Der Gemeinderat Z erteilte am 12. Juli 1996 die Bewilligung für die Umnutzung der bestehenden Hallen der Y AG (3. Projekt) auf dem Grundstück Nr. X, nachdem der Regierungsrat die Baubewilligungen für frühere Projekte der Grundeigentümerin jeweils aufgehoben und die Sache an den Gemeinderat zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen zurückgewiesen hatte. Dagegen erhob A Verwaltungsbeschwerde, welche der Regierungsrat am 17. Dezember 1996 abwies, soweit darauf eingetreten wurde. Das Verwaltungsgericht hat die gegen diesen Entscheid eingereichte Beschwerde abgewiesen, soweit es darauf eintrat.
Aus den Erwägungen:
b) Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorinstanz § 179 Satz 2 PBG falsch angewandt habe. Diese Vorschrift müsse in dem Sinn ausgelegt werden, dass eine Ausnahmebewilligung zu verweigern sei, wenn private oder öffentliche Interessen gegen das Bauvorhaben sprechen würden.
Der Beschwerdeführerin ist darin zuzustimmen, dass eine solche Ausnahmebewilligung zu verweigern ist, wenn wesentliche private oder öffentliche Interessen entgegenstehen. In der Tat liegt der Sinn dieser Bestimmung nicht darin, dass sowohl öffentliche als auch private Interessen beeinträchtigt sein müssen, um eine Ausnahmebewilligung verweigern zu können. Es ist durchaus denkbar, dass in einem konkreten Fall nur wesentliche öffentliche Interessen der Ausnahmebewilligung entgegenstehen, private Interessen aber nicht involviert sind. Es würde zu einem unsinnigen Ergebnis führen, wenn in diesem Fall trotzdem eine Ausnahmebewilligung erteilt würde, obwohl die Öffentlichkeit an der Verwirklichung des geltenden Rechts ein Interesse hat. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin ist aber auch die Vorinstanz von dieser Auffassung ausgegangen. So wies der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid darauf hin, dass einzig noch zu prüfen sei, ob dem Umbauvorhaben wesentliche öffentliche oder private Interessen entgegenstehen würden (Erw. 3.2 des angefochtenen Entscheides).
c) Zudem bringt die Beschwerdeführerin vor, die Vorinstanz hätte eine Interessenabwägung vorgenommen, welche aber in § 179 Satz 2 PBG nicht vorgesehen sei.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist eine Interessenabwägung in diesem Zusammenhang aus mehreren Gründen notwendig. Vorab lässt sich diese Pflicht bereits dem Wortlaut entnehmen. Das Wort verlangt zwingend, dass die involvierten privaten oder öffentlichen Interessen einem bestimmten Bauvorhaben gegenübergestellt werden müssen. An der Verwirklichung der geplanten Baute hat aber im allgemeinen nur der Bauherr Interesse, weshalb seine Interessen ebenfalls zu berücksichtigen sind. Zudem bestimmt das Gesetz, dass nur private oder öffentliche Interessen in den Entscheid über eine Ausnahmebewilligung miteinbezogen werden dürfen. Um herauszufinden, welche Interessen wesentlich sind, müssen aber die verschiedenen Interessen gewichtet und gegeneinander abgewogen werden. Darauf hat die Vorinstanz mit Recht hingewiesen. Im weiteren ist zu beachten, dass eine Interessenabwägung selbst dann vorzunehmen ist, wenn die entsprechende Bestimmung nicht ausdrücklich, sondern lediglich sinngemäss darauf verweisen würde. Gerade bei der Entscheidung, ob eine Aus-nahmebewilligung gewährt werden kann oder nicht, anerkennt die Lehre, dass eine Interessenabwägung vorgenommen werden muss (Bertossa, Der Beurteilungsspielraum, Bern 1984, S. 46). Schliesslich ergibt sich eine Pflicht zur Interessenabwägung auch aus der systematischen Einordnung der Vorschrift hinsichtlich der bestehenden baupolizeilichen Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen. Diese ist den Bestimmungen betreffend die bestehenden oder neuen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen vorangestellt (§§ 180f. PBG). Für letztere schreibt bereits das Bundesrecht zwingend eine Interessenabwägung vor. Gemäss Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG dürfen solchen Bauten keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Es entspricht konstanter Lehre und Rechtsprechung, dass mit dieser Formulierung eine Interessenabwägung stipuliert worden ist (Haller/Karlen, Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, N 777ff.). Darin ist ebenfalls eine Bestätigung der eben vorgenommenen grammatikalischen Auslegung von § 179 Satz 2 PBG zu sehen. Aufgrund dieser Ausführungen steht fest, dass die Entscheidung, ob eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann oder nicht, nur aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung, in der die Interessen der Bauherrschaft und die ihr entgegenstehenden öffentlichen oder privaten Interessen gegeneinander abgewogen werden, gefällt werden kann. Demzufolge ist der beschwerdeführerische Einwand unbehelflich.
d) Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin vor, dass entgegen der Meinung der Vorinstanz § 179 Satz 2 PBG kein Anwendungsfall der Besitzstandsgarantie darstelle.
Im bereits angeführten LGVE 1996 II Nr. 6 wies das Verwaltungsgericht darauf hin, dass es nicht die Absicht des Gesetzgebers war, die Bestandesgarantie für Bauten und Anlagen einzuschränken. In seiner Botschaft führte er aus, dass die unter dem bisherigen Recht bewilligten und erstellten Bauten und Anlagen im Rahmen des Bestehenden erneuert, umgebaut und erweitert werden dürfen (Botschaft vom 12. August 1986 [B 119] zum PBG, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1986, S. 790). Folglich ging der Gesetzgeber bewusst von einem sehr weitreichenden Begriff der Bestandesgarantie aus, der auch den Fall von neubauähnlichen Umbauten nach § 179 Satz 2 PBG umfasst. Dieses Ergebnis bestätigt auch die systematische Auslegungsmethode. So findet sich § 179 PBG unter dem Titel «Bestandesgarantie und neue zonenfremde Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen». Die von der Beschwerdeführerin angeführten Lehrmeinungen betreffen jeweils die spezifischen Verhältnisse anderer Kantone. Dass Lehre und Praxis zu den dort massgebenden kantonalen Bestimmungen nicht unbesehen übernommen werden können, zeigt folgendes Beispiel: Gemäss § 357 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich stehen bauliche Änderungen (namentlich Umbauten und Erweiterungen) an baurechtswidrigen Anlagen allgemein unter dem Vorbehalt des Fehlens überwiegender entgegenstehender öffentlicher oder nachbarlicher Interessen. Neubauähnliche Umgestaltungen geniessen nach zürcherischem Recht die Bestandesgarantie nicht. Das Zürcher Verwaltungsgericht führt dazu aus, dass der Gesetzgeber im Jahre 1991 den Anwendungsbereich der Besitzstandsgarantie ausdehnen wollte. Daher müsse der Begriff der neubauähnlichen Umgestaltungen einschränkend ausgelegt werden. Aus diesen Gründen hat es im konkreten Fall eine wesentliche Umbaute nicht als neubauähnlich interpretiert (BEZ 1996 Nr. 3). Im Gegensatz zum zürcherischen Gesetzgeber legt der luzernische aber direkt im Gesetz fest, dass der Anwendungsbereich der Besitzstandsgarantie auch neubauähnliche Umbauten erfasst. In diesem Sinn entspricht die Regelung des PBG auch gesetzgeberischen Tendenzen in anderen Kantonen (vgl. etwa Baugesetz des Kantons Aargau, AGVE 1996 Nr. 41 S. 326ff.).
b) Ausgangspunkt für die Auslegung von § 179 PBG bildet der Wille des Gesetzgebers, auch neubauähnliche Umbauten unter die Bestandesgarantie zu stellen (vgl. oben Erw. 4d). Er setzt dabei aber auch die Grenzen für die Zulässigkeit solcher Umbauten, indem ihnen keine wesentlichen öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen dürfen. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz kann eine Verletzung von privaten Interessen nicht schon dann verneint werden, wenn die Baupolizeiwidrigkeit der bestehenden Baute nicht verändert wird. Vielmehr würde eine Verschärfung der Baupolizeiwidrigkeit zusätzlich eine Ausnahmebewilligung nach § 37 PBG erfordern (LGVE 1996 II Nr. 6 Erw. 4a/cc). Die zusätzliche Voraussetzung von § 179 Satz 2 PBG soll den Nachbarn davor schützen, dass eine ihn wesentlich beeinträchtigende Baupolizeiwidrigkeit durch eine neubauähnliche Umbaute auf lange Sicht bestehen bleibt. Was für den Nachbarn wesentlich ist, stellt eine Auslegungsfrage dar und muss im Einzelfall im Rahmen einer Interessenabwägung ermittelt werden (vgl. oben Erw. 4c). Dabei ist zu beachten, dass auch eine den Nachbarn stark beeinträchtigende baupolizeiwidrige Baute erhalten und zeitgemäss erneuert werden darf (§ 179 Satz 1 PBG), so dass es vom Verhalten des Bauherrn abhängt, ob ein solcher Zustand je verändert wird. Das Vorliegen von wesentlichen Interessen ist deshalb mit einer gewissen Zurückhaltung zu beurteilen, ansonsten die Möglichkeit neubauähnlicher Umbauten entgegen dem Willen des Gesetzgebers zu stark eingeschränkt würde. Ob vorliegend wesentliche nachbarliche Interessen dem Bauprojekt entgegenstehen, ist im folgenden zu prüfen.
c) Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, dass die Erteilung einer Baubewilligung eine Perpetuierung der zonenwidrigen Nutzung der Baute auf der Liegenschaft Nr. X mit sich bringen würde.
Der Sinn der Besitzstandsgarantie besteht darin, den bestehenden Bauten und Anlagen, die durch eine Gesetzesänderung nicht mehr rechtmässig sind, im Interesse des Investitionsschutzes ein Bestandesprivileg zu garantieren (vgl. BGE 113 Ia 122; Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, 2. Aufl., Bern 1995, N 1 zu Art. 3; Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Aufl., Aarau 1985, N 4a zu § 224 mit weiteren Hinweisen). Bezüglich einer Nutzungsänderung bedeutet dies, dass es die Besitzstandsgarantie nicht erlaubt, eine zonenwidrige Nutzung durch eine andere, ebenfalls zonenwidrige Nutzung zu ersetzen (SOG 1994 Nr. 35; Zimmerlin, a.a.O., N 5b zu § 224 mit Hinweisen). Dass nur die bestehende zonenwid-rige Nutzung geschützt wird, bringt zum Ausdruck, dass das öffentliche Interesse an der raschmöglichsten Verwirklichung der neuen Rechtsordnung vorgeht (unveröffentlichtes Urteil X. des Bundesgerichtes vom 13.4.1992, Erw. 2; zusammenfassend publiziert in: Entscheidsammlung Vereinigung für Landesplanung [VLP]; BVR 1997 S. 26ff.). Vorliegend ist unbestritten, dass bisher die Hallen der Y. AG in zonenwidriger Weise genutzt worden sind. Mit Entscheid des Regierungsrates vom 22. Dezember 1995 ist rechtskräftig beurteilt worden, dass das neue Bauvorhaben unbestrittenermassen eine zonenkonforme Nutzung aufweist (Erw. 1.6 des Regierungsratsentscheides vom 22.12.1995). Folglich ist auf die diesbezüglichen beschwerdeführerischen Vorbringen nicht mehr einzutreten (...). Wenn aber die neue Nutzungsänderung zonenkonform ist, kann aufgrund der oben dargestellten Rechtsprechung auch nicht von einer Perpetuierung eines zonenwidrigen Zustandes gesprochen werden. Die Argumentation der Beschwerdeführerin stösst daher ins Leere.
d) (...)
e) Eine Verletzung der Grenz- und Gebäudeabstände kann die Interessen eines Nachbarn in zweifacher Hinsicht beeinträchtigen: Zum einen ist es möglich, dass die Überbaubarkeit des Nachbargrundstücks eingeschränkt wird, zum anderen kann eine im Unterabstand liegende Baute eine erhebliche Beeinträchtigung des Zutritts von Luft, Licht und Sonne für die auf dem Nachbargrundstück liegenden oder später zu erstellenden Bauten zur Folge haben, so dass eine möglichst rasche Beseitigung der Altbaute angezeigt wäre. Wie sich die Verhältnisse in bezug auf diese beiden Gesichtspunkte hier präsentieren, ist im folgenden zu untersuchen.
aa) Die Überbaubarkeit der Grundstücke der Beschwerdeführerin in Richtung des Grundstückes Nr. X wird durch eine Baulinie begrenzt, was die Vorinstanz richtigerweise festhält und die Beschwerdeführerin nicht bestreitet. Diese Baulinie geht gemäss Art. 3 der Vorschriften zum geltenden Bebauungsplan den kantonalen Grenz- und Gebäudeabständen vor. Deshalb führt ein neubauähnlicher Umbau der Baute auf der Liegenschaft Nr. X zu keiner Einschränkung der Überbaubarkeit der beschwerdeführerischen Parzellen.
In diesem Zusammenhang weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass Zonenplanungen auf einen Zeitraum von 10 bis 15 Jahren ausgelegt seien. Es sei deshalb durchaus möglich, dass künftig auf eine Baulinie entlang der Kontermauer und auf die Erstellung eines Grabenweges mit Freiflächen verzichtet werden könnte. Damit wäre eine Überbauung möglich, die näher an das Grundstück Nr. X rücken könnte. Ein Umbau der bestehenden Baute verunmögliche jedoch diese Entwicklung.
Gemäss § 153 VRG sind für die Beurteilung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides massgebend, soweit sich aus der Natur der Sache nichts anderes ergibt. Deshalb sind jene Rechtsvorschriften zu berücksichtigen, die zur Zeit des angefochtenen Entscheides in Kraft gewesen sind. Massgebend ist daher die heutige Rechtslage und nicht eine hypothetische Entwicklung. Folglich müssen künftig mögliche, planerische Festlegungen oder Änderungen des massgebenden kommunalen Rechts ausser acht gelassen werden, zumal die Beschwerdeführerin solche Planbestrebungen nicht darzulegen vermag. Dieser Einwand ist daher unbehelflich.
bb) Gemäss dem Situationsplan sind die bestehenden Wohnbauten der Beschwerdeführerin zwischen 16 m und 18 m von der strittigen Grenze entfernt. Die Baulinie im Baubereich C begrenzt gemäss Art. 6 Abs. 1 der Vorschriften zum Bebauungsplan Neubauten, die zwischen der ehemaligen Stadtmauer und der Kontermauer liegen. Die Baulinie verläuft in einem Abstand von rund 6 m bis 6,5 m zu dieser Grenze. Damit ist zwischen der umstrittenen Altbaute auf der Parzelle Nr. X und den bestehenden Wohnbauten ein Gebäudeabstand von über 18 m und von allfälligen neuen Bauten ein solcher zwischen 8,5 m bis 9,5 m sichergestellt. Selbst der letztere, hypothetische Abstand liegt über dem minimalen gesetzlichen Gebäudeabstand von 8 m (§ 131 Abs. 1 PBG in Verbindung mit § 122 Abs. 1 PBG), der einen genügenden Zutritt von Luft, Licht und Sonne garantieren soll. Zwar hätte hier die Altbaute auf dem Baugrundstück Nr. X gestützt auf § 122 Abs. 5 PBG zufolge der Mehrlänge über 20 m einen erhöhten Grenzabstand einzuhalten. Die Mehrlänge betrifft die beschwerdeführerischen Grundstücke jedoch nur teilweise. Zudem gilt es zu berücksichtigen, dass die den Grundstücken zugekehrte Fassadenhöhe der strittigen Altbaute gemäss den aufgelegten Plänen rund 5,7 m beträgt. Zudem kann das Giebeldreieck mit einer Höhe von rund 2,4 m als relativ klein bezeichnet werden. Der Schattenwurf auf die Nachbargrundstücke ist deshalb nicht übermässig, zumal eine den gesetzlichen Gebäudeabstand einhaltende Baute von 8 m Fassadenhöhe, 13 m Firsthöhe und 20 m Länge die Beschwerdeführerin wohl stärker beeinträchtigen würde.
Im weiteren anerkennt die Beschwerdeführerin die Möglichkeit, eine zeitgemässe, werterhaltende Erneuerung am fraglichen Gebäude vorzunehmen. Folglich geht auch sie davon aus, dass eine solche Erneuerung ihre privaten Interessen nicht verletzen würde. Mehrere werterhaltende Erneuerungen würden aber ebenfalls zu einer (erlaubten) Perpetuierung des bisherigen Unterabstandes führen. Diese Konsequenz lehnt sie hingegen ab. Der vorliegend zu beurteilende neubauähnliche Umbau bringt aber keine Verschärfung der Unterabstandssituation mit sich. Indem der bisherige, grössere Kellereingang abgerissen und um rund die Hälfte auf einen Meter zurückversetzt werden soll, wird die Baupolizeiwidrigkeit der unter die Besitzstandsgarantie fallenden Baute zugunsten der Beschwerdeführerin verringert, was ebenfalls für eine Verneinung der Verletzung von wesentlichen Interessen der Beschwerdeführerin spricht. (...)
f) Schliesslich geht die Beschwerdeführerin fehl in der Annahme, dass der Gemeinderat das rechtliche Gehör verletzt habe. Dieser befasste sich eingehend mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin. Er liess sich im wesentlichen von den Gesichtspunkten leiten, welche vom Regierungsrat bestätigt wurden. Selbst wenn man von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs durch den Gemeinderat ausgehen würde, wäre dieser Mangel aufgrund der umfassenden Kognition der Vorinstanz geheilt worden (Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1993, N 1329). Folglich entbehrt der beschwerdeführerische Vorwurf, eine Instanz «verloren» zu haben auch unter dieser Annahme jeder Grundlage. Zudem ist der Einwand, dass die Vorinstanz den tatsächlichen Grenzabstand nicht ermittelt und sich zu den gesetzlichen Abstandsvorschriften wie § 122 Abs. 5 PBG nicht geäussert habe, ebenfalls unbehelflich. Es ist bereits mehrfach darauf hingewiesen worden, dass die Grenz- und Gebäudeabstände durch den geplanten Umbau nicht verändert werden. Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass sich der Regierungsrat zumindest sinngemäss zum Gebäudeabstand geäussert hat. Ein Gebäudeabstand entspricht gemäss § 131 Abs. 1 PBG der Summe der Grenzabstände. Demzufolge ist mit Vorliegen eines Gebäudeunterabstandes auch eine Unterschreitung des Grenzabstandes verbunden. Die diesbezüglichen Ausführungen des Regierungsrates betreffen daher sowohl die Gebäude- als auch die Grenzabstandsproblematik. Beide Vorinstanzen waren sich bewusst, dass eine erhebliche Unterschreitung der Grenz- und Gebäudeabstandsvorschriften vorlag und berücksichtigten diese in ihrer Interessenabwägung. Der konkrete Abstand der bestehenden Baute zur Grenze und zu den Gebäuden der Beschwerdeführerin war aus den aufgelegten Akten ersichtlich und wurde vom Regierungsrat zutreffend festgehalten (...). Wie gross der gesetzliche Abstand heute genau betragen müsste, ist nicht vorrangig, da das bestehende Gebäude von der Besitzstandsgarantie profitiert. Entscheidend ist vielmehr, ob die Vorinstanzen die Auswirkungen der bereits bestehenden Abstandsunterschreitung auf die Grundstücke der Beschwerdeführerin berücksichtigten. Dieser Pflicht sind sowohl der Gemeinderat als auch der Regierungsrat nachgekommen. Deshalb bestand entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin für die Vorinstanz keine Veranlassung, sich zu den gesetzlichen Abstandsvorschriften wie § 122 Abs. 5 PBG zu äussern. Inwiefern die Vorinstanzen bei der Gewichtung der privaten Interessen weiter gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs verstossen hätten, vermag die Beschwerdeführerin nicht in substantiierter Weise vorzubringen. Weiterungen erübrigen sich deshalb.
g) Die Bewilligungsbehörde verfügt bei der Ermittlung und Gewichtung der wesentlichen privaten Interessen, die durch das Bauvorhaben beeinträchtigt werden könnten, über einen Ermessensspielraum. Diese kennt die örtlichen Gegebenheiten bestens. Es bestehen keine Anzeichen, dass der Gemeinderat dieses Ermessen in pflichtwidriger Weise ausgeübt hat. Ferner wird weder die Überbaubarkeit der beschwerdeführerischen Grundstücke beschränkt noch bringt die strittige Altbaute in bezug auf den Schattenwurf und dergleichen für die Beschwerdeführerin übermässige Folgen mit sich. Zudem sind die Auswirkungen der Abstandsunterschreitung - wenn auch nur in geringem Masse - verringert worden (vgl. auch BEZ 1996 Nr. 3). Unter Berücksichtigung dieser Tatsachen erscheint der angefochtene Entscheid als haltbar.