Aus dem Sachverhalt:
A. - Der Gemeinderat X erteilte B die Bewilligung für das Bauvorhaben «Vergrösserung Gartensitzplatz, Vornahme Aufschüttung und Erstellung Stützmauer». Dieser Entscheid blieb unangefochten. In der Folge nahm B eine etwas grössere Terrainveränderung vor, die vom Gemeinderat nachträglich bewilligt wurde. Der diesbezügliche Rechtsspruch Ziffer 1 lautete:
«Dem Wiedererwägungsgesuch von B wird entsprochen und eine Aufschüttung von 10.80 m ab Hausfassade (Böschungsoberkante) bzw. 11.70 m (Böschungsfuss) auf eine Höhe von 1 m bewilligt. Für die Restfläche wird eine Aufschüttung bis 68 cm bewilligt.»
Gegen diesen Entscheid erhob A Verwaltungsbeschwerde mit dem Antrag, die zitierte Ziffer 1 des Entscheides des Gemeinderates sei aufzuheben.
B. - In seinem Verwaltungsbeschwerdeentscheid hielt der Regierungsrat fest, dass die nachträglich vorgenommene Terrainveränderung nicht bewilligungspflichtig sei. Demnach hätte der Gemeinderat auf das nachträglich gestellte Gesuch nicht eintreten dürfen. Deshalb hob er den angefochtenen Entscheid des Gemeinderates auf und verwies A an den Zivilrichter (Rechtsspruch Ziffer 1). In bezug auf die Verlegung der Verfahrenskosten hielt die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid unter Erwägung Ziffer 4 fest, A habe mit seiner Beschwerde bezweckt, dass die nachträglich vorgenommene Aufschüttung nicht bewilligt werde. Daran ändere auch nichts, dass der angefochtene Entscheid von Amtes wegen aufzuheben sei, weil die nachträglich vorgenommene Aufschüttung keine Baubewilligung benötigt hätte und folglich das Rechtsschutzbedürfnis fehle. Aus diesem Grunde sei A als unterliegend zu beurteilen. B habe verlangt, dass der angefochtene Entscheid des Gemeinderates bestätigt werde. Auch diesem Antrag habe nicht entsprochen werden können. Deshalb gelte auch B als unterliegend. Dem Gemeinderat könne keine offenbare Rechtsverletzung oder ein grober Verfahrensfehler zur Last gelegt werden. Unter den gegebenen Umständen rechtfertige es sich, die amtlichen Kosten je zur Hälfte auf die Parteien aufzuteilen. Aus denselben Gründen hätten die Parteien ihre eigenen Parteikosten selbst zu tragen (Rechtsspruch Ziffern 2 und 3).
C. - Gegen diesen Entscheid liess B Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und verlangte Kostenbefreiung und eine volle Parteientschädigung im vorinstanzlichen Verfahren. Das Gericht hat die Beschwerde gutgeheissen.
Aus den Erwägungen:
a) Im Rechtsmittelverfahren hat diejenige Partei die amtlichen Kosten zu tragen, welche unterliegt oder auf deren Rechtsmittel nicht eingetreten wurde (§ 198 Abs. 1 lit. c VRG). Damit hat der Gesetzgeber grundsätzlich das Erfolgsprinzip verankert. Obsiegen bedeutet, dass ein Beteiligter mit seinen Anträgen durchgedrungen ist - unterliegen bedeutet, dass die Anträge eines Beteiligten abgewiesen werden. Dabei ist es grundsätzlich unerheblich, mit welcher Begründung ein bestimmtes Verfahrensergebnis erreicht wird. Entscheidend ist nur, in welchem Mass dem Begehren der Beteiligten gefolgt wird. Werden mehrere Anträge gestellt, so ist zu unterscheiden, ob diese einander gleichgestellt oder untergeordnet sind. Bei mehreren gleichgeordneten Anträgen setzt ein Obsiegen voraus, dass allen Anträgen gefolgt wird. Massgebend hiefür sind allerdings nur jene Anträge, die sich auf die Sache selbst beziehen. Anträge beispielsweise betreffend prozessuale Vorfragen, Sistierungen, Vereinigung oder die Kostenfolgen sind für die Frage des Obsiegens oder Unterliegens im Falle eines Sachurteils nicht ausschlaggebend.
Besteht unter den Anträgen ein Verhältnis von Über- bzw. Unterordnung, handelt es sich in der Regel um Haupt- und Eventualanträge. Für die Frage des Obsiegens und Unterliegens ist vom Hauptantrag auszugehen. Wird dieser geschützt, bedeutet dies einen vollständigen Schutz des Begehrens. Wird ein Antrag eines Beteiligten nicht vollständig geschützt, so spricht man von teilweisem Obsiegen. Das ist auch dann der Fall, wenn von mehreren gleichgeordneten Anträgen nicht alle geschützt werden oder wenn einem Begehren nur im Eventualstandpunkt stattgegeben wird. Teilweises Obsiegen des einen Beteiligten bedeutet in der Regel auch ein teilweises Unterliegen des andern. Möglich ist indessen auch, dass der Beschwerdeführer teilweise obsiegt, während der Beschwerdegegner vollständig unterliegt oder umgekehrt.
In den Fällen des teilweisen Obsiegens bzw. Unterliegens kann sowohl die grundsätzliche Erledigung als auch das zahlenmässige Ergebnis berücksichtigt werden. Ob dabei der grundsätzlichen Erledigung oder dem zahlenmässigen Ergebnis mehr Gewicht beigemessen wird, hängt u.a. von der grundsätzlichen bzw. quantitativen Bedeutung des Falles ab oder von den Aufwendungen, die zum grundsätzlichen oder zum quantitativen Ergebnis geführt haben (so: Caviezel, Das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, St. Gallen 1993, S. 188 ff.).
b) Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde hauptsächlich geltend, der Regierungsrat habe die Verwaltungsbeschwerde der Gegenpartei abgewiesen und den Baubewilligungsentscheid des Gemeinderates aufgehoben. Mit Recht habe die Vorinstanz die Gegenpartei als «unterliegend» bezeichnet. Sie (die Beschwerdeführerin) habe im vorinstanzlichen Verfahren den Antrag gestellt, dass die Verwaltungsbeschwerde vollumfänglich abgewiesen werde. Genau dies sei geschehen. Entgegen der Meinung der Vorinstanz habe die Beschwerdeführerin nicht Bestätigung des angefochtenen Entscheides verlangt. Die Vorinstanz habe den Baubewilligungsentscheid des Gemeinderates mit der Begründung aufgehoben, eine Bewilligung sei gar nicht notwendig gewesen, und der Gemeinderat hätte auf das Bewilligungsgesuch nicht eintreten dürfen. Sie (die Beschwerdeführerin) habe im vorinstanzlichen Verfahren genau dies vorgetragen und wiederholt geltend gemacht, dass sie die strittige Aufschüttung ohne Bewilligung hätte vornehmen dürfen. Die Begründung des regierungsrätlichen Entscheides entspreche demnach inhaltlich ihrer eigenen Argumentation, streckenweise wiederhole die Vorinstanz ihre Ausführungen beinahe wörtlich. Es sei schleierhaft, wie sie (die Beschwerdeführerin) unter diesen Umständen als unterliegend betrachtet werden könne. Dass sie die Baugesuche gestellt habe, könne ihr nicht zum Nachteil gereichen, habe sie dies doch auf Aufforderung des Gemeindeammanns hin getan. Der Opponent der Aufschüttung sei im vorinstanzlichen Verfahren unterlegen. Es frage sich aber, ob nicht ein Teil der Kosten gemäss ihrem Eventualantrag der Einwohnergemeinde überbunden werden müsste. Immerhin habe der Regierungsrat den Baubewilligungsentscheid aufgehoben. Dazu sei er wohl nur befugt gewesen, weil er die Erteilung der Bewilligung als offensichtlich unrechtmässig erachte. Im Ergebnis, d.h. an der rechtmässig erfolgten Aufschüttung, ändere dies nichts.
Der Beschwerdegegner wendet ein, der Gemeinderat habe das Recht falsch angewendet. Diesem seien offenbare Rechtsverletzungen zur Last zu legen. Die Beschwerdeführerin habe den Gartensitzplatz aufschütten wollen. Darum habe sie um eine Baubewilligung ersucht. Entgegen dieser Baubewilligung habe sie höher und breiter geschüttet. Um sich ihm gegenüber abzusichern habe sie bei der Gemeinde ein Wiedererwägungsgesuch gestellt. Zur Wahrung seiner Rechte habe er (der Beschwerdegegner) das ihm zustehende Rechtsmittel der Verwaltungsbeschwerde gegen die Wiedererwägung ergreifen müssen. Die Wiedererwägungsverfügung sei antragsgemäss aufgehoben worden. Damit habe er sich also erfolgreich gegen den Entscheid des Gemeinderates gewehrt und seine Anträge seien gutgeheissen worden. Die Belastung der Beschwerdeführerin mit Verfahrenskosten sei gerechtfertigter. Da die ganze Angelegenheit jedoch auf einer Rechtsverletzung und einem groben Verfahrensfehler seitens der Gemeinde beruhe und durch diese Fehlleistung ein Verfahren vor dem Regierungsrat provoziert worden sei, wäre es angemessen, dass die «irregeführte» Partei keine Kosten zu tragen habe und dass sämtliche Verfahrenskosten und Entschädigungen von der Gemeinde getragen würden.
c) Der Beschwerdegegner stellte im vorinstanzlichen Verfahren in seiner Verwaltungsbeschwerde folgende Anträge:
«1. Ziffer 1 des Rechtsspruchs im Entscheid des Gemeinderates X vom 17. Februar 1989 (Sit-zung vom 28. Oktober 1988), betreffend das Wiedererwägungsgesuch von B, sei aufzuheben.
Die Beschwerdeführerin ihrerseits schloss im vorinstanzlichen Verfahren auf Abweisung dieser Verwaltungsbeschwerde.
Die Vorinstanz hob den Entscheid des Gemeinderates im Sinne der Erwägungen auf und verwies den Opponenten der Schüttung (den Beschwerdegegner) an den Zivilrichter (Ziffer 1 des Rechtsspruchs des angefochtenen Entscheides). Was der Beschwerdegegner mit seiner Beschwerde im vorinstanzlichen Verfahren beabsichtigte, ist evident; er wollte sich mit der realisierten Aufschüttung so nicht abfinden, d.h. er bekämpfte die Aufschüttung. Keineswegs ging es ihm ausschliesslich um die Klärung der an sich rein rechtstheoretischen Frage der Baubewilligungsbedürftigkeit der strittigen Aufschüttungsabweichung, zumal ihm für einen derartigen reinen Feststellungsanspruch das Rechtschutzinteresse gefehlt hätte (vgl. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 154). Der Beschwerdegegner verfolgte vielmehr das Ziel, dass die seines Erachtens formell und materiell rechtswidrige Abweichung von der bewilligten Aufschüttung nicht nachträglich sanktioniert würde. Dieses gesteckte Ziel hat der Beschwerdegegner im vorinstanzlichen Verfahren klar verpasst. Bei dieser Sachlage muss er als unterliegend qualifiziert werden.
d) Die Interessenlage der Beschwerdeführerin zielte im vorinstanzlichen Verfahren genau in die gegenteilige Richtung, denn sie verfolgte mit ihrem Begehren nichts anderes als die Abwehr gegen die skizzierte Strategie der Gegenpartei. Dieses Ziel hat die Beschwerdeführerin vollauf erreicht, weshalb sie im vorinstanzlichen Verfahren vollumfänglich als obsiegend zu qualifizieren ist. Bei dieser Sach- und Rechtslage ist ihre Kostenbeschwerde insoweit gutzuheissen, als sie im vorinstanzlichen Verfahren - entgegen der Auffassung des Regierungsrates - nicht mit Kosten belastet werden darf (§ 198 Abs. 1 lit. c VRG e contrario). Bei diesem Verfahrensausgang braucht auf ihren Eventualantrag (Kostenbelastung der Einwohnergemeinde) nicht eingegangen zu werden, zumal die Beschwerdeführerin mit Blick auf den geschilderten Verfahrensausgang kein Rechtsschutzinteresse an diesem Eventualantrag hat (§ 129 lit. a VRG).