Die Stadt Sempach plant seit längerer Zeit, den Parkplatz Seevogtey auf Grundstück Nr. 166, GB Sempach, zu erweitern. 1985 stimmte die Gemeindeversammlung einem entsprechenden Projekt zu. Weil das Grundstück nach der Verordnung zum Schutze des Sempachersees und seiner Ufer in der Sperrzone liegt, ersuchte der Stadtrat den Regierungsrat um Entlassung der betroffenen Fläche aus der Sperrzone. Im Jahre 1988 änderte der Regierungsrat die Verordnung im Sinne des Entlassungsgesuches und wies verschiedene Einsprachen ab. Eine von R.M. und M.M. dagegen eingereichte staatsrechtliche Beschwerde wies das Bundesgericht 1989 ab, eine gleichzeitig eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde hiess es im Sinne der Erwägungen gut und hob den Entlassungsentscheid des Regierungsrates auf (publiziert in: BGE 115 Ib 508). Im Rahmen einer Revision der Ortsplanung hiessen die Stimmberechtigten der Stadt Sempach im Jahre 1992 eine Zuweisung des betroffenen Gebietes in die Zone für öffentliche Zwecke gut. Am 11. März 1994 genehmigte der Regierungsrat die neue Ortsplanung und wies eine gegen die Zone für öffentliche Zwecke eingereichte Verwaltungsbeschwerde ab. Dagegen liessen R.M. und M.M. Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben. Das Verwaltungsgericht wies die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
Aus den Erwägungen:
b) Im weitern stellt sich die Frage, wie weit die Befugnis zur Überprüfung von angefochtenen Entscheiden über Zonenpläne und Bau- und Zonenreglemente durch das Verwaltungsgericht als zweite Instanz reicht. Grundsätzlich hat das Verwaltungsgericht nur beschränkte Überprüfungsbefugnis im Sinne der §§ 152-155 VRG, d.h. es kann insbesondere die Ermessenshandhabung der Verwaltung nur auf das Vorliegen qualifizierter Ermessensfehler der Überschreitung und des Missbrauchs des Ermessens überprüfen. Nur soweit das Verwaltungsrechtspflegegesetz oder andere Erlasse es vorsehen, hat es unbeschränkte Überprüfungsbefugnis, d.h. kann es auch die Handhabung des Ermessens voll überprüfen (§§ 156 und 152 VRG). Auch das PBG sieht für Fälle der vorliegenden Art keine unbeschränkte Überprüfungsbefugnis vor. Folglich kommt dem Verwaltungsgericht unter Berücksichtigung des kantonalen Rechts nur die beschränkte Überprüfungsbefugnis zu. Die Einschränkung der Kognition ist im übrigen sachlich gerechtfertigt, erfordern doch insbesondere Planungsentscheide politische Vorentscheide, deren Überprüfung durch ein Gericht sich nur schwerlich eignen.
Auch unter Berücksichtigung des Bundesrechts steht der Einschränkung der Kognition bei den rein planungsrechtlichen Fragen nichts entgegen. So verlangt Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG lediglich, dass das kantonale Recht die volle Überprüfung von Verfügungen, die sich auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, durch wenigstens eine Beschwerdebehörde zu gewährleisten habe. Diese Überprüfung hat hier der Regierungsrat vorgenommen (BGE 109 Ib 122f. Erw. 5, insbes. lit. b, mit Verweisungen; vgl. auch Kuttler, Fragen des Rechtsschutzes gemäss dem Bundesgesetz über die Raumplanung, ZBl 1982 S. 337; vgl. zur bundesrechtlichen Zulässigkeit der beschränkten Überprüfung durch das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz auch das genannte Bundesgerichtsurteil, insbesondere S. 123 Erw. 5b, 1. Absatz).
c) Ferner ist zu beachten, dass selbst die volle Überprüfungsbefugnis des Regierungsrates gemäss Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG nicht unbeschränkt ist. Die Beschwerde- oder Einsprache- bzw. Genehmigungsbehörde darf ihr Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz setzen. Das Gebot des Art. 2 Abs. 3 RPG, den nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgabe nötigen Ermessensspielraum zu lassen, ändert nach der bundesgerichtlichen Praxis im Prinzip zwar nichts am Gebot der vollen Überprüfung, wie das Bundesgericht in BGE 109 Ib 124 Erw. 5c festgehalten hat. In BGE 114 Ia 248 hat es dazu aber noch näher ausgeführt, die angefochtene Nutzungsplanung müsse voll überprüft werden, aber differenzierend, eben nach der Massgabe der Rolle, welche die Rechtsmittelinstanz im betreffenden Sachzusammenhang sachlich und institutionell erfülle. Die kantonale Beschwerdebehörde sei Rechtsmittel- und nicht kommunale Planungsinstanz. Die Überprüfung habe sich - sachlich - in dem Umfang zurückzuhalten, als es um lokale Anliegen gehe, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie von Bedeutung seien. Sie habe aber so weit auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen, wie etwa dasjenige der Bauzonenabgrenzung, einen angemessenen Platz erhielten (vgl. auch BGE 115 Ia 384, wo das Bundesgericht diese Grundsätze bestätigt und weitere Überlegungen zur Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts in solchen Fällen anbringt).
Um so grösser muss die Zurückhaltung des Verwaltungsgerichts sein, wenn es Nutzungspläne als zweite Beschwerdeinstanz mit nur beschränkter Überprüfungsbefugnis im dargelegten Sinne überprüft. Das Gericht wird sich daher neben den formellen Aspekten vorab mit den Fragen zu befassen haben, ob der Stufenbau der Raumplanung eingehalten wurde, also die richtige Planungsebene gewählt wurde, ob Widersprüche zur übergeordneten Planung vorhanden seien, ob eine umfassende Interessenabwägung vorgenommen wurde und ob insbesondere bei der Interessenabwägung Rechtsfehler erfolgt sind (vgl. dazu Tschannen, Richterstaat in der Raumplanung, in Beiheft zur ZSR, Heft 11, 1990).
(...)
Das Bundesgericht hat in ständiger Praxis festgestellt, dass die Anforderungen von Art. 24 RPG auch beachtet werden müssen, wenn im Hinblick auf die Realisierung eines konkreten Bauvorhabens ausserhalb der Bauzone der Weg über eine Änderung der Nutzungsplanung beschritten werde. Dabei geht es vorab darum, zu vermeiden, dass die Anforderungen an eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG auf dem Weg über die Nutzungsplanung umgangen werden. Im Zentrum dieser Anforderungen steht dabei eine umfassende Interessenabwägung, die auch im Rahmen einer demokratisch legitimierten Nutzungsplanung zu erfolgen hat (BGE 117 Ib 13 Erw. 2c). Erfolgt, auch im Hinblick auf ein konkretes Bauprojekt, eine entsprechende Zonenänderung im Rahmen einer Gesamtrevision des Zonenplanes, kann die Praxis zur Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 RPG nicht unbesehen übernommen werden. Zu prüfen ist im Sinne der Standortgebundenheit in erster Linie, ob für die vorgesehene Nutzung innerhalb der bestehenden Bauzonen genügend zweckmässige Fläche vorhanden ist oder nicht, also ein entsprechender Bedarf im Sinne von Art. 15 RPG vorhanden ist oder nicht. Dabei ist dem planenden Gemeinwesen ein erhebliches Planungsermessen zuzugestehen. In dieses Planungsermessen kann das Gericht nur eingreifen, wenn eine Prüfung der Notwendigkeit einer Zonenergänzung gar nicht vorgenommen wurde, oder deren Notwendigkeit ohne haltbare Gründe bejaht wurde.
Eine gegen dieses Urteil eingereichte Beschwerde wies das Bundesgericht mit Entscheid vom 10. Dezember 1996 ab, soweit es darauf eintrat.