Eine Plakatgesellschaft beabsichtigte, seitlich der Kantonsstrasse zwei Plakatwerbeträger aufzustellen. Der Gemeinderat leitete das Gesuch zunächst dem Strassenverkehrsamt weiter. Dieses teilte dem Gemeinderat mit, es sehe keine Argumente gegen die Plakatwände. In der Folge wies der Gemeinderat das Gesuch in Anwendung des Planungs- und Baugesetzes ab, weil die Werbeträger das Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigten. Eine dagegen geführte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht gut.
Aus den Erwägungen:
Baubewilligung nach § 184 PBG durch den Gemeinderat,
Reklamebewilligung nach § 7 Reklameverordnung durch das Strassenverkehrsamt,
Ausnahmebewilligung nach § 88 StrG durch das Baudepartement.
a) Ist für die Erreichung oder Änderung einer Baute oder Anlage neben dem Baubewilligungs- ein weiteres Bewilligungsverfahren durchzuführen und besteht zwischen diesen ein enger Sachzusammenhang, so sind die verschiedenen Verfahren zu koordinieren. Ein solcher Sachzusammenhang liegt dann vor, wenn zwischen mehreren Verfahren Überschneidungen bestehen. Solche Überschneidungen können in den Baubewilligungsvoraussetzungen (ganz oder teilweise gleiche Voraussetzungen) oder in den Entscheidbefugnissen liegen, wenn nämlich über Prinzipien-, Standort- oder Detailfragen eines Bauvorhabens in mehreren Verfahren entschieden werden muss oder wenn Auflagen oder Bedingungen nötig werden, die sich auch auf andere Verfahren auswirken. Zu koordinieren sind somit parallel zu durchlaufende Bewilligungsverfahren. Die Koordinationspflicht knüpft vorab an ein formales Kriterium, nämlich den Umstand an, dass neben dem Baubewilligungs- ein zusätzliches Bewilligungsverfahren notwendig ist (Botschaft des Regierungsrates zur Teilrevision des PBG vom 3. Mai 1994, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1994, S. 793). Dabei sorgt die im Leitverfahren zuständige Behörde in Anwendung von § 196a PBG dafür, dass a) die Bewilligungsverfahren zeitlich koordiniert eingeleitet und die erforderlichen Verfahrensschritte mit dem Leitverfahren abgestimmt, b) allfällige Widersprüche zwischen den Entscheiden nach Möglichkeit bereinigt und c) sämtliche Entscheide in der Regel gleichzeitig eröffnet werden. Auch der erwähnte Bericht des Baudepartementes zum Entwurf der Reklameverordnung weist darauf hin, dass in jenen Fällen, wo ein Reklamevorhaben auch einer Baubewilligung bedürfe, ein Auflage- und Einspracheverfahren durchzuführen sei. In solchen Fällen bestehe eine Koordinationspflicht, weshalb auf die Bestimmungen zur Verfahrenskoordination im PBG (§§ 196a ff.) zu verweisen sei (Bericht des Baudepartementes vom 14. Mai 1997 zur Revisionsvorlage über eine Reklameverordnung [zit: Bericht] zu § 11).
Zwar muss nicht bei allen koordinationsbedürftigen Verfahren ausnahmslos eine gleichzeitige Eröffnung erfolgen. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung lässt es durchaus zu, dass beispielsweise über ein Rodungsgesuch, dem für die Erstellung einer im Wald geplanten Anlage vorrangige Bedeutung zukommt, vorweg entschieden wird (vgl. BGE 114 Ib 230 Erw. 8). Dies ist namentlich dann möglich, wenn aufgrund eines zureichend abgeklärten Sachverhalts von vornherein klar feststeht, dass die geltend gemachten Interessen beispielsweise das gesetzliche Walderhaltungsgebot nicht zu überwiegen vermögen (BGE 116 Ib 329). Das Ausfällen eines vorgezogenen Teilentscheids (sog. «Killerentscheid») ist somit grundsätzlich möglich (Botschaft, a. a. O., S. 795). Indessen kann von einer Verfahrenskoordination bloss dann abgesehen werden, wenn eine für das Vorhaben unabdingbare Bewilligung wegen offensichtlicher Rechtsverletzung nicht erteilt werden kann (§ 49b PBV). Kein eigentlicher Koordinationbedarf besteht weiter dann, wenn dieselbe Behörde in einem Entscheid verschiedene Gesetzesbestimmungen anzuwenden hat, mit anderen Worten, wenn eine Behörde (beispielsweise der Gemeinderat) selber für die verschiedenen Bewilligungen zuständig ist. Denn es liegt in der Verantwortung dieser Behörde, alle auf einen bestimmten Sachverhalt anwendbaren Gesetzesbestimmungen untereinander widerspruchsfrei anzuwenden (Botschaft, a. a. O., S. 794).
b) Wird somit beim Gemeinderat ein Gesuch um Erstellung einer Reklameanlage eingereicht, welche nebst der eigentlichen Baubewilligung weitere Bewilligungen verschiedener Behörden bedarf, sind die Verfahren in Anwendung von § 196a PBG zu koordinieren. Als Leitverfahren gilt in einem solchen Fall das Baubewilligungsverfahren (§ 196b lit. b PBG).
a) Der Gemeinderat hat zwar das Gesuch der Beschwerdeführerin dem Strassenverkehrsamt weitergeleitet. Dieses hat aber in Missachtung von § 11 Reklameverordnung keinen mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen Entscheid gefällt, sondern am 3. Juli 1997 bloss eine Art positive Stellungnahme abgegeben. Aus den Akten ergibt sich weiter, dass der Gemeinderat das Gesuch dem für die Erteilung der Ausnahmebewilligung nach § 88 StrG zuständigen Baudepartement nicht weitergeleitet hat. Es wurde demnach vorliegend keine Verfahrenskoordination nach § 196a PBG durchgeführt.
b) Es fragt sich allerdings, ob der angefochtene Entscheid des Gemeinderates vom 3. September 1997 als vorgezogener negativer Teilentscheid zu betrachten ist. Wie erwähnt ist das Fällen eines derartigen Entscheids ohne Durchführung eines Koordinationsverfahrens möglich, wenn eine für das Vorhaben der Beschwerdeführerin unabdingbare Bewilligung wegen offensichtlicher Rechtsverletzung nicht erteilt werden kann (§ 49b PBV).
Der Gemeinderat stützte seinen Entscheid auf § 140 PBG. Gemäss dieser Bestimmung sind Bauten und Anlagen in die bauliche und landschaftliche Umgebung einzugliedern. Sie sind zu untersagen, wenn sie durch ihre Grösse, Proportion, Gestaltung, Bauart, Dachform oder Farbe das Orts- und Landschaftsbild beeinträchtigen (§ 140 Abs. 1 PBG). Diese Vorschrift ist eine positive ästhetische Generalklausel. Im Unterschied zu den entsprechenden negativen Klauseln, welche eine Verunstaltung eines Stadt- oder Quartierbildes verbieten, verlangt § 140 PBG positiv eine kubische und architektonische Gestaltung, welche sicherstellt, dass die Baute sich in die bauliche und landschaftliche Umgebung eingliedert. Die Anforderungen einer solchen Vorschrift gehen weiter als das blosse Verunstaltungsgebot, bei dessen Anwendung in einem Quartier mit fehlender Einheitlichkeit und den verschiedensten Bauformen kein allzu strenger Massstab angelegt werden darf. Verlangt hingegen das Gesetz ausdrücklich eine positiv gute Gestaltung zur Sicherstellung einer gewissen Eingliederung, so dürfen strengere Massstäbe angewendet werden. Diese sind freilich sorgfältig zu begründen. Es ist nicht einfach auf ein beliebiges subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen. Vielmehr ist im einzelnen darzutun, warum mit einer bestimmten baulichen Gestaltung weder für den Bau selber noch für die Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Der entsprechenden Beurteilung unterliegt jede Baute. Auch wenn sie den Bau- und Zonenvorschriften entspricht, ist sie so zu gestalten, dass sie sich genügend eingliedert (BGE 114 Ia 345 Erw. 4b; vgl. auch Urteil P. vom 5.2.1997).
Den zuständigen Behörden steht somit bei der Anwendung der in § 140 PBG verankerten positiven ästhetischen Generalklausel ein weiter Ermessensspielraum zu (Urteil P. vom 5.2.1997). Es gilt, die verschiedenen ästhetischen Aspekte und Interessen sorgfältig gegeneinander abzuwägen. Auch die Rechtsmittelinstanz übt bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden eine grosse Zurückhaltung aus. Der den Gemeinden eingeräumte Ermessensspielraum bei der Beurteilung von Ästhetikfragen würde illusorisch, wenn das Verwaltungsgericht die Ausübung des Ermessens ohne jegliche Zurückhaltung überprüfen könnte. Insbesondere darf das Gericht sein Ermessen nicht ohne triftigen Grund anstelle desjenigen der Vorinstanz setzen.
c) Diese Überlegungen werfen ganz allgemein die Frage auf, ob ein negativer Teilentscheid gestützt auf § 140 PBG, mithin ein Entscheid, der von einer offensichtlichen Rechtsverletzung ausgeht, zulässig ist. Einerseits ist es fraglich, ob bei einem derart weiten Ermessensspielraum der Gemeinden bei der Beurteilung von Ästhetikfragen überhaupt von «offensichtlichen Rechtsverletzungen» gesprochen werden kann. Dies wird in der Regel nicht angehen. Ausnahmsweise dürfte es aber wohl Fälle geben, in welchen ein Bauvorhaben der genannten Bestimmung offensichtlich zuwiderläuft. Diesfalls könnte der Gemeinderat ohne weiteres einen vorgezogenen negativen Teilentscheid fällen, ohne das Gebot der Koordination im Sinne von § 196a PBG zu verletzen. Wie es sich vorliegend damit verhält, kann aber letztlich offenbleiben, wie die nachstehenden Erwägungen zeigen.
a) Das Bundesgericht hat in einem neueren Urteil ausgeführt, Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verlange, dass das Beschwerderecht Dritter gegenüber den in Anwendung des eid-genössischen Raumplanungsgesetzes erteilten Baubewilligungen tatsächlich gewährlei-stet sei. Voraussetzung dafür sei, dass die Beschwerdeberechtigten über ein Bauvorhaben, für welches um Bewilligung nachgesucht werde, in Kenntnis gesetzt würden (BGE 120 Ib 52 Erw. 2b). Im Kanton Luzern geschieht dies durch öffentliche Bekanntmachung des Gesuches und Auflage zur öffentlichen Einsicht. Den Anstössern ist das Baugesuch mit eingeschriebenem Brief bekanntzugeben (§ 193 Abs. 1 PBG). Vorbehalten bleibt das vereinfachte Baubewilligungsverfahren nach § 198 PBG. Auch in diesem Verfahren ist aber den Anstössern und weiteren betroffenen Grundeigentümern Gelegenheit zu geben, schriftlich begründete Einsprache zu erheben (§ 198 Abs. 3 PBG).
Wird ein Teil- oder Vorentscheid für ein ausschreibungspflichtiges Bauvorhaben ohne die erforderliche Ausschreibung getroffen, ist der nach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG vorgeschriebene Rechtsschutz nicht gewährleistet. Diese Bestimmung verlangt, dass neben dem Baugesuchsteller auch legitimierte Dritte von ihren Verfahrensrechten Gebrauch machen können. Die Erteilung eines verbindlichen Teil- oder Vorentscheids setzt nicht anders als diejenige einer Baubewilligung voraus, dass die Bewilligungsbehörden die allfälligen Einwendungen der beschwerdeberechtigten Dritten kennt. Ein baurechtlicher Teil- oder Vorentscheid ohne die vorgeschriebene Ausschreibung widerspricht Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG (BGE 120 Ib 52 Erw. 2b; LGVE 1995 III Nr. 11).
b) Im vorliegenden Fall hat der Gemeinderat auf die öffentliche Bekanntmachung des Baugesuchs verzichtet, wie er selber darlegt. Auch den Anstössern wurden keine Mitteilungen gemacht. Der angefochtene Entscheid verletzt demnach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG. Er ist aufzuheben, und die Sache ist an den Gemeinderat zurückzuweisen zur Durchführung des Baubewilligungsverfahrens mit Ausschreibung. Dieses kann allenfalls im vereinfachten Verfahren nach § 198 PBG geschehen. Zu beachten sind zudem die Regeln über die Verfahrenskoordination (Erwägung 3).