A. - Am 17. Juni 1997 wählte der Regierungsrat A per 1. August 1997 als Angestellten im festen Dienstverhältnis zum Leiter einer Abteilung. A hatte zuvor ein Jahr im Probeverhältnis in der gleichen Funktion gearbeitet.
B. - Mit Entscheid vom 27. Januar 1998 beendete der Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartements das Dienstverhältnis von A per 30. April 1998. Für die Zeit vom 1. Februar bis Ende April 1998 wurde er besoldet beurlaubt. Einer allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
C. - Gegen diesen Entscheid reichte A Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Er beantragte, es sei festzustellen, dass der angefochtene Entscheid rechtswidrig bzw. nichtig sei und das Anstellungsverhältnis demnach weiterbestehe.
D. - Mit Verfügung vom 10. März 1999 gab das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer Gelegenheit, zuhanden des Volkswirtschaftdepartements zu zwei Aktenstücken Stellung zu nehmen, in welche er im vorinstanzlichen Verfahren keinen Einblick hatte. Das Volkswirtschaftsdepartement wurde verhalten, nach Eingang der Stellungnahme des Beschwerdeführers dem Gericht mitzuteilen, ob der angefochtene Entscheid in Wiedererwägung gezogen werde oder nicht.
Nach erfolgter Stellungnahme des Beschwerdeführers teilte das Volkswirtschaftsdepartement dem Gericht mit, dass es am angefochtenen Entscheid vom 27. Januar 1998 festhalte.
Das Verwaltungsgericht hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgewiesen.
Aus den Erwägungen:
a) Gemäss § 87 lit. a PG wählt der Regierungsrat - unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen - die Mitarbeiter des Kantons und seiner rechtsfähigen Anstalten, die seiner Dienstaufsicht unterstehen. Der Regierungsrat kann durch Verordnung die Departementsvorsteher und die Vorsteher von Dienststellen als zuständige Behörden für deren Mitarbeiter bezeichnen. Für die übrigen personalrechtlichen Entscheide (nebst der Wahl) ist die Behörde zuständig, welche die Wahl vornimmt. Wurde der Mitarbeiter durch den Regierungsrat gewählt, ist der Vorsteher des Departements, dessen Dienstaufsicht er untersteht, für die übrigen personalrechtlichen Entscheide zuständig. Personalrechtliche Entscheide im Sinne von § 90 Abs. 1 PG (Beendigung oder Umgestaltung des Dienstverhältnisses sowie bestimmte Disziplinarmassnahmen) erlässt der Regierungsrat (§ 88 Abs. 1 und 2 PG).
Per 1. Januar 1998 erfolgte eine Teilrevision der Personalverordnung, wobei unter anderem die gemäss § 87 lit. a PG für die Wahl zuständige Behörde neu umschrieben wurde. Nach § 54 Abs. 1 und 2 PV (in der seit 1.1.1998 gültigen Fassung) wählt der Regierungsrat bloss noch die Mitarbeiter der Funktionsgruppe I, während die Departementsvorsteher die ihrer Dienstaufsicht unterstellten Mitarbeiter der Funktionsgruppe II wählen, sofern nicht Dienststellen gemäss Absatz 3 (Staatskanzlei und kantonale Spitäler) betroffen sind.
b) Mit Beschluss vom 17. Juni 1997 wählte der Regierungsrat den Beschwerdeführer auf den 1. August 1997 als Angestellten im festen Dienstverhältnis zum Leiter der Abteilung eines kantonalen Amtes. Die entsprechende Richtposition Abteilungsleiter III befindet sich gemäss Anhang I zur Besoldungsverordnung für das Staatspersonal (BVO) in der Funktionsgruppe II.
Nach der seit dem 1. Januar 1998 geltenden Ordnung ist bei Mitarbeitern der Funktionsgruppe II sowohl für die Wahl als auch die übrigen personalrechtlichen Entscheide der Vorsteher des entsprechenden Departements zuständig (§ 87 lit. a PG in Verbindung mit § 54 Abs. 2 PV, § 88 Abs. 1 PG). Der angefochtene Entscheid erging demnach von der zuständigen Behörde. Daran vermag die Berufung des Beschwerdeführers auf § 88 Abs. 2 PG nichts zu ändern, da diese Bestimmung nicht isoliert betrachtet werden darf. Die Zuständigkeitsordnung des Personalgesetzes umfasst § 87 (zuständige Behörde für die Wahl) und § 88 (zuständige Behörde für die übrigen personalrechtlichen Entscheide). Auszugehen ist dabei vom Grundsatz der Konzentration, wonach die in § 87 lit. a PG bestimmte Wahlbehörde auch für die übrigen personalrechtlichen Entscheide zuständig ist (vgl. Botschaft des Regierungsrates vom 11.7.1986 in: GR 1986, S. 642). Wenn nun der Regierungsrat von seiner Delegationskompetenz gemäss § 87 lit. a PG Gebrauch macht und die Departementsvorsteher als Wahlbehörde für alle Mitarbeiter der Funktionsgruppe II bestimmt (§ 54 Abs. 2 PV), folgt daraus, dass diese auch für die übrigen personalrechtlichen Entscheide zuständig sind (§ 88 Abs. 1 PG). § 88 Abs. 2 PG findet in diesem Fall keine Anwendung. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Wahl des Beschwerdeführers ins feste Dienstverhältnis am 17. Juni 1997 gemäss den damals geltenden Bestimmungen noch durch den Regierungsrat erfolgte.
Das Volkswirtschaftsdepartement führt demgegenüber in seiner Vernehmlassung aus, im angefochtenen Entscheid werde unmissverständlich darauf hingewiesen, dass das Vertrauensverhältnis gestört sei, der Beschwerdeführer Weisungen des Amtsvorstehers missachtet habe und eine weitere Zusammenarbeit nicht mehr möglich sei. Am 9. Januar 1998 habe der Vorsteher des Amtes den Beschwerdeführer im Detail über die Kündigungsgründe informiert. Dabei habe letzterer ein Fehlverhalten nicht bestritten und darum gebeten, die Angelegenheit bei einem Verweis bewenden zu lassen. Im Weiteren habe am 19. Januar 1998 ein Gespräch zwischen dem Departementsvorsteher und dem Beschwerdeführer stattgefunden, wobei diesem Gelegenheit gegeben worden sei, sich zu den vom kantonalen Amt geltend gemachten Kündigungsgründen zu äussern.
b) Personalrechtliche Entscheide sind nach § 110 VRG auszufertigen (§ 55 Abs. 2 PV). Gemäss § 110 Abs. 1 lit. c VRG enthält die Ausfertigung des Entscheides eine Begründung, bestehend aus einer kurz gefassten Darstellung des Sachverhalts, den Anträgen der Parteien sowie den Erwägungen. Dies entspricht weitgehend den vom Bundesgericht zu Art. 4 BV entwickelten Grundsätzen. Wie jedoch aus dem Wortlaut von § 110 Abs. 1 lit. c VRG («Die Ausfertigung des Entscheides enthält folgende Angaben: Begründung [...]») hervorgeht, verlangt das kantonale Recht grundsätzlich, dass die Begründung im Entscheid selbst enthalten sein muss (vgl. zur analogen Regelung im Kanton Bern: Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, Bern 1997, N 5 zu Art. 52).
Die inhaltlichen Anforderungen an die Begründung ergeben sich aus der Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und der Interessen des Betroffenen. Durch die angemessene Begründung des Entscheides soll dem Betroffenen die Möglichkeit gegeben werden, sich über die Tragweite eines Entscheides Rechenschaft zu geben und allenfalls in voller Kenntnis der Gründe ein Rechtsmittel zu ergreifen. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 119 Ia 269 Erw. 4d; Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 85 B III a). Ein Anspruch auf eine ausführliche schriftliche Urteilsbegründung besteht nicht (BGE 124 II 149, 123 I 34 Erw. 2c). Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn beim Fehlen kantonalrechtlicher Vorschriften für eine schriftliche Begründung der Betroffene anderweitig von den Gründen, die zum Entscheid geführt hatten, Kenntnis erhalten hat, oder wenn er sonstwie in der Lage ist (z.B. aufgrund vorausgegangener Verhandlungen, Sitzungsprotokolle oder des offen zutage liegenden Beweisergebnisses), klar zu erkennen, weshalb der Entscheid auf diese und nicht eine andere Weise gefällt worden ist (BGE 104 Ia 213 Erw. 5g, 98 Ia 465 Erw. 5a; Villiger, Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen, in: ZBl 1989 S. 148f.). Es genügt, wenn sich der Betroffene über die Tragweite des Entscheides Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die Rechtsmittelinstanz weiterziehen kann (BGE 122 II 362 Erw. 2a, 117 Ib 86 mit Hinweisen). Die gleichen Überlegungen müssen gelten, wenn eine schriftliche Begründung kantonalrechtlich verlangt ist, diese knapp ausfällt, der Betroffene jedoch aus den oben genannten Gründen weiss, weshalb der Entscheid erfolgte.
c) Der angefochtene Entscheid vom 27. Januar 1998 ist, was die Begründung betrifft, tatsächlich knapp gehalten. Es wird lediglich angeführt, der Vorsteher des kantonalen Amtes beantrage die Beendigung des Dienstverhältnisses von Amtes wegen gemäss § 15 Abs. 1 und 2 PG per 30. April 1998. Dieser Antrag werde damit begründet, dass das Vertrauensverhältnis grundsätzlich gestört und eine weitere Zusammenarbeit mit dem Beschwerdeführer nicht mehr möglich sei. Zudem habe letzterer Weisungen des Amtsvorstehers missachtet. Schliesslich sei das Personalamt mit diesem Antrag einverstanden.
Von Bedeutung ist im vorliegenden Fall jedoch, dass der Beschwerdeführer im Vorfeld dieses Entscheides bereits umfassend über die beabsichtigte Beendigung seines Dienstverhältnisses orientiert worden war. Mit Schreiben vom 6. Januar 1998 teilte der Vorsteher des Amtes dem Beschwerdeführer mit, er habe dem Departement Antrag auf Beendigung des Dienstverhältnisses gestellt. Gleichzeitig wurde der Beschwerdeführer zur Gewährung des rechtlichen Gehörs zu einem Gespräch mit dem Amtsvorsteher auf den 9. Januar 1998 vorgeladen. Der begründete Antrag auf Auflösung des Dienstverhältnisses vom 23. Dezember 1997 an den Departementsvorsteher war diesem Schreiben beigefügt.
Am Gespräch vom 9. Januar 1998 nahmen der Beschwerdeführer, der Amtsvorsteher und der Leiter der Stabsstelle Personalwesen dieses Amtes teil. Dabei wurden dem Beschwerdeführer die Gründe, die zum Antrag auf Beendigung seines Dienstverhältnisses führten, dargelegt. Dieser seinerseits nahm zu den einzelnen Punkten Stellung, bat um eine weitere Chance und darum, die Angelegenheit bei einem Verweis bewenden zu lassen. Schliesslich wurde der Beschwerdeführer darüber orientiert, dass er vom Vorsteher des Volkswirtschaftsdepartements noch zu einem Gespräch eingeladen werde. Gleichzeitig wurde ihm empfohlen, von sich aus zu kündigen, ansonsten das Dienstverhältnis von Seiten des Departements aufgelöst werde. In der Folge nahm der Beschwerdeführer in seinem Schreiben vom 14. Januar 1998 zuhanden des Departementsvorstehers ausführlich und detailliert zu den einzelnen Vorwürfen Stellung.
Im Nachgang zur Besprechung mit dem Departementsvorsteher vom 19. Januar 1998 dankte der Beschwerdeführer diesem schriftlich für «das offene und vertrauliche Gespräch», hielt nochmals fest, dass er in seinem Verhalten keine Gründe für eine Kündigung erkennen könne, zumal er per 1. August 1997 ins feste Dienstverhältnis überführt worden sei und noch nie eine Verwarnung oder einen Verweis erhalten habe.
d) Der Beschwerdeführer wurde im Vorfeld des angefochtenen Entscheides in zwei Besprechungen über die beabsichtigte Beendigung seines Dienstverhältnisses und die entsprechenden Gründe orientiert. Dabei erhielt er unbestrittenerweise auch Gelegenheit, seine Sicht der Dinge darzulegen. Schliesslich geht aus der detaillierten schriftlichen Stellungnahme vom 14. Januar 1998 klar hervor, dass der Beschwerdeführer von den einzelnen ihm vorgeworfenen Punkten Kenntnis hatte. Unter diesen Umständen wusste er, dass der angefochtene Entscheid das Ergebnis der vorangegangenen Besprechungen war. Der Entscheid verweist sinngemäss auf die Begründung im Antrag des Amtsvorstehers vom 23. Dezember 1997 sowie auf die in der Besprechung vom 9. Januar 1998 dem Beschwerdeführer dargelegten Gründe. Ein solcher Verweis ist auch dann zulässig, wenn das kantonale Recht verlangt, dass die Begründung grundsätzlich im Entscheid selbst enthalten sein muss (vgl. dazu Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N 5 zu Art. 52; Urteil I. vom 23.3.1998). Zusammen mit dem Antrag vom 23. Dezember 1997 und dem Protokoll der Besprechung vom 9. Januar 1998 enthält der angefochtene Entscheid somit eine hinreichende Begründung. Der Beschwerdeführer war aufgrund der gesamten Umstände durchaus in der Lage zu erkennen, aus welchen Gründen und Überlegungen der Departementsvorsteher die Beendigung seines Dienstverhältnisses vorgenommen hatte, und konnte den Entscheid in voller Kenntnis dieser Gründe anfechten. Die Begründung des angefochtenen Entscheides vermag im Ganzen gesehen den Anforderungen von § 110 Abs. 1 lit. c VRG und Art. 4 BV zu genügen.
a) Im genannten Schreiben führte der Vorsteher des kantonalen Amtes aus, er sei «einigen noch zu erhärtenden Punkten» nachgegangen und stelle fest, dass eine Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers nicht in Frage kommen könne. Zur Begründung verwies er auf Vorfälle, die er in der beigelegten Aktennotiz aufführte. Beide Schriftstücke nahmen Bezug auf eine Besprechung, welche am 20. Januar 1998 zwischen dem Amtsvorsteher sowie dem Vorsteher und dem Sekretär des Volkswirtschaftsdepartements stattgefunden hatte. Die Aktennotiz war ausdrücklich als Ergänzung zum Antrag auf Beendigung des Dienstverhältnisses vom 23. Dezember 1997 deklariert und enthielt neue Vorwürfe. Zu diesen neuen Vorbringen konnte sich der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen Verfahren unbestrittenerweise nicht mehr äussern. Dies stellt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.
b) Aus der formellen Natur des rechtlichen Gehörs folgt, dass eine Rechtsmittelinstanz, die eine entsprechende Verletzung feststellt, den angefochtenen Entscheid grundsätzlich aufheben muss, ohne Rücksicht darauf, ob die nachzuholende Anhörung die Beurteilung der Sache beeinflussen bzw. die entscheidende Behörde zu einer Änderung des Entscheides veranlassen wird oder nicht (BGE 120 Ib 383, 117 Ia 7, 115 Ia 10; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, N 1328 mit Hinweisen; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, N 325; Imboden/Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 87 B I). Diese Rechtsprechung gilt grundsätzlich für jede Art der Verletzung des Gehörsanspruchs, wie z.B. bei unterlassener Anhörung, verweigerter Akteneinsicht, Ablehnung erheblicher Beweisanträge, fehlender oder ungenügender Begründung des Entscheids (vgl. Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Nr. 328).
c) Nach der Praxis des Bundesgerichts darf die Verletzung des Gehörsanspruchs jedoch geheilt werden, wenn der in erster Instanz missachtete Anspruch im Rechtsmittelverfahren nachträglich erfüllt werden kann. Dabei ist jedoch erforderlich, dass die Rechtsmittelinstanz mit umfassender und freier Überprüfungsbefugnis ausgestattet ist, diese Kognition im konkreten Fall auch wahrnimmt und die Anhörung tatsächlich nachgeholt wird (BGE 114 Ia 314; Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., N 330). Begründet wird diese Durchbrechung des Grundsatzes der formellen Natur des Gehörsanspruchs damit, eine Rückweisung der Sache verkomme vielfach zu einem formalistischen Leerlauf und führe zu einer unnötigen Verlängerung des Verfahrens (BGE 116 Ia 95 f.; Häfelin/Müller, a.a.O., N 1329). Diese Rechtsprechung mag beispielsweise hinsichtlich der Folgen eines ungenügend begründeten Entscheids anwendbar sein (vgl. BGE 107 Ia 2 f.). Es ist aber zu bedenken, dass die Theorie der nachträglichen Heilung im Rahmen eines vollkommenen Rechtsmittelverfahrens in der Lehre und Praxis auf beachtliche Kritik gestossen ist. So schliesst z.B. das Eidgenössische Versicherungsgericht eine Heilungsmöglichkeit aus, wenn es sich um eine schwerwiegende Verletzung der Verfahrensrechte handelt (BGE 120 V 363). Die gleiche Auffassung wird für Gehörsverletzungen in Verfahren vertreten, die schwere Eingriffe in die Rechtsposition der Parteien mit sich bringen können (Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in: ZBl 1998 S. 112). Sodann ist zu unterstreichen, dass die Heilungsmöglichkeit nur ausnahmsweise angezeigt ist (vgl. ZBl 1989 S. 367). Bereits Imboden/Rhinow haben darauf hingewiesen, dass die formelle Natur des Anspruchs (im Sinne eines von den Umständen des Einzelfalls losgelösten Rechts) mit der Heilungspraxis grundsätzlich nicht vereinbar ist (Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Nr. 87 B III). Dieser Auffassung schloss sich mit überzeugenden Gründen auch das Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden an (PVG 1987 Nr. 84; vgl. hierzu auch Imboden/Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 87 B III). Die neuere Lehre argumentiert, die nachträgliche «Erfüllung des Anspruchs» bilde nur einen unvollkommenen Ersatz, der Betroffene müsse sich gegen einen bereits ergangenen Entscheid behaupten und der Instanzenzug werde verkürzt (Rhinow/Koller/Kiss, a.a.O., Nr. 332; vgl. auch die noch weiterführende Kritik bei Häfelin/Müller, a.a.O., Nr. 1329 und vor allem bei Müller, Kommentar BV, N 103 zu Art. 4 BV). Wird der Gehörsanspruch als elementares Grundrecht des Verfahrens verletzt und muss schon deswegen ein Rechtsmittel eingelegt werden, so ist in der Tat nicht einzusehen, weshalb der Bürger nicht eine Berichtigung von jener Behörde soll verlangen dürfen, die den Fehler begangen hat. Die Befugnis des Beschwerdeführers, sich vor zweiter Instanz in tatsächlicher wie rechtlicher Hinsicht umfassend zu äussern, und die Pflicht der Rechtsmittelinstanz, alle Vorbringen entgegenzunehmen und frei zu würdigen, ändern daran nichts. Das gerichtliche Verfahren ist in der Regel mit einem grösseren Kosten- und Zeitaufwand verbunden als das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren. Dazu kommen die formellen Anforderungen, die an die Einreichung und den Inhalt einer gerichtlichen Beschwerde gestellt werden. Der Beschwerdeführer muss sich ferner mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzen; er darf sich nicht damit begnügen, seine Darstellung der Sachlage unbekümmert um die erstinstanzliche Einschätzung und rechtliche Würdigung vorzutragen. Schliesslich ist nicht zu verkennen, dass eine gerichtliche Instanz, die eine Verfügung zu überprüfen hat, trotz umfassender Kognition Rechtsmittelinstanz bleibt. Aus diesen Gründen kommt eine Heilung jedenfalls dann nicht in Frage, wenn es sich um eine schwere Missachtung von Verfahrensrechten handelt. Dies ist z.B. der Fall, wenn sich der Betroffene vor Erlass der Verfügung überhaupt nicht äussern konnte oder wenn ein form- und fristgerecht gestellter, für den Ausgang des Verfahrens erheblicher Beweisantrag ohne jegliche Begründung abgelehnt wird. Ganz generell ist festzuhalten, dass sich eine Heilung eines Gehörsmangels immer dann verbietet, wenn in einem Verfahren fundamentale Parteirechte beschnitten worden sind. Ein derartiger Mangel ist gravierend und rechtfertigt eine Heilung in einem nachfolgenden Rechtsmittelverfahren nicht (Häfelin/Haller, a.a.O., N 1329 mit Hinweisen; LGVE 1997 II Nr. 3 Erw. 2b, 1995 II Nr. 37 Erw. 3c).
d) Wie erwähnt, wurden im vorinstanzlichen Verfahren die verfassungsmässig garantierten Mitwirkungsrechte des Beschwerdeführers beschnitten. Das Schreiben des Vorstehers des kantonalen Amtes vom 21. Januar 1998 sowie die dort beigefügte Aktennotiz wurden durch das Volkswirtschaftsdepartement erst mit der Vernehmlassung im Verfahren vor Verwaltungsgericht aufgelegt. Dem Beschwerdeführer war es demnach im erstinstanzlichen Verfahren nicht mehr möglich, in die beiden ihm vorenthaltenen Aktenstücke Einsicht zu nehmen und zu den darin enthaltenen, ihm bisher noch nicht zur Kenntnis gebrachten Vorwürfen Stellung zu nehmen. Dadurch wurden die Parteirechte des Beschwerdeführers beschnitten. Auch wenn es sich dabei nicht um eine besonders schwerwiegende Gehörsverletzung handeln mag, die sich jedenfalls nicht mit dem in LGVE 1997 II Nr. 3 beurteilten Sachverhalt vergleichen lässt, fällt eine Heilung im Rechtsmittelverfahren ausser Betracht. Als entscheidend erweist sich dabei, dass das formell mangelhafte vorinstanzliche Verfahren einen schweren Eingriff in die Rechtsposition des Beschwerdeführers nach sich zog und sich nach Lage der Akten nicht abschätzen lässt, inwieweit der angefochtene Entscheid durch das betreffende Schreiben vom 21. Januar 1998 und die dazu verfasste Aktennotiz beeinflusst worden ist. Hinzu kommt schliesslich, dass das Verwaltungsgericht im vorliegenden Verfahren nur über limitierte Spruchkompetenzen verfügt und gemäss § 93 PG insbesondere keinen reformatorischen Entscheid ausfällen kann. Auch diese besondere Einschränkung des gerichtlichen Rechtsschutzes steht einer Heilung des Verfahrensmangels entgegen (LGVE 1997 II Nr. 3 Erw. 2c in fine).
e) Gestützt auf diese Überlegungen und in Anbetracht der Notwendigkeit eines baldigen Verfahrensabschlusses erliess das Gericht die Zwischenverfügung vom 10. März 1999 (S. lit. D des Sachverhalts). Mit Eingabe vom 15. März 1999 nahm der Beschwerdeführer zu den beiden fraglichen Aktenstücken zuhanden des Volkswirtschaftsdepartements Stellung. Dieses teilte dem Gericht in der Folge mit, dass diese beiden Aktenstücke bei der ausgesprochenen Kündigung ohne Relevanz gewesen seien und deshalb keine Veranlassung bestehe, den angefochtenen Entscheid in Wiedererwägung zu ziehen.
Der Beschwerdeführer konnte somit das rechtliche Gehör zuhanden der Vorinstanz nachholen. Nachdem diese von einer Wiedererwägung abgesehen hat, ist der angefochtene Entscheid in materieller Hinsicht zu überprüfen. Auf die Gehörsverletzung wird aber in der Kostenerwägung zurückzukommen sein.
a) Das Personalgesetz enthält keine Bestimmung, wonach die Entlassung eines Angestellten aus dem festen Dienstverhältnis bestimmter Gründe bedürfe. Das Verwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung aufgrund dieses Umstandes und in Interpretation der Botschaft des Regierungsrates vom 11. Juli 1986 zum Personalgesetz (GR 1986, S. 626) festgehalten, bezüglich der Beendigung des öffentlich-rechtlichen Angestelltenverhältnisses bestünden faktisch keine Unterschiede zum privatrechtlichen Arbeitsvertrag. Die Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Angestelltenverhältnisses sei daher auch dann zu schützen, wenn der darin angegebene Kündigungsgrund tatsächlich nicht vorliege (LGVE 1991 II Nr. 5 Erw. 2 und 3). Diese Interpretation entspricht im Wesentlichen der Regelung beim privatrechtlichen Arbeitsverhältnis (vgl. Rehbinder, Berner Kommentar, N 9 zu Art. 335 OR). In den Urteilen K. vom 20. Juni 1994 und A. vom 21. Juli 1994 bestätigte das Verwaltungsgericht diese Rechtsprechung, indem es - in analoger Anwendung der entsprechenden obligationenrechtlichen Bestimmungen - festhielt, dass das Recht zur Kündigung keinen bestimmten Grund voraussetze und lediglich zu beachten sei, dass es nicht rechtsmissbräuchlich ausgeübt werde. Demgegenüber liess es unlängst ausdrücklich offen, ob an dieser Rechtsprechung weiterhin festzuhalten sei (Urteil J. vom 26.8.1998 Erw. 4b).
b) Im Bund enthält die Angestelltenordnung ebenfalls keine näheren Bestimmungen über die Gründe, aus denen die Verwaltung ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis kündigen darf. Der Entscheid darüber, ob eine Kündigung angezeigt sei, ist dem Ermessen der Behörde überlassen. Diese hat ihr Ermessen aber pflichtgemäss auszuüben und darf nur kündigen, wenn sie sich auf triftige Gründe stützen kann (BGE 124 II 56, 108 Ib 209 f.; VPB 53/1989 Nr. 21 Erw. 3a).
Was unter triftigen Gründen zu verstehen ist, definiert das Bundesgericht nicht. In der Lehre wird dazu etwa festgehalten, unter einem triftigen Grund sei nicht ein besonders qualifizierter, sondern lediglich ein sachlich zutreffender Grund zu verstehen, welcher es dem Dienstherrn erlaube, bei pflichtgemässer Ausübung seines Ermessens eine Entlassung auszusprechen (Jud, Besonderheiten öffentlich-rechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen, Diss. St. Gallen 1975, S. 169). Gemäss Schroff/Gerber sind triftig nicht jegliche kleinen Gründe, sondern nur Gründe von «gewissem Gewicht». Es seien sachliche, vertretbare Gründe erforderlich, so dass die Beendigung nicht zum Willkürakt werde (Schroff/Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St. Gallen 1985, S. 80). Hänni spricht von triftigen oder vergleichbaren Gründen. Dabei spiele es keine Rolle, ob die Kündigungsgründe beim Amt oder in der Person des Betroffenen lägen. Insofern sei das Verschulden des Angestellten nicht massgebend. Objektive Gründe wie gesundheitliche Probleme oder fachliche bzw. charakterliche Mängel genügten (Hänni, in: Geiser/Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung, Basel 1997, Rz. 6.22; vgl. auch Jud, a.a.O., S. 173; Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, in: ZBl 1994 S. 463). An anderer Stelle wird - in Definition einer entsprechenden Formulierung des revidierten Personalgesetzes des Kantons Bern - ausgeführt, mit einem triftigen Grund sei gleichbedeutend auch ein sachlicher Grund gemeint, wobei sachlich ein Grund von einem gewissen Gewicht sei (von Kaenel, Die Beendigung des Angestelltenverhältnisses nach bernischem Personalrecht, in: BVR 1996 S. 200).
c) Der Verweis in der Botschaft auf die privatrechtlichen Kündigungsgründe (GR 1986 S. 626) ist nicht unproblematisch. Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis lässt sich nämlich nicht ohne weiteres mit dem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis vergleichen. Während sich der private Arbeitgeber ausschliesslich an die Kündigungsvorschriften gemäss Art. 334ff. OR und an den Arbeitsvertrag zu halten hat, ist der staatliche Arbeitgeber in jedem Fall an die allgemeinen Grundsätze staatlichen Handelns (Gesetzmässigkeit, Rechtsgleichheit, öffentliches Interesse, Verhältnismässigkeit, Treu und Glauben) gebunden. Das aus Art. 4 BV fliessende Willkürverbot sowie der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismässigkeit gebieten, dass eine Kündigung in pflichtgemässer Ermessensausübung nur gestützt auf sachliche Gründe ausgesprochen werden kann. Somit gilt das Erfordernis des sachlichen Grundes wegen der gegebenen verfassungsrechtlichen Schranken auch dann, wenn das Personalrecht dies - wie im luzernischen Personalgesetz - nicht ausdrücklich vorsieht, woran selbst ein Verweis auf die Kündigungsregeln des OR nichts zu ändern vermag. Dies wird auch durch die erwähnte bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Angestelltenordnung des Bundes, welche in Bezug auf die Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnisses mit der luzernischen Regelung vergleichbar ist, bestätigt (zum Ganzen: BGE 108 Ib 209 f., 99 Ib 136 Erw. 5; VPB 53/1989 Nr. 21 Erw. 3a; BVR 1989 S. 64; Hänni, a.a.O., Rz. 6.22; Jud, a.a.O., S. 168 ff.; Michel, Beamtenstatus im Wandel, Diss. Zürich 1998, S. 297 ff.; Mosimann, Arbeitsrechtliche Minimal Standards für die öffentliche Hand? in: ZBl 1998 S. 464ff.; Anmerkung von G. Müller in ZBl 1995 S. 69 f.).
d) Nach dem Gesagten kann an der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts gemäss LGVE 1991 II Nr. 5 sowie den Urteilen K. vom 20. Juni 1994 und A. vom 21. Juli 1994, wonach bezüglich Beendigung eines öffentlich-rechtlichen Angestelltenverhältnisses faktisch keine Unterschiede zum privatrechtlichen Arbeitsvertrag bestünden und eine Kündigung auch dann zu schützen sei, wenn der vorgebrachte Kündigungsgrund tatsächlich nicht vorliege, nicht länger festgehalten werden. Das Erfordernis eines sachlichen Grundes zur Beendigung des öffentlich-rechtlichen Angestelltenverhältnisses ergibt sich - wie dargelegt - aus dem Gebot pflichtgemässer Ermessensausübung, mithin aus dem Willkürverbot, dem Gebot der Verhältnismässigkeit sowie dem Gebot von Treu und Glauben. Es geht um rechtsstaatliche Grundsätze, die sich allesamt aus der Bundesverfassung ableiten (vgl. nunmehr Art. 9, 35, 36 Abs. 3 nBV). Die Tatsache, dass das kantonale Personalgesetz das Erfordernis des sachlichen Grundes nicht enthält und die Botschaft des Regierungsrates auf die Regelung des Privatrechts verweist, entbindet die Behörde nicht von der Beachtung der in Erw. 6c erwähnten Grundprinzipien, wie sie für jedes staatliche Handeln Geltung haben.
Es bleibt demnach zu prüfen, ob die Beendigung des Dienstverhältnisses im hier zu beurteilenden Fall sachlich gerechtfertigt und verhältnismässig ist.
b) Bei der Prüfung, ob ein sachlicher oder triftiger Grund für die Auflösung des Dienstverhältnisses vorliegt, dürfen die Anforderungen an einen solchen Grund nicht überspannt werden. So darf insbesondere nicht ein wichtiger Grund verlangt werden, wie er etwa für die administrative Entlassung eines Beamten vor Ablauf der Amtszeit (§ 20 Abs. 1 PG) oder für die fristlose Entlassung aus einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis (Art. 337 OR) vorausgesetzt wird (vgl. Urteil B. vom 17.6.1998 Erw. 2b und J. vom 26.8.1998 Erw. 5). Schliesslich ist ein Verschulden der betroffenen Person - anders etwa als für Disziplinarmassnahmen (vgl. §§ 64ff. PG) - nicht erforderlich. Objektive Gründe wie gesundheitliche Probleme oder fachliche bzw. charakterliche Mängel genügen.
Allgemein umschrieben ist eine Kündigung dann sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung des betreffenden Angestellten dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen an einer gut funktionierenden Verwaltung, widerspricht (Michel, a.a.O., S. 299). Es genügt, dass die Kündigung sich im Rahmen des der Verwaltung zustehenden Ermessens hält und angesichts des Verhaltens des Angestellten als vertretbare Massnahme erscheint (VPB 53/1989 Nr. 21 Erw. 3a; BGE 108 Ib 210).
Als triftige bzw. sachliche Gründe werden in der Literatur gestützt auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts unter anderem fehlendes Vertrauensverhältnis, mangelnde Zusammenarbeit, verspätetes Erscheinen zum Dienst, häufige Abwesenheiten oder ungenügende Leistungen genannt (Jud, a.a.O., S. 168-172, 193-202; Schroff/Gerber, a.a.O., S. 84-104). Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist der triftige Kündigungsgrund des fehlenden Willens zur Zusammenarbeit namentlich dann gegeben, wenn der Angestellte ständig Spannungen mit den Vorgesetzten oder mit seinen Mitarbeitern verursacht und sich gegen Vorschriften, Dienstanweisungen oder -befehle gereizt verhält oder sich darüber hinwegsetzt (Schroff/Gerber, a.a.O., S. 102; VPB 59/1995 Nr. 1 Erw. 2b).
(...)
a) Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer grundsätzlich kostenpflichtig (§ 198 Abs. 1 lit. c VRG). Allerdings ist zu beachten, dass die mit Verfügung vom 10. März 1999 festgestellte Verletzung des rechtlichen Gehörs an sich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides und Rückweisung zur Neubeurteilung nach Gewährung des rechtlichen Gehörs hätte führen können. Das mit der erwähnten Verfügung gewählte Zwischenverfahren im Rahmen des gerichtlichen Prozesses wurde einzig im Interesse der Prozessökonomie gewählt, um möglichst rasch einen materiellen Entscheid fällen zu können. Der Beschwerdeführer darf daher im Kostenpunkt nicht schlechter gestellt werden, als wenn die Beschwerde im damaligen Zeitpunkt aus formellen Gründen gutgeheissen worden wäre. Für die Aufwendungen bis zum Zeitpunkt der Verfügung vom 10. März 1999 sind ihm daher keine amtlichen Kosten aufzuerlegen. Für die nachträglichen gerichtlichen Aufwendungen wird der Beschwerdeführer aufgrund des Ausganges des Verfahrens kostenpflichtig, wobei die amtlichen Kosten um die Hälfte ermässigt werden (§ 93a Abs. 1 PG). Es sind ihm daher amtliche Kosten von pauschal Fr. 500.- aufzuerlegen.
b) Die der Vorinstanz zur Last gelegte Verletzung des rechtlichen Gehörs ist als grober Verfahrensmangel im Sinne von § 201 Abs. 2 VRG zu bezeichnen. Der Staat hat dem Beschwerdeführer daher für die Aufwendungen bis zum 10. März 1999 eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen. (...)