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1995 wurde die wöchentliche Pflichtstundenzahl im Fach Turnen und Sport an verschiedenen kantonalen Schulen von drei auf zwei Stunden gekürzt. Diese Herabsetzung bedingte nach Auffassung des Erziehungsrates eine Änderung der Verordnung über Turnen und Sport an den Schulen. Im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle stellte das Verwaltungsgericht fest, dass die Teilrevision der erwähnten Verordnung Bundesrecht widerspricht (LGVE 1996 II Nr. 10). Aufgrund dieses Ausgangs fällte der Erziehungsrat u.a. folgenden Beschluss: «Am Kantonalen Kindergärtnerinnenseminar Luzern ist das Fach Rhythmik ab dem Schuljahr 1997/98 als Teil des Faches Turnen und Sport zu lehren, wodurch der bundesrätlichen Verordnung Genüge getan werden kann.» Eine Seminaristin erhob dagegen Beschwerde. Das Verwaltungsgericht trat auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein und hiess sie gut.

Aus den Erwägungen:

2. • d) Nicht alle Handlungen, Äusserungen und Anordnungen von Verwaltungsbehörden, die dem Gesetzesvollzug dienen, sind auch Verfügungen. Werden durch eine Anordnung oder einen Beschluss einer Behörde keine individuellen Rechte oder Pflichten gestaltend oder feststellend geregelt bzw. werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt, mangelt es an einem wesentlichen Verfügungselement. Dies ist bei bereits rechtsgültig begründeten Rechtsverhältnissen (öffentlich-rechtlichen Anstellungs-, Anstaltsverhältnissen und dergleichen) namentlich bei innerdienstlichen Weisungen und organisatorischen Anordnungen regelmässig der Fall (BVR 1996 S. 173 mit Hinweis; ZBl 95/1994 S. 477). Erfolgen solche organisatorischen Anordnungen innerhalb eines bereits bestehenden - besonderen - Rechtsverhältnisses, wie beispielsweise bei einem Anstaltsverhältnis, stellen sie demnach keine Entscheide dar. Dies gilt auch dann, wenn diese Anordnungen verbindlich und erzwingbar sind (vgl. BVR 1996 S. 173; ZBl 95/1994 S. 477). Gemäss Plotke, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, S. 72, dürfte die Schule wohl als Paradigma einer Anstalt gelten, durch die sich mehrere verschiedenartige besondere Rechtsverhältnisse begründeten. Eines dieser Rechtsverhältnisse sieht Plotke darin, dass der Schüler als Benützer in eine enge Beziehung zur Unterrichtsanstalt tritt. In der Praxis wurde mangels verbindlicher Regelung eines Rechtsverhältnisses das Vorliegen einer Verfügung beispielsweise verneint bei Organisationsakten, wie der Umbenennung einer Poststelle (BGE 109 Ib 253 ff.), der Zuteilung eines Schülers zu einem Schulhaus bzw. einer Klasse (Urteil L. vom 9.10.1997; EGV-SZ 1984 S. 135), der Zuteilung einer Schulklasse an einen Lehrer (EGV-SZ 1980 S. 73) oder der Aufhebung einer Poststelle (VPB 1975 Nr. 102; vgl. Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 35 B VII.b.4 mit weiteren Beispielen).

Nach den wiedergegebenen Hinweisen auf Lehre und Praxis erscheint es fraglich, ob es sich beim Beschluss des Erziehungsrates um einen anfechtbaren Entscheid bzw. um eine anfechtbare Verfügung handelt. So werden darin nicht Rechte und Pflichten «bestimmter Personen» geregelt. Der umstrittene Beschluss modifiziert vielmehr das Angebot einer bestimmten Anzahl von Personen, z.B. all derer, die während der Gültigkeit dieser besonderen Regelung des Turn- und Sportunterrichts das kantonale Kindergärtnerinnenseminar besuchen werden. Direkt betroffen ist ferner der Lehrkörper in den beiden Fachbereichen Rhythmik sowie Turnen und Sport. Angesichts des Kreises der Betroffenen des angefochtenen Beschlusses stellt sich die Frage, ob es sich hier nicht eher um einen allgemeinverbindlichen Rechtssatz handelt, wie die Beschwerdeführerin zu bedenken gibt.

e) Lehre und Praxis anerkennen neben der Verfügung und dem Rechtssatz noch die Allgemeinverfügung. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass sie sich einerseits an einen unbestimmten Personenkreis richtet, also «genereller» Natur ist, anderseits aber einen konkreten Tatbestand regelt. Ihrer Konkretheit wegen wird die Allgemeinverfügung hinsichtlich der Anfechtbarkeit den Verwaltungsakten, also den Entscheiden bzw. Verfügungen zugeordnet (vgl. BGE 119 Ia 151, ferner 112 Ib 252; LGVE 1987 III Nr. 45; ZBl 77/1976 S. 172; vgl. ferner die Judikatur bei Jaag, ZBl 85/1984 S. 433 ff. und in: «Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt», Zürich 1985, S. 184 ff.; Rhinow/Krähenmann, a. a. O., Nr. 5 B II c; Martin, Leitfaden für den Erlass von Verfügungen, Zürich 1996, S. 26 ff. mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 45 zu Art. 49 mit weiteren Verweisen).

Bei der Konkretisierung des Fachinhalts Turnen und Sport am kantonalen Kindergärtnerinnenseminar geht es um eine Anordnung, die sich an einen unbestimmten Personenkreis richtet. Diese Anordnung ist mit Blick auf die wiedergegebene Lehre und Praxis konkreter Natur, weshalb der angefochtene Akt nach der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts als Allgemeinverfügung zu erachten ist (im Ergebnis gleich: Urteil F. vom 11.4.1990 Erw. 2). Mit Blick auf Aspekte des Rechtsschutzes besteht kein Anlass, diese Rechtsprechung zu ändern.

Damit steht indes noch nicht fest, ob eine derartige Allgemeinverfügung überhaupt angefochten werden kann. Es ist festzuhalten, dass Allgemeinverfügungen - gleich wie Verfügungen - nur dann angefochten werden können, wenn in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde glaubhaft dargetan wird, dass dadurch ein gesetzlich eingeräumtes Recht berührt wird. Ist solches weder dargetan noch ersichtlich, kann auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht eintreten werden (vgl. dazu BGE 119 Ia 188 ff.; ferner LGVE 1997 II Nr. 4). Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin im wesentlichen geltend, ihr werde ein auf Gesetz beruhender Anspruch auf einen wöchentlichen Turnunterricht von mindestens 3 Stunden eingeschränkt. Unter diesem Gesichtspunkt ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die umstrittene Ziffer 3 des Beschlusses des Erziehungsrates vom 19. Februar 1997 zulässig. Da der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch sonstwie keine prozessualen Hindernisse entgegenstehen, ist darauf einzutreten.