A. - Das Konsortium A beabsichtigt die Erstellung einer Anlage zum Sortieren und Behandeln von Bauschutt und Muldengut in der Gemeinde X. Der Gemeinderat von X reichte fristgemäss Einsprache gegen das Vorhaben ein.
Mit Entscheid vom 10. Juli 1992 wies der Regierungsrat die Einsprache ab und erteilte sämtliche erforderlichen Bewilligungen für die Anlage.
B. - Gegen diesen Entscheid liess die Einwohnergemeinde X Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen und beantragte, der angefochtene Entscheid sei vollumfänglich aufzuheben und die Bewilligungen seien zu verweigern, eventuell sei die Sache anschliessend an den Regierungsrat zur Prüfung der Voraussetzungen für die Projektgenehmigung und die Erteilung der Bewilligungen kantonaler Behörden sowie an den Gemeinderat X zur Prüfung der Voraussetzungen für die Erteilung der Bewilligungen kommunaler Behörden zurückzuweisen.
Aus den Erwägungen:
b) Die Frist zur Einreichung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde beträgt nach § 130 VRG 20 Tage, soweit das kantonale oder das eidgenössische Recht nichts anderes vorschreibt. Der angefochtene Entscheid wurde am 12. August 1992 versandt. Die am 11. September der Post übergebene Beschwerde wurde nicht innert der erwähnten 20 Tage eingereicht. Die Beschwerdeführerin konnte sich indessen auf Ziffer 10 des Rechtsspruches im angefochtenen Entscheid stützen, wonach «innert 30 Tagen seit Zustellung beim Verwaltungsgericht des Kantons Luzern Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht werden kann». Es ist mithin zu prüfen, ob diese Rechtsmittelbelehrung richtig war.
Im angefochtenen Entscheid ist die Abweichung vom VRG nicht begründet. In einer vom Gericht eingeholten Begründung vom 11. August 1993 hält das Polizei- und Umweltschutzdepartement fest, der Regierungsratsentscheid enthalte als Gesamtentscheid eine grössere Zahl von besonderen Bewilligungen, so vor allem die Verfügung des Zivilschutzamtes und die arbeitsgesetzliche Verfügung. Letztere stütze sich auf die eidgenössische Arbeitsgesetzgebung, die eine Anfechtungsmöglichkeit innert 30 Tagen vorschreibe. Daher sei eine einheitliche Frist von 30 Tagen angesetzt worden.
Diese Begründung ist einleuchtend. Die notwendige materielle Koordination im Rechtsmittelverfahren verlangt ein einheitliches Rechtsmittel. Es ist sinnvoll, dafür eine einheitliche Rechtsmittelfrist anzusetzen, die sich an der längsten, gesetzlich vorgeschriebenen Frist orientiert. Die kantonale Regelung hat in dieser rein formellen Frage hinter das Bundesrecht zurückzutreten. Auf die Beschwerde ist mithin auch aus dieser Sicht einzutreten.
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b) (Ausführungen über die Beschwerdebefugnis der Gemeinde und Feststellung, dass für die Erteilung der Baubewilligung hier der Gemeinderat zuständig war und diese nicht zusammen mit den übrigen Bewilligungen vom Regierungsrat erteilt werden durfte).
c) Die Vorinstanz macht geltend, nur durch die Bewilligungskonzentration beim Regierungsrat werde die Koordinationspflicht, die vom Bundesgericht ausdrücklich verlangt werde, sichergestellt.
Dazu ist vorab festzuhalten, dass der Koordinationspflicht mit einer Bewilligungskonzentration zweifellos am besten gedient ist. Neben den politischen Fragen einer solchen Konzentration, zu denen sich das Gericht nicht äussert, ist dabei aber auch das Rechtsmittelsystem sauber zu lösen. Auch dies wäre, bei der Auslegung von § 30 EG USG im Sinne der Vorinstanz, vorliegend gesetzgeberisch nicht sauber gelöst. In Ziffer 1 der Erwägungen wurden die dazu offenen Fragen behandelt (Rechtsmittelzulässigkeit im Bereich Strassenrecht, Rechtsmittelfrist und die aufgrund von Art. 33 RPG erforderliche volle Überprüfbarkeit durch eine Rechtsmittelbehörde).
Unbestritten ist die Notwendigkeit, die Rechtsanwendung materiell zu koordinieren, wenn für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiellrechtliche Vorschriften anzuwenden sind und zwischen diesen ein derart enger Sachzusammenhang vorhanden ist, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen (BGE 1 161 b 57 Erw. 4 b). Entscheidend ist aber die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen allenfalls die oben dargestellte gesetzliche Zuständigkeitsvorschrift des kantonalen Rechts ausser Kraft gesetzt werden kann, um die erforderliche Koordination zu gewährleisten. Das Bundesgericht beruft sich für die Pflicht zur Koordination u. a. auf Art. 22quater Abs. 3 BV, Art. 2 UeB BV und Art. 4 BV. Allerdings wird in der Literatur verschiedentlich bezweifelt, ob diese Grundlagen genügen, um die kantonale Prozesshoheit ausser Kraft zu setzen (vgl. dazu Saladin, Koordination im Rechtsmittelverfahren, in: Umwelt in der Praxis [URP], 1991 S. 278ff. mit Hinweisen; Bandli, Zur raumplanerischen Koordinationspflicht, in: Baurecht 3/89, S. 60ff.). Nach Auffassung des Bundesgerichts ist allerdings eine teilweise Missachtung der kantonalen Verfahrensordnung in Kauf zu nehmen, wenn dies zur Verwirklichung der bundesrechtlich gebotenen Koordination erforderlich ist, allerdings nur dann, wenn dies unabdingbar ist. Die kantonale Zuständigkeitsordnung ist so weit wie möglich zu wahren (BGE 118 Ib 331ff. Erw. 2). Der Regierungsrat hätte mithin vorliegend namentlich die Baubewilligungskompetenz höchstens an sich ziehen dürfen, wenn bei Berücksichtigung der Entscheidskompetenz des Gemeinderates die erforderliche Koordination nicht hätte gewährleistet werden können. Dies ist jedoch keineswegs der Fall. Nach Vorliegen des Umweltverträglichkeitsberichts kann der Gemeinderat über die Baubewilligung und die Genehmigung des Strassenprojekts entscheiden. Der Regierungsrat kann daraufhin, falls eine Beschwerde eingereicht wird, einerseits als erste Rechtsmittelbehörde und gleichzeitig als Entscheidsbehörde in allen übrigen Fragen einen koordinierten Entscheid fällen, der, soweit das kantonale Recht dies zulässt, beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann. Damit können die Anforderungen an die materielle Koordination in allen Teilen erfüllt werden (vgl. dazu den Entscheid der I. Öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 29. September 1992, publiziert in: URP 1993, S. 107ff., worin das Bundesgericht in einem verfahrensrechtlich analogen Fall die Sache an den Staatsrat des Kantons Wallis zurückwies mit der Weisung, im aufgezeigten Sinn vorzugehen). Mit diesem Vorgehen wird zudem die volle Kognition nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gewährleistet, indem der raumplanerische Entscheid des Gemeinderates einem Rechtsmittelverfahren mit voller Prüfungsbefugnis unterliegt, und gegen den Strassen-Genehmigungsentscheid des Gemeinderates ist ebenfalls ein Rechtsmittel möglich. Nachdem somit auch bei Einhaltung des kantonalen Verfahrensrechtes das Bundesrecht gewährleistet werden kann, besteht kein Grund, davon abzuweichen. Das von der Vorinstanz gewählte Vorgehen mag allenfalls zweckmässig erscheinen, rechtlich notwendig ist es nicht.
Die Beschwerdeführerin macht jedoch geltend, dieses Bewilligungsverfahren genüge nicht. Bei der Genehmigung handle es sich nicht um eine Polizeibewilligung. Vielmehr sei dieses Verfahren als Planungsverfahren auszugestalten. Diese von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Frage ist hier zumindest in grundsätzlicher Hinsicht soweit zu klären, wie der Ausgang des Verfahrens es zulässt, damit das weitere Vorgehen ersichtlich ist.
a) Die Beschwerdeführerin verweist auf den «Fall Chrüzlen» (BGE 116 Ib 59), wonach bei der Bewilligung von grösseren Deponien ein Nutzungsplanverfahren durchzuführen sei. Aufgrund der Emissionen, des anfallenden Abwassers und des mit der Nutzung der Anlage zusammenhängenden Verkehrs sei die projektierte Anlage einer Deponie gleichzustellen. Nur im Rahmen eines Planungsverfahrens für einen Sondernutzungsplan könne daher die Raumverträglichkeit umfassend geprüft werden. Ausserdem müsse diese Nutzung auch Eingang in den kantonalen Richtplan finden.
Beschwerdegegnerinnen und Vorinstanz machen geltend, das Genehmigungsverfahren nach § 30 EG USG sei einem Polizeibewilligungsverfahren gleichzustellen. Bei der projektierten Abfallanlage handle es sich nicht um eine Deponie, sondern um eine Industrieanlage, bei der lediglich die Zonenkonformität zu prüfen sei, die vorliegend erfüllt sei.
b) Bei der Festlegung des erforderlichen Verfahrens für die Bewilligung einer baulichen Anlage ist zunächst einmal zu prüfen, ob eine richtplan- und RPG-konforme Nutzungsplanung vorhanden ist und welche Grundnutzung die Zonenordnung im betreffenden Gebiet vorsieht. Wenn eine solche Nutzungsplanung vorhanden ist und ein Projekt grundsätzlich zonenkonform ist, werden in der Regel direkt die erforderlichen Bewilligungs- bzw. Genehmigungsverfahren eingeleitet werden können. Auf die Bezeichnung der Verfahren kommt es dabei nicht an. Ebensowenig ist entscheidend, ob ein Projekt der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unterliegt oder nicht. Die UVP bezweckt, die Umweltbelastung eines Projektes und allfällig mögliche Minderungen dieser Belastung in einem Bewilligungsverfahren oder allenfalls einem Planungsverfahren zu ermitteln und damit der Entscheidsbehörde die erforderlichen Grundlagen zu liefern. Die UVP-Pflicht selber ist kein eigenständiges Verfahren und bedingt mithin für sich kein Planungsverfahren. Ebensowenig ändert die UVP-Pflicht etwas an der Rechtsnatur des massgeblichen Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahrens, erweitert aber den Ermessensspielraum der Entscheidsbehörde, weil bei solchen Vorhaben zu klären ist, ob eine weitere Verminderung der Umweltbelastung möglich ist (Art. 9 Abs. 2 Bst. d USG; Rausch, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, N 84 ff. und N 158 zu Art. 9 USG). Es ist zwar nicht auszuschliessen, dass sich aufgrund der UVP in einem Projekt-Bewilligungsverfahren das Bedürfnis zeigt, bestehende Nutzungspläne zu überarbeiten, so insbesondere, wenn die Benützung einer Anlage voraussichtlich über die Grenzen der unmittelbar betroffenen Zone hinaus Auswirkungen zeigt, die mit der Gesamtplanung nicht vereinbar sind (Bericht zum Entwurf für eine UVP-Verordnung vom Mai 1986, zitiert in: Informationshefte Raumplanung, EJPD/BRP, 3/1991 S. 7), denn ein Bewilligungsverfahren bezweckt eine einzelfallweise Planverwirklichung, soll aber nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen (BGE 116 I b 53 Erw. 3 a). In diesem Sinn hat sich die Prüfung der Übereinstimmung mit der Nutzungsplanung bei grösseren Anlagen nicht nur auf die unmittelbar betroffene Zone zu beschränken, sondern erfordert, soweit zonenübergreifende Auswirkungen entstehen, auch eine mindestens grobe Prüfung der Übereinstimmung mit der gesamten Nutzungsplanung. Bei der Frage, ob solche übergreifende Auswirkungen zu einer Änderung oder Präzisierung der Nutzungsplanung führen müssen, steht der entscheidenden Instanz zweifellos ein erheblicher Ermessensspielraum zu.
Dass der hier betroffene Teil der Nutzungsplanung von X richtplan- und RPG-konform ist, wird nicht bestritten. Beim strittigen Projekt geht es, wie Vorinstanz und Beschwerdegegnerinnen zutreffend festhalten, um die Bewilligung einer industriellen Anlage. Dass diese der Genehmigungspflicht nach § 30 EG USG unterliegt, hängt lediglich damit zusammen, dass es sich beim verarbeiteten Material um Abfall im Sinne des USG handelt. Auch dieses Genehmigungsverfahren nach EG USG bedingt für sich kein neues Planungsverfahren. Es dient vor allem der Kontrolle der Einhaltung der Umweltgesetzgebung, die im Bereich der Abfallverwertung und -entsorgung als kantonale Aufgabe erklärt worden ist (Art. 31 Abs. 1 USG). Dies kann zumindest für industrielle Verwertungsanlagen durchaus in einem Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahren erfolgen. Die Beschwerdegegnerinnen gehen mithin fehl, wenn sie aus dem «Fall Chrüzlen» auch für das vorliegende Verfahren die Notwendigkeit eines Sondernutzungsplanes ableiten. im «Fall Chrüzlen» ging es um eine Deponie, die ausserhalb der Bauzone lag, der zonengemässen Grundnutzung widersprach und deshalb nur aufgrund einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG hätte bewilligt werden können. Für solche Fälle hat das Bundesgericht im zitierten Entscheid festgehalten, dass bei gewichtigen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, wie dies bei grösseren Deponien in der Regel der Fall ist, eine Ausnahmebewilligung nicht genügt, sondern eine Änderung der Nutzungsplanung erfolgen muss.
Damit steht fest, dass aufgrund der Art des projektierten Vorhabens nicht bereits die Durchführung eines Planungsverfahrens verlangt werden kann. Ebensowenig ist damit bereits die Änderung des Richtplanes erforderlich. Die Richtplanung soll vorab die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abstimmen (Art. 8 lit. a RPG). Er (der Richtplan) ist in erster Linie ein Konfliktplan, der bei wesentlichen Nutzungskonflikten ordnend eingreifen muss. Wenn ein Bauvorhaben sich im Rahmen der geltenden Nutzungsplanung bewegt, hat dies keine Nutzungskonflikte zur Folge und erfordert mithin auch nicht zwingend eine Änderung des Richtplanes. Die kantonale Richtplanung verlangt denn auch eine Überprüfung der Konzepte für die Abfallbewirtschaftung hinsichtlich übergeordneter Nutzungskonflikte (Kantonaler Richtplan, Koordinationsaufgaben, Beiblatt D4.04). Ob vorliegend die Nutzungsplanung eingehalten ist, bzw. ob übergeordnete Nutzungskonflikte vorhanden sind, ist eine Frage der materiellen Prüfung, die aufgrund der oben dargelegten Ausführungen hier zu unterbleiben hat.