A ist Eigentümerin eines Wohnhauses, das ausserhalb der Bauzone in der Sperrzone gemäss der Verordnung zum Schutze des Sempachersees und seiner Ufer liegt. Sie beabsichtigte, im Dach des bestehenden Wohnhauses eine Lukarne einzubauen. Die Baukosten schätzte sie auf Fr. 20000.-. Das Bauvorhaben wurde nicht ausgesteckt. Der Gemeinderat überwies das Baugesuch samt den Unterlagen dem Verkehrs- und Tiefbauamt. Dieses zog das Amt für Natur- und Landschaftsschutz, das Raumplanungsamt und die Abteilung für Brücken- und Wasserbau zu. Das Raumplanungsamt teilte mit, die Baubewilligungsbehörde habe den Fragebogen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone nachzureichen. Das Amt für Natur- und Landschaftsschutz hielt fest, die Dachlukarne vergrössere die Baukubatur und lasse sich innerhalb der Sperrzone praxisgemäss nicht realisieren. Gestützt auf diese Beurteilung verweigerte das Raumplanungsamt eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG. Dagegen liess A Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Der Gemeinderat sprach sich in seiner Vernehmlassung vor Verwaltungsgericht für die Erteilung einer raumplanungsrechtlichen Ausnahmebewilligung aus. Das Verwaltungsgericht kassierte den Entscheid des Raumplanungsamtes und wies die Sache an die Baubewilligungsbehörde zurück, damit dieses für die Dachlukarne - ungeachtet der bescheidenen Baukosten - ein ordentliches Baubewilligungsverfahren in die Wege leite.
Aus den Erwägungen:
(...)
a) Gemäss § 193 PBG ist das Baugesuch - nach vorschriftsgemässer Einreichung im Sinne von § 192 PBG - sofort öffentlich bekannt zu machen und zusammen mit den Beilagen während 20 Tagen zur öffentlichen Einsicht aufzulegen. Die Anstösser sind über das Baugesuch mit eingeschriebenem Brief zu informieren. In der Bekanntmachung und im Brief ist auf die Einsprachemöglichkeit hinzuweisen. Interessierte können sich während der Auflage bei der Auflagestelle über das Baugesuch informieren (Abs. 1). Nach § 198 PBG kann der Gemeinderat bei Bauten und Anlagen, die offensichtlich keine schutzwürdigen privaten Interessen Dritter und keine wesentlichen öffentlichen Interessen berühren, (...) von der öffentlichen Auflage absehen (Abs. 1). Dasselbe gilt für zeitlich befristete Bauten und Anlagen und für solche, deren Baukosten unter Fr. 60000.- veranschlagt sind (Abs. 2).
Die Pflicht zur Bekanntmachung oder Ausschreibung von Bauprojekten ergibt sich nicht nur aus diesen Bestimmungen des PBG, sondern bereits aus höherrangigem Bundesrecht. Denn damit das in Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verankerte Beschwerderecht Dritter gegenüber den in Anwendung des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes erteilten Baubewilligungen tatsächlich gewährleistet ist, müssen die potenziell Beschwerdeberechtigten über das betreffende Bauvorhaben in Kenntnis gesetzt werden. Das gilt ganz besonders bei der Erteilung von Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen im Sinne von Art. 24 RPG, welche eine umfassende Interessenabwägung erfordern (BGE 120 Ib 52 Erw. 2b; vgl. ferner: Art. 25a Abs. 2 lit. a RPG). Das Bundesgericht verlangt die Durchführung einer Ausschreibung sogar im Zusammenhang mit Teil- und Vorentscheiden über bewilligungspflichtige Bauvorhaben (a.a.O.), ohne Rücksicht darauf, ob sie positiv oder ablehnend ausfallen (ZBl 95/1994 S. 66; vgl. ferner zum Ganzen: LGVE 1998 II Nr. 13).
b) Zusammen mit dem Baugespann bildet die Veröffentlichung, Ausschreibung oder Bekanntmachung das einzige Mittel, durch das Nachbarn und weitere Interessenten von einem Bauvorhaben Kenntnis und damit Gelegenheit erhalten, sich vor dem Entscheid über das Baugesuch zu diesem zu äussern (Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Aufl. 1985, N 4 zu § 151; Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, Rz. 821). Diese Information dient gleichermassen der entscheidenden Baubehörde. Denn bei Prüfung der Regelkonformität des Bauvorhabens nimmt sie Mängel oft erst auf Intervention Dritter wahr (Schürmann/Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 3. Aufl., Bern 1995, S. 261f.). Bekanntmachung und Auflage müssen (vorbehältlich § 198 PBG) bei allen Baugesuchen erfolgen, selbst in Fällen, die der Behörde als unbegründet erscheinen (vgl. Zimmerlin, a.a.O., und AGVE 1995 S. 291). Die Behörden verweigern den Einspruchsberechtigten das rechtliche Gehör, wenn sie die Ausführung von Bauten und Anlagen bewilligen, die nicht Gegenstand der öffentlichen Ausschreibung waren (Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 262; vgl. ferner BGE 105 Ia 288 mit weiteren Hinweisen).
c/aa) Im vorliegenden Fall ist mit Recht allseits anerkannt, dass die projektierte Dachlukarne einer Baubewilligung bedarf (vgl. BGE 123 II 259 Erw. 3a mit Hinweisen; ferner: Urteil H. vom 25.9.1995). Unbestrittenermassen befindet sich das Wohnhaus der Beschwerdeführerin innerhalb der Sperrzone gemäss der Verordnung zum Schutze des Sempachersees und seiner Ufer vom 20. Juli 1964 (nachstehend: Seeschutzverordnung; SRL Nr. 711c). Gemäss § 4 Abs. 1 Seeschutzverordnung sind in der Sperrzone «alle baulichen Anlagen» untersagt. Dieser Gesichtspunkt erhellt, dass der Standort des Wohnhauses der Beschwerdeführerin nicht in einer Bauzone im bundesrechtlichen Sinne, sondern ausserhalb der Bauzone liegt, was im Übrigen ebenfalls unbestritten ist. Anhaltspunkte dafür, den Standort des Wohnhauses den Bauzonen zuzuordnen, sind nicht zu erkennen (dazu: Kuttler, Wann ist für die Bewilligung von Bauten und Anlagen Art. 24 RPG anzuwenden, in: Das Recht in Raum und Zeit, Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998, S. 345; ferner: Schürmann/Hänni, a.a.O., S. 136 und 162). Angesichts dieser planungsrechtlichen Verhältnisse kann nicht die Rede davon sein, der bewilligungsbedürftige Einbau einer Dachlukarne innerhalb der Sperrzone berühre keine wesentlichen öffentlichen Interessen. Das Bauvorhaben kann daher nach § 198 Abs. 1 PBG nicht in einem vereinfachten Baubewilligungsverfahren abgewickelt werden.
bb) Gemäss § 198 Abs. 2 PBG kann der Gemeinderat ein Bauvorhaben überdies auch in einem vereinfachten Baubewilligungsverfahren abwickeln, dessen Baukosten unter Fr. 60000.- veranschlagt sind. Ein Bauvorhaben, bei dem sich die Frage einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG stellt, kann indes nicht im vereinfachten Verfahren geprüft werden (im gleichen Sinne: AGVE 1988 Nr. 17). Dem steht schon die erforderliche umfassende Interessenabwägung entgegen, die durch ein eingeschränktes Auflageverfahren nicht gewährleistet wird. Dass es bei Baubewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone stets um wesentliche öffentliche Interessen geht (vgl. EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Bern 1981, N 49 zu Art. 24), bedarf keiner weiteren Ausführungen (vgl. auch Auer, Streitgegenstand und Rügeprinzip im Spannungsfeld der verwaltungsrechtlichen Prozessmaximen, Diss. Bern 1997, S. 219 Fn. 101). Abgesehen davon ist festzuhalten, dass Bauten und Anlagen, deren Baukosten unter Fr. 60000.- veranschlagt werden, generell dann nicht in einem vereinfachten Baubewilligungsverfahren abgewickelt werden können, falls durch das Bauvorhaben schutzwürdige private Interessen oder wesentliche öffentliche Interessen tangiert werden, zumal die Höhe der Baukosten nicht immer verlässlich voraussehbar sind und daher - für sich allein betrachtet - keinen tauglichen Indikator für die Interessenlage darstellen.
Bei dieser Sach- und Rechtslage ergibt sich, dass das vereinfachte Verfahren nach § 198 PBG hier nicht zur Anwendung gelangen konnte. Vielmehr hätte für das koordinationsbedürftige Bauvorhaben in der Landschaftsschutzzone ein ordentliches Baubewilligungsverfahren gemäss § 193 PBG in Gang gesetzt werden müssen. Insbesondere hätte das Bauvorhaben öffentlich ausgesteckt und während 20 Tagen zur öffentlichen Einsicht aufgelegt werden müssen (§ 193 Abs. 1 PBG). Indes wurde das Bauvorhaben anerkanntermassen nicht ausgesteckt. Ferner lag es nach Darstellung der Vorinstanz lediglich während 10 Tagen auf der Gemeindekanzlei auf. Dass Anstössern Mitteilung über das Bauvorhaben gemacht worden wäre, lässt sich den edierten Akten nicht entnehmen. Folglich ist dem zwingend vorgeschriebenen Einbezug der interessierten Öffentlichkeit hier offenkundig nicht hinreichend Rechnung getragen worden. Dieser verfahrensrechtliche Mangel wird durch den Einbezug von Amtsstellen nicht aufgefangen. Mithin leidet der angefochtene Entscheid an einem erheblichen Mangel. Wie sich ohne weiteres aus dem Wortlaut von § 193 PBG ergibt, sind Anstösser mit eingeschriebenem Brief über das Bauvorhaben zu benachrichtigen; demgegenüber dient die unabdingbare öffentliche Ausschreibung samt der Profilierung der nach aussen in Erscheinung tretenden Dachlukarne dem Einbezug weiterer, durch das Bauprojekt gegebenenfalls ebenfalls betroffener Kreise, seien dies Private, weitere Behörden bzw. Amtsstellen oder - was hier durchaus von Belang ist - etwa eine private Vereinigung für Natur- und Heimatschutz (vgl. § 207 Abs. 1 lit. a-c PBG).
Auf die Durchführung der Bekanntmachung durfte hier aber auch nicht wegen der ablehnenden Haltung des Raumplanungsamtes verzichtet werden. Wie bereits erwähnt, verlangt das Bundesgericht die vorgängige Publikation auch in einem solchen Fall. Dies erweist sich mit Blick auf den anschliessenden Instanzenzug durchaus als sinnvoll, kann sich doch eine Rechtsmittelinstanz über die Streitsache nur dann vollständig ins Bild setzen, wenn die berührten Interessen im Rahmen des erstinstanzlichen Verfahrens umfassend erhoben wurden. Insofern liegen die Dinge gleich wie bei jeder Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aufgrund der formellen Natur dieses Anspruchs ohne Rücksicht auf die inhaltlichen Auswirkungen stets zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (BGE 122 II 469 Erw. 4a mit Hinweisen; vgl. Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, ZBl 99/1998 S. 97 ff.; ferner: Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 2 zu Art. 40). Ein Verzicht auf die öffentliche Bekanntmachung führt nicht zum Ziel (LGVE 1998 II Nr. 13; vgl. AGVE 1995 S. 293). Fragen liesse sich allenfalls, ob wenigstens ausnahmsweise ein negativer Entscheid in völlig klaren oder geradezu krassen Fällen auch ohne vorgängige Auflage ergehen könnte. Diese Frage braucht hier aber nicht abschliessend geklärt zu werden. Denn die Beurteilung nach Art. 24 Abs. 2 RPG, auf die sich der angefochtene Entscheid stützt, ist in hohem Masse wertungsabhängig und führt in aller Regel kaum je zu völlig unanfechtbaren, unumstösslichen Ergebnissen. Eine Klärung der Rechtslage ist im vorliegenden Fall im Übrigen um so schwieriger zu bewerkstelligen, als die Beschwerdeführerin u.a. eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung rügt.
Nach dem Gesagten ist der angefochtene Entscheid des Raumplanungsamtes aus formellen Gründen aufzuheben, ohne dass über inhaltliche Fragen abschliessend zu entscheiden wäre. Die Sache ist an den Gemeinderat zurückzuweisen, damit dieser im Sinne der Erwägungen verfahre und ein ordentliches Baubewilligungsverfahren in Gang setze.