im Kanton Luzern kurze Urlaube durch die Anstaltsleitung bewilligt werden können, während für längere und ausserordentliche Urlaube die Zustimmung des Justizdepartements erforderlich ist (§ 9 Strafvollzugsverordnung).
Der Frage, ob Fluchtgefahr besteht, kommt bei der Prüfung eines Versetzungs- und Urlaubsgesuchs wesentliche Bedeutung zu. Zweifellos ist dabei, wenn sich der Gesuchsteller im vorzeitigen Strafvollzug befindet, der Einschätzung der Strafverfolgungsbehörden erhebliches Gewicht beizumessen. In Ziffer 5 der am 5. November 1991 an die kantonalen Strafinstanzen ergangenen «Weisung betreffend Versetzung von Untersuchungsgefangenen in eine Straf- und Arbeitserziehungsanstalt und betreffend Urlaubsgewährung im vorzeitigen Strafvollzug» (LGVE 1991 I Nr. 65) des Luzerner Obergerichts wird denn auch festgehalten, das Justizdepartement habe sich bereit erklärt, kein Urlaubsgesuch eines im vorzeitigen Strafvollzug befindlichen Häftlings gutzuheissen, ohne vorher der zuständigen Strafrechtspflegeinstanz Gelegenheit zur Stellungnahme zu gewähren. In dieser - das Justizdepartement nicht bindenden - Weisung des Obergerichts kommt somit richtigerweise zum Ausdruck, dass der Stellungnahme der Strafverfolgungsbehörde bei Urlaubsgesuchen wesentliche Bedeutung zukommen kann. Ver-bindlich für das Justizdepartement als Vollzugsbehörde oder für den Regierungsrat als Rechtsmittelinstanz ist eine solche Stellungnahme der Untersuchungsbehörde indessen nicht. Insbesondere entbindet eine solche Stellungnahme die Vollzugsbehörde nicht davon, Argumente des Strafgefangenen, welche als Begründung eines Urlaubsgesuchs (oder auch eines Versetzungsgesuchs) vorgebracht werden, zu prüfen und allfällige weitere sachdienliche Beweismassnahmen vorzunehmen. Dies gilt insbesondere und umso mehr dann, wenn sich diese Argumente darauf richten, die Verhältnisse hätten sich seit der Stellungnahme der Strafverfolgungsbehörde geändert. Ergänzend kann hier erwähnt werden, dass die zuständige Amtsstatthalterin mit Schreiben vom 27. Mai 1997 an die Mutter des Beschwerdeführers richtigerweise ausgeführt hat, der Strafvollzug werde durch das Justizdepartement, Abteilung Straf- und Massnahmevollzug, vorgenommen; mit dem Versetzungsentscheid des Amtsstatthalters gehe die Verantwortung für den Strafgefangenen an den Beamten des Justizdepartements über.
Zu beachten ist im vorliegenden Fall auch folgendes: Die Stellungnahme der Amtsstatthalterin datierte vom 16. Juni 1997 und erfolgte somit immerhin drei Monate vor dem am 18. September 1997 eingereichten Gesuch um Versetzung und Urlaub. Die Amtsstatthalterin hielt überdies im Schlussatz ihrer Stellungnahme fest, aus allen diesen Gründen müsse das Vorliegen der Fluchtgefahr aus ihrer Sicht «heute noch bejaht werden». Die Amtsstatthalterin schloss mithin künftige diesbezügliche Veränderungen keineswegs aus. Indem der Regierungsrat einzig gestützt auf diese Stellungnahme die Fluchtgefahr bejaht hat und gerade die Vorbringen, mit welchen der Beschwerdeführer eine seither eingetretene Veränderung der Verhältnisse begründen wollte, wie auch die dazu gestellten Beweisanträge, ausdrücklich nicht prüfte und damit von vornherein als unbeachtlich wertete, hat er dem Beschwerdeführer im Sinne der vorstehenden Ausführungen das rechtliche Gehör verweigert. Auf die Folgen dieser Verletzung des Gehörsanspruchs ist nachfolgend einzugehen.
c) Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller oder selbständiger Natur. Das hat zur Folge, dass eine Rechtsmittelinstanz, die eine Verletzung des Anspruchs feststellt, den angefochtenen Entscheid in jedem Fall aufheben muss, ohne Rücksicht darauf, ob die nachzuholende Anhörung die Beurteilung der Sache beeinflussen bzw. die entscheidende Behörde zu einer Änderung des Entscheides veranlassen wird oder nicht (BGE 120 Ib 383; vgl. auch LGVE 1997 II Nrn. 3 und 21; Rhinow/Koller/Kiss, a. a. O., Rz. 325; Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 87 B.I).
Nach der Praxis des Bundesgerichts darf freilich die Verletzung des Gehörsanspruchs geheilt werden, wenn der in erster Instanz missachtete Anspruch im Rechtsmittelverfahren nachträglich erfüllt werden kann. Dabei ist jedoch erforderlich, dass die Rechtsmittelinstanz mit umfassender und freier Überprüfungsbefugnis ausgestattet ist, diese Kognition im konkreten Fall auch wahrnimmt und die Anhörung tatsächlich nachgeholt wird (BGE 114 Ia 314; LGVE 1997 II Nrn. 3 und 21; Rhinow/Koller/Kiss, a. a. O., Rz. 330).
In den angesprochenen LGVE 1997 II Nrn. 3 und 21 wird die verschiedentlich geäusserte Kritik an dieser durch das Bundesgericht akzeptierten Heilungsmöglichkeit dargelegt. Darauf ist hier schon aus dem Grunde nicht näher einzugehen, dass dem Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall nicht die volle Überprüfungsbefugnis zukommt (. . .), womit eine Heilung der vorinstanzlichen Verfahrensmängel vor Verwaltungsgericht von vornherein nicht in Frage kommen kann. Ist eine Heilung der festgestellten Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht möglich, muss der regierungsrätliche Entscheid aufgehoben und die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen werden. In diesem Sinne ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen. Der Regierungsrat wird in pflichtgemässem Ermessen die Vorbringen - soweit erheblich - des Beschwerdeführers prüfen, allenfalls ergänzende Abklärungen treffen und anschliessend neu über das Begehren des Beschwerdeführers befinden. Nach dem Wortlaut von § 140 Abs. 2 VRG kann das Verwaltungsgericht nur an die «Vorinstanz», d.h. an den Regierungsrat, zurückweisen. Diesem bleibt es unbenommen, die Sache an das Justizdepartement weiter zurückzuweisen (Urteil S. vom 7.9.1993) oder allfällige Abklärungen durch dieses vornehmen zu lassen. (...)