X ist Eigentümerin eines Grundstücks im übrigen Gebiet gemäss § 56 PBG. Das Gelände ist Teil einer Naturschutzzone. X stellte beim Gemeinderat das Gesuch um Er-teilung einer Baubewilligung für ein teilweises Abhumusieren des Geländes sowie eines ca. 10 m langen, 5 m breiten und 1 m tiefen Tümpels. Das Baugesuch lag auf der Kanzlei der Gemeinde öffentlich auf. Dagegen erhob ein Nachbar Einsprache. Das Amt für Umweltschutz teilte dem Gemeinderat mit, aus Sicht des Gewässerschutzes seien keine Bedingungen und Auflagen in die Baubewilligung aufzunehmen. Am 28. Januar 1997 erteilte das Amt für Natur- und Landschaftsschutz gestützt auf § 29 NLG sowie § 19 der massgeblichen Seeschutzverordnung für das Projekt eine Bewilligung. Am 26. September 1997 erteilte der Gemeinderat die Baubewilligung mit verschiedenen Nebenbestimmungen. Gleichzeitig wies er die Einsprache des Nachbarn ab. Das Verwaltungsgericht bejahte die Baubewilligungsbedürftigkeit der erwähnten Massnahmen und hiess die Beschwerde des Nachbarn gegen die Baubewilligung gut.
Aus den Erwägungen:
Nach dem Gesagten ist die Baubewilligungsbedürftigkeit also nicht auf Gebäude oder gebäudeähnliche Objekte beschränkt, sondern erfasst darüber hinaus alle baulichen Massnahmen, deren Wirkung auf die Raumordnung ähnlich ist wie diejenige von Gebäuden (BGE 104 Ib 376; zutreffend: LGVE 1982 III Nr. 26). Die Baubewilligungspflicht soll der Behörde die Möglichkeit verschaffen, das Bauprojekt vor seiner Ausführung auf die Übereinstimmung mit der raumplanerischen Nutzungsordnung und der übrigen einschlägigen Gesetzgebung zu überprüfen. Eine Bewilligungspflicht ist generell anzunehmen, wenn ein Vorhaben geeignet ist, eine Beeinträchtigung der durch die bau- und planungsrechtliche Gesetzgebung geschützten Rechtsgüter, wie den Immissionsschutz, den Umweltschutz, den Natur- und Landschaftsschutz usw., zu bewirken. Ob tatsächlich eine Beeinträchtigung stattfindet, ist im Rahmen des Bewilligungsverfahrens abzuklären. Angesichts dieser Rechtslage sind mit Ausnahme von Bagatellfällen kaum mehr Bauvorhaben vorstellbar, welche nicht unter den weitgefassten Begriff der Baubewilligungspflicht fallen, was im Sinne der präventiven Kontrolle begrüssenswert ist. Das kantonale Recht darf den bundesrechtlichen Rahmen der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen nicht unterschreiten (BGE 113 Ib 315 Erw. 2b), sondern - im Sinne einer nicht abschliessenden Aufzählung - höchstens verdeutlichen oder verschärfen. Allerdings steht es den Kantonen frei, für Klein- und Kleinstbauwerke innerhalb der Bauzonen vereinfachte Bewilligungsverfahren vorzusehen (vgl. Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, N 137 mit Hinweisen). In Konkretisierung des Bundesrechts enthält das PBG in § 184 denn auch lediglich eine nicht abschliessende Aufzählung bewilligungsbedürftiger Vorkehren. Die Baubewilligungspflicht erstreckt sich zudem auf alle gesundheits- oder baupolizeilich bedeutsamen Zweckänderungen von Bauten und Anlagen, selbst wenn baulich nichts geändert worden ist. Das Interesse an der vorgängigen Kontrolle ist hier nicht geringer als bei baulichen Änderungen. Daraus folgt nicht, dass jede Nutzungsänderung der Baubewilligungspflicht unterliegt. Die behördliche Kontrolle ist aber dort gerechtfertigt und mithin erforderlich, wo ein erhebliches Interesse der Öffentlichkeit bzw. der Nachbarn an einer vorgängigen Kontrolle besteht (vgl. AGVE 1986 S. 314; ZBl 84/1983 S. 505). Im Zweifelsfall hat sich die Behörde für die Baubewilligungspflicht auszusprechen (vgl. Mäder, a. a. O., N 163).
b) Die Abgrenzung zwischen bewilligungsfreier Kleinstanlagen und der Bewilligung bedürftiger Anlagen ist in der Praxis mit Blick auf Art. 22/24 RPG nicht immer leicht zu ziehen und hängt von den Umständen des Einzelfalles ab. So kann beispielsweise eine an sich bewilligungsfreie Einfriedung aus Gründen des Landschaftsschutzes, namentlich in einer Schutzzone, bewilligungsbedürftig werden (Zimmerlin, a. a. O., N 2a zu § 150 mit Hinweisen). Gerade der vorliegende Fall zeigt, dass § 184 PBG mit der nicht abschliessenden Aufzählung bewilligungspflichtiger Bauvorhaben der Nachteil anhaftet, dass sie einer zuweilen übertriebenen formalistischen Praxis Vorschub leisten kann. Allein der Versuch, die bewilligungspflichtigen Vorgänge vollständig zu erfassen, scheitert an deren Vielgestaltigkeit (Mäder, a. a. O., S. 81).
c) Die Frage der Baubewilligungsbedürftigkeit von Terrainveränderungen gibt in besonderer Weise immer wieder zu Diskussionen Anlass. Generell kann gesagt werden, dass sich eine präventive Kontrolle vorab aus raumplanerischen sowie gestalterischen Gründen rechtfertigt, ferner zur Verhinderung von Rutschungen oder von Gefährdungen des Grundwassers (Mäder, a. a. O., N 188). Die Baubewilligung wird etwa bejaht bei Drainagen, Erdarbeiten, Auffüllungen und Abgrabungen, Grabungen von Zisternen, Erdverankerungen, Bohrungen und Sondierungen aller Art sowie bei Dünger- und Kehrichtgruben (vgl. Mäder, a. a. O., N 190). Eine differenzierte Praxis besteht bei «Biotopen». Nach einem Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich aus dem Jahre 1982 soll etwa ein Biotop nur dann bewilligungsbedürftig sein, wenn es eine «wesentliche Geländeänderung» bedinge (RB 1982 Nr. 153). In einem anderen Entscheid hat das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich im Jahre 1986 folgende Überlegungen angestellt: «Ob eine bauliche Massnahme bewilligungspflichtig sei und welches Verfahren diesfalls Platz greife, lässt sich ungeachtet der einlässlichen Normierung im kantonalen Recht oft nicht leicht bestimmen.» Richtigerweise ist der Entscheid darüber nicht auf Grund formaler Gesichtspunkte zu treffen, sondern es ist eine Gesamtbetrachtung geboten. Das gewichtige öffentliche Interesse an der Beachtung der Rechtsordnung ruft nach einem möglichst umfassenden Genehmigungszwang. Auf der andern Seite haben die rechtsanwendenden Instanzen die Eigentumsgarantie zu beachten, aus der sich die Baufreiheit ableiten lässt (Leutenegger, Das formelle Baurecht der Schweiz, 1978, S. 79). Eine Überdehnung des Bewilligungserfordernisses stünde im Widerspruch zur Eigentumsfreiheit (Häfelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, N 1355 ff.).
d) Nach dem Gesagten mag einiges gegen eine Baubewilligungsbedürftigkeit des kleinen Weihers sprechen. Anderes spricht hier indes für die Baubewilligungspflicht der vorgesehenen Terrainveränderungen. Aus dem Schnittplan geht hervor, dass es hier nicht bloss um einen 10 m langen und 5 m breiten Tümpel geht, sondern zudem um eine grössere Abhumusierung, die nach dem Schnittplan vom 20. September 1997 ihrerseits eine Tiefe von «ca. 50 cm» aufweist. An der tiefsten Stelle beträgt die Terrainveränderung demnach «ca. 1,50 m» (= 1 m + 0,5 m). Mit diesem Zirka-Mass wird insbesondere zugestanden, dass dieses Mass bei der Realisierung des Tümpels gegebenenfalls leicht überschritten werden darf, was die Baubewilligungsbedürftigkeit - entgegen der Auffassung des Raumplanungsamtes - bereits mit Blick auf § 184 Abs. 1 lit. h PBG ohne weiteres begründet. Es kommt hinzu, dass die Baubewilligungsbedürftigkeit nach der wiedergegebenen Lehre und der Praxis des Verwaltungsgerichts «im Zweifelsfall» zu bejahen ist. Nach all dem Gesagten steht fest, dass die vorgesehenen Terrainveränderun-gen der Baubewilligung unterliegen.