A. - Die Pensionskasse X ist Eigentümerin des Grundstücks Z. Mit Entscheid vom 13. November 1991 genehmigte der Stadtrat Luzern über dieses Grundstück den Gestaltungsplan G (alt) unter verschiedenen Bedingungen und Auflagen. Dagegen reichte A Verwaltungsbeschwerde ein und beantragte die Aufhebung dieses Entscheides. Die Instruktionsinstanz führte einen Augenschein durch und holte bei der Orts- und Landschaftsbildkommission einen Amtsbericht ein. Daraufhin hiess der Regierungsrat die Verwaltungsbeschwerde gut und wies die Sache an die Erstinstanz zurück. Diesen Entscheid zog A ans Verwaltungsgericht weiter. Dieses trat darauf nicht ein (LGVE 1994 II Nr. 1).
B. - Am 13. Juli 1994 stellte die Pensionskasse X beim Stadtrat das Gesuch um Genehmigung des geänderten Gestaltungsplanes G (neu) mit Bauvorschriften über ihr Grundstück Z. Im Vergleich zum Gestaltungsplan G (alt) wurden im neuen Gestaltungsplan ein Wohngebäude, eine Buserschliessung sowie teilweise ein Gewerbetrakt neu geplant. Der Stadtrat genehmigte diesen geänderten Gestaltungsplan unter Bedingungen und Auflagen. Gleichzeitig wies er eine dagegen erhobene Einsprache von A ab. Gegen diesen Entscheid reichte A Verwaltungsbeschwerde ein und beantragte in der Hauptsache die Aufhebung des Gestaltungsplanes. Der Regierungsrat wies die Beschwerde ab. Dagegen liess A Verwaltungsgerichtsbeschwerde führen. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde gut.
Aus den Erwägungen:
b) Anders als die Aspekte «Geschosszahl» und «Ausnützungsziffer» ist der Aspekt «Gebäudelänge» in § 75 Abs. 2 PBG nicht ausdrücklich erwähnt. Die Vorinstanz leitet daraus gewissermassen einen Freipass für ein diesbezügliches Abweichen von der Normalbauweise ab. Dieser Betrachtungsweise kann nicht gefolgt werden. Ausgangspunkt für die Beurteilung dieser Frage ist die allgemeine Beschränkung, wie sie im Ansatz von § 75 Abs. 1 PBG zum Ausdruck kommt. Hierbei ist in grundsätzlicher Hinsicht festzuhalten, dass Abweichungen von der Normalbauweise generell als raumplanerische Ausnahme zu interpretieren sind, die überdies im Einzelfall begründet werden müssen. Dabei müssen in jedem Fall zunächst als Ausgangs- und Orientierungspunkt die Vorschriften der Regelbauweise zur Kenntnis genommen werden (vgl. AGVE 1977 S. 234ff.; LGVE 1984 III Nr. 44). Im Sinne eines Zwischenergebnisses ist also festzuhalten, dass Gestaltungspläne die Überbauungs- oder Gestaltungsmöglichkeiten grösserer zusammenhängender Flächen wohl näher ordnen können. Der Gemeinderat kann aber lediglich beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen gemäss § 75 Abs. 3 PBG Abweichungen von der ansonsten zu beachtenden Grundnutzungssituation bewilligen (§ 75 Abs. 2 und 3 PBG). Ob im Sinne der ersten Voraussetzung von § 75 Abs. 1 PBG eine abweichende Regelung für die Gebäudelänge sinnvoll ist, ist hier fraglich.
c) Der im vorliegenden Verfahren zu beachtende Bebauungsplan Y teilt das in Frage stehende Gestaltungsplangebiet einerseits in den Wohnzonenbereich 1 und den Wohnzonenbereich 3 ein. Hinsichtlich dieser beiden Bebauungsplanzonen hat der Planungsträger in verschiedener Hinsicht diverse Nutzungseinschränkungen fixiert. Anderseits hat er für dieses Gebiet eine Gestaltungsplanpflicht verankert und bei Vorliegen eines Gestaltungsplanes - unter besonderen Voraussetzungen - in gewisser Hinsicht durchaus weitergehende bauliche Nutzungsmöglichkeiten zulassen wollen. Aus dieser Gestaltungsplanoption heraus darf nach dem Gesagten aber nicht geschlossen werden, dass die Gestaltungsplanpflicht die erwähnte Grundnutzung im Bebauungsplanbereich vollständig aus den Angeln zu heben vermag. Eine derartige Betrachtungsweise würde das in § 75 Abs. 1 PBG einerseits und § 75 Abs. 2 und 3 PBG anderseits verankerte Verhältnis zwischen Regelbauweise und ausnahmsweisem gestalterischem Freiraum im Rahmen eines Gestaltungsplanes aushöhlen. Gerade mit Blick auf den Wortlaut von Buchstabe h der Bestimmungen des Bebauungsplanes Y wird deutlich, dass sich der Gestaltungsplan geradezu durchaus an der Grundnutzung zu orientieren hat und ein Abweichen davon nur unter besonderen Voraussetzungen ermöglicht werden soll. Hätte der Planungsträger des Bebauungsplanes eine Alternative, nämlich entweder die Einzelbauweise mit entsprechenden Bauvorschriften oder die voraussetzungslose Gestaltungsplanfreiheit ohne Bindung bzw. Orientierung an die Bauvorschriften der zonengemässen Grundnutzung im Auge gehabt, hätte er das wechselseitige Verhältnis zwischen Gestaltungsplan und Bebauungsplan, wie es in § 75 PBG festgehalten ist, ausser acht gelassen, was nicht angeht. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin ist davon auszugehen, dass die Behörden bei der Schaffung des Bebauungsplanes - wenigstens im Ansatz - durchaus Bezug zu andern Wohnzonen schaffen wollten, die im übrigen Bebauungsplanbereich anzutreffen sind. Andernfalls hätte die klare Bebauungsplanaussage, nämlich einen Teil des Gestaltungsplanes der Wohnzone 1 und einen Teil der Wohnzone 3 zuzuordnen, keinen Sinn, und die Planungsträger hätten es mit der Feststellung bewenden lassen können, dass das umstrittene Gebiet - in welcher Art und Weise auch immer - aufgrund eines (noch) nicht definierten Gestaltungsplanes überbaut werden könnte. Die Träger des Bebauungsplanes haben eine entsprechende offene Planungsstrategie nicht verfolgt. Es kann in diesem Zusammenhang insbesondere auf die Erwägungen Ziffern 3 und 4 im Genehmigungsentscheid des Regierungsrates betreffend die Teilgenehmigung des Bebauungsplanes im fraglichen Bereich vom 20. August 1985 verwiesen werden. Den Erwägungen zufolge müssen die im Bebauungsplan festgelegten Nutzungseinschränkungen grundsätzlich beachtet werden, und der Gestaltungsplan kann, um es noch einmal zu sagen, davon nur abweichen, sofern wegen der besonderen Verhältnisse eine eigene Regelung sinnvoll erscheint und der Zonencharakter gewahrt bleibt. In diesem Sinne sind die Vorbehalte bzw. Anpassungsmodalitäten gemäss den Buchstaben h und m der Bestimmungen des Bebauungsplanes im Rahmen der Gestaltungsplanung im Lichte von § 75 PBG zu würdigen. Etwas anderes würde auf eine Verletzung von kantonalem Recht hinauslaufen.
a) Der Beschwerdeführer macht geltend, der Gestaltungsplan missachte den «Zonencharakter». Die Bauherrschaft und die Vorinstanzen begegnen diesem Einwand im wesentlichen mit dem Hinweis auf die periphere Lage des Gestaltungsplangebietes, die zudem durch eine Talsenke von der bestehenden Bebauung des angrenzenden Quartiers innerhalb des Bebauungsplanperimeters getrennt sei und daher bereits unter diesem Gesichtswinkel einen anderen, eigenen Überbauungscharakter zulasse. Die Vorinstanz ist der Auffassung, der Zonencharakter beurteile sich aufgrund der bestehenden Bebauung des Bebauungsplangebietes. Da das in Frage stehende Gebiet zu dieser bestehenden Bebauung keinen nahen örtlichen Bezug habe, könne kaum von der Wahrung eines Zonencharakters gesprochen werden. Diese Auffassung geht am Sinn der Norm vorbei. Der Zonencharakter ergibt sich aus der durch die Bau- und Zonenvorschriften beabsichtigten Normalbauweise des betreffenden Gebietes selbst. Andernfalls hätte diese Bestimmung für unüberbaute Gebiete, also genau für jene Gebiete, für die sie geschaffen wurde, keinen Sinn. Ob hier das Gestaltungsplangebiet einen engen räumlichen Bezug zum übrigen Bebauungsplangebiet hat, ist mithin nicht massgeblich.
b) Das alte, im Zeitpunkt des Erlasses des Bebauungsplanes noch in Kraft gestandene städtische Baugesetz (sBauG) unterschied zwischen offener Bauweise, gruppenweise geschlossener Bauweise und geschlossener Bauweise. Das charakteristische Element für diese drei verschiedenen Zonentypen war die maximale Fassadenlänge, die gemäss § 105 sBauG in der offenen Bauweise 25 m und in der gruppenweise geschlossenen Bauweise 45 m betrug, während in der geschlossenen Bauweise keine Beschränkung vorhanden war. Die geschlossene Bauweise ist ein typisches Merkmal der zentralen städtischen Überbauungen. Das ganze Bebauungsplangebiet sieht keine solche Bauweise vor. Lediglich ein kleiner, als Kernzone (Wohn- und Geschäftszone) ausgeschiedener Bereich lässt eine Gebäudelänge von 45 m und damit die gruppenweise geschlossene Bauweise zu. Für das noch nicht überbaute Gebiet am äussersten Rand der städtischen Bauzone wurde die lockerste Wohnzone 1 und 3 mit lediglich 2 Vollgeschossen und Gebäudelängen von 25 m vorgesehen. Auch die AZ liegt mit 0,3 bis 0,5 am unteren Bereich der im Bebauungsplan vorgesehenen Baudichte. Damit wollte man in diesem Übergangsbereich zur Nichtbauzone offenkundig eine eher lockere, d.h. offene Bauweise. Dies wird auch im Entscheid betreffend die Genehmigung des Bebauungsplanes bestätigt. Durch die erwähnten Rahmenbedingungen ist der im Bebauungsplan vorgegebene Zonencharakter nun aber bestimmt. Diese Bestimmung schränkt den Freiraum im Rahmen der Gestaltungsplanung ein. Der umstrittene Gestaltungsplan sieht nun gerade keine lockere, offene Bauweise vor, sondern genau das Gegenteil. So konzentriert der Gestaltungsplan die gesamte Baumasse des grossen Grundstückes im nördlichen Teil, sieht fast durchgehend 3 Vollgeschosse und geschlossene Häuserzeilen von bis zu 154 m vor. Das ist eine städtisch wirkende, verdichtete und geschlossene Bauweise, die keinen Bezug mehr zum Zonencharakter hat, wie er im Bebauungsplan verankert worden ist. Als anschauliches Beispiel sei erwähnt, dass die oberste, 154 m lange und dreigeschossige Häuserzeile in die gemäss Bebauungsplan lockerste Wohnzone 1 zu liegen käme und deren Dachkote mehr als 40 m über eine in der Nähe liegende Strasse hinausragen würde. Ein solcher völlig anderer Baucharakter liegt nach all dem Gesagten nicht mehr im Ermessensspielraum des Stadtrates, von der Regelbauweise auf Gestaltungsplanebene Ausnahmen zu gestatten.
c) Eine weitere Überlegung führt zum selben Ergebnis. Der Bebauungsplan wird durch den Gesetzgeber, den Grossen Stadtrat, beschlossen. Damit ist er demokratisch legitimiert. Mit einer ausdehnenden Interpretation der Ausnahmekompetenz durch den Stadtrat würde diese demokratische Legitimation und damit auch die Planungshierarchie unterlaufen (vgl. zur Problematik: LGVE 1996 II Nr. 1). Hinzu kommt, dass Gestaltungspläne in der Regel als Nutzungspläne interpretiert werden, die gemäss Art. 26 RPG zu ihrer Gültigkeit der Genehmigung durch eine kantonale Behörde bedürfen. Im Rahmen der Genehmigung ist auch die Übereinstimmung mit den Planungsgrundsätzen des RPG zu überprüfen (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, N 9 zu Art. 26 RPG; GVP 1995 Nr. 93). Der Regierungsrat erachtet den Gestaltungsplan nach luzernischem PBG als Sondernutzungsplan sui generis, in dem nur die Art und das Mass der im Zonenplan oder im Bebauungsplan festgelegten Nutzung verfeinert werde. Ob diese Interpretation vor Bundesrecht standhält, wurde in LGVE 1996 II Nr. 1 Erw. 5 offen gelassen. Klar ist immerhin, dass ein Gestaltungsplan ohne Genehmigung durch eine kantonale Behörde nicht haltbar ist, soweit er hinsichtlich der Nutzungsmöglichkeiten derart weitgehende Ausnahmen zulässt, dass, wie im vorliegenden Fall, eine völlig andere Überbauung ermöglicht wird. Eine solche Öffnung könnte nur im Rahmen eines (auf kantonaler Ebene) genehmigungspflichtigen Nutzungsplanes erfolgen.
d) Schliesslich ist noch auf die nachbarschützende Funktion der Nutzungsplanung hinzuweisen. Danach kann ein Nachbar gestützt auf den aus den Nutzungsplänen ersichtlichen Zonencharakter darauf vertrauen, dass dieser nicht im Rahmen eines Gestaltungsplanes völlig verändert wird. Auch diesbezüglich ist der Ermessensbereich der Exekutive beim Beschluss über einen Gestaltungsplan begrenzt. Der Zonencharakter prägt die Art und Weise der Nutzung im Sinne der Nutzungsordnung. Der Zonencharakter umfasst alle charakteristischen Elemente, die einer besonderen Zone das «Gepräge» geben können. Prägendes gestalterisches Element in den Wohnzonen 1 und 3 sind hier Gebäude mit zwei Geschossen und einer Fassadenlänge von höchstens 25 Metern. Mit dieser charakteristischen Nutzungsbeschränkung ging es dem Träger des Bebauungsplanes, wie einlässlich dargelegt worden ist, offensichtlich darum, die Baukörpergrösse im Sinne einer lockeren Überbauungsweise zu beschränken. Gemäss Gestaltungsplan sind, wie bereits mehrfach festgehalten worden ist, nun aber drei Gebäudetrakte vorgesehen, welche die maximale Gebäudelänge um ein Mehrfaches überschreiten. So soll der Gewerbetrakt ca. 90 m lang werden, die nördliche Gebäudezeile ca. 118 m und die südliche ca. 154 m betragen. Der umstrittene Gestaltungsplan lässt dieses charakteristische gestalterische Element, das eine Beschränkung von Baukörpergrössen anvisiert, unberücksichtigt. Damit kann nicht davon die Rede sein, dass der umstrittene Gestaltungsplan hinsichtlich der Bauvolumen auch nur ein Charakteristikum übernommen hätte, welches an die Grundnutzung gemäss Wohnzone 1 und 3 erinnern würde. Dieser Aspekt zeigt, dass der Gestaltungsplan mit § 75 Abs. 1 PBG nicht in Einklang zu bringen ist. Daran ändert auch die Möglichkeit nichts, dass der Stadtrat gemäss den Buchstaben h und m der Bestimmungen des Bebauungsplanes von den Bebauungsplanbestimmungen in begründeten Fällen Ausnahmen bewilligen kann, denn § 75 Abs. 1 PBG verlangt, wie erwähnt, so oder anders in jedem Fall die Wahrung des Zonencharakters.