A. - Die 1902 geborene X ist am 1. Juli 1988 von A nach B gezogen und hat dort eine Alterswohnung gemietet, welche sie am 30. März 1990 wieder kündigen liess. Nach einem Spitalaufenthalt ist X am 12. April 1990 ins Pflegeheim Z eingetreten. Dieses wird von der Bürgergemeinde C betrieben. Die Bürgergemeinde C stellte der Gemeinde B für den Aufenthalt der X im Pflegeheim Z vom 1. Januar bis 30. September 1991 Rechnung über Fr. 6825.- (= 273 Tage zu Fr. 25.-). Die Gemeinde B verweigerte die Bezahlung. Alsdann verrechnete die Bürgergemeinde von C der Gemeinde B auch für den Aufenthalt der X im Pflegeheim Z vom 1. Oktober bis 31. Dezember 1991 Betriebskostenbeiträge von Fr. 2300.- (= 92 Tage zu Fr. 25.-). Da die Gemeinde B auch diese Rechnung nicht beglichen hat, forderte sie die Bürgergemeinde von C mit «Verfügung» vom 9. Januar 1992 (zugestellt am 13. Januar 1992) auf, Betriebskostenbeiträge im Gesamtbetrag von Fr. 9125.- zu bezahlen.
B. - Mit einer als Klage bezeichneten Eingabe vom 10. März 1992 stellt die Bürgergemeinde von C beim Verwaltungsgericht das Begehren, die Gemeinde B sei zu verpflichten, ihr für den Aufenthalt von X im Pflegeheim Z Betriebskostenbeiträge von Fr. 9125.- zu bezahlen. Im Recht beruft sie sich auf § 69 des Sozialhilfegesetzes vom 24. Oktober 1989 (SRL Nr. 892).
Das Gericht hat die Klage abgewiesen:
«Gegen Entscheide der Sozialbehörden über die wirtschaftliche Sozialhilfe, die Bevorschussung, die Mutterschaftsbeihilfe und die Rückerstattung ist die Einsprache und gegen den Einspracheentscheid die Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat zulässig. Im übrigen gelten die Vorschriften des Verwaltungsrechtspflegegesetzes.»
Die im Sozialhilfegesetz verankerte Sozialhilfe umfasst die Bereiche, generelle Hilfe mit vorsorgender und fördernder Hilfe, persönliche Sozialhilfe, wirtschaftliche Sozialhilfe sowie Sonderhilfen (§§ 20 bis 72 ShG). Zu den Sonderhilfen werden folgende Arten gezählt (vgl. § 43 ShG):
a. Inkassohilfe und Bevorschussung,
b. Mutterschaftsbeihilfe,
c. Sozialhilfe für Asylbewerber und Flüchtlinge,
d. Beiträge an die Baukosten von Heimen und sonstigen Einrichtungen,
e. Betriebskostenbeiträge an Pflegeheime,
f. Aufnahme von Personen in Privathaushalte, Heime und sonstige Einrichtungen.
Betriebskostenbeiträge an Pflegeheime sind nach dem Sozialhilfegesetz mithin eine besondere Art der Sonderhilfe und fallen nicht unter den Begriff der wirtschaftlichen Sozialhilfe. In der Rechtspflegebestimmung von § 75 Abs. 1 ShG sind bestimmte Arten der Sonderhilfe (Bevorschussung und Mutterschaftsbeihilfe gemäss § 43 lit. a und b) aufgezählt; die Betriebskostenbeiträge (§ 43 lit. e) werden indessen nicht genannt. Die Aufzählung der Leistungsarten in § 75 Abs. 1 ShG ist abschliessend. Demnach ist das Fehlen der in § 43 lit. e ShG aufgeführten Betriebskostenbeiträge an Pflegeheime als qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers und nicht als echte Lücke zu qualifizieren (vgl. BGE 111 Ia 195 f.). Demzufolge ist § 75 Abs. 1 ShG bei Streitigkeiten über Betriebskostenbeiträge an Pflegeheime zwischen Gemeinden nicht auwendbar. Hinsichtlich der Rechtspflege gilt diesbezüglich § 75 Abs. 2 ShG, welche Bestimmung auf das VRG verweist. Streitigkeiten zwischen Gemeinden über Betriebskostenbeiträge nach § 43 lit. e ShG sind demzufolge anhand des VRG zu beurteilen.
b) Im Bereich des Verwaltungsrechts bildet die Verfügung die normale Art des hoheitlichen Handelns. Die Klagefälle stellen die Ausnahme dar. Die verwaltungsgerichtli-che Klage ist denn auch gegenüber dem Anfechtungsstreitverfahren subsidiärer Natur (§ 163 VRG). Steht den Behörden die Kompetenz zu, eine Sache verfügungsweise zu erledigen, ist im Streitfall der Weg der Anfechtung («Beschwerdeweg») und nicht der Klageweg zu beschreiten. Es fragt sich, ob eine Bürgergemeinde kompetent ist, Betriebskostenbeiträge an ein von ihr betriebenes Pflegeheim gegenüber einem andern Gemeinwesen verfügungsweise festzusetzen. Zur Beantwortung dieser Frage ist das Sozialhilfgesetz auszulegen.
aa) Massgebend ist in erster Linie der Wortlaut des Gesetzes. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Auslegungen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertung. Wichtig ist ebenfalls der Sinn, der einer Norm im Kontext zukommt. Vom klaren, d. h. eindeutigen und unmissverständlichen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, u.a. dann nämlich, wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Grund und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit andern Vorschriften ergeben (BGE 117 III 45 Erw. 1, 117 V 5 Erw. 5a und 109 Erw. 5b je mit Hinweisen; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 21 B IV).
Das Sozialhilfegesetz schweigt sich zur Frage, ob eine Bürgergemeinde gegenüber einer andern Betriebskostenbeiträge mittels einer (anfechtbaren) Verfügung verlangen kann, aus. Damit ist indessen noch nicht hinreichend erstellt, dass der Gesetzgeber den Bürgergemeinden eine entsprechende Verfügungskompetenz abgesprochen hätte. Zur Klärung dieser Frage sind die weiteren Auslegungselemente zu berücksichtigen. Zunächst drängt es sich auf, hierüber die Gesetzesmaterialien zu konsultieren. Wohl sind Vorarbeiten der Gesetzgebung für die Interpretation weder verbindlich noch für die Auslegung unmittelbar entscheidend; denn ein Gesetz entfaltet ein eigenständiges, vom Willen des Gesetzgebers unabhängiges Dasein, sobald es in Kraft getreten ist. Insbesondere sind Äusserungen von Stellen oder Personen, die bei der Vorbereitung mitgewirkt haben, nicht massgebend, wenn sie im Gesetzestext nicht selber zum Ausdruck kommen. Das gilt selbst für Äusserungen, die unwidersprochen geblieben sind. Als verbindlich für den Richter können nur die Normen selber gelten, die von der gesetzgebenden Behörde in der hierfür vorgesehenen Form erlassen worden sind. Das bedeutet nun nicht, dass die Gesetzesmaterialien methodisch unbeachtlich wären; sie können namentlich dann, wenn eine Bestimmung unklar ist oder versehiedene, einander widersprechende Auslegungen zulässt, ein wertvolles Hilfsmittel sein, um den Sinn der Norm zu erkennen und damit falsche Auslegungen zu vermeiden. Das Sozialhilfegesetz datiert vom 24. Oktober 1989 und ist seit 1. Januar 1991 in Kraft (§ 81 ShG). Mithin handelt es sich um einen Erlass, der in jüngster Zeit geschaffen worden ist. Insbesondere bei verhältnismässig jungen Gesetzen darf der Wille des historischen Gesetzgebers nicht übergangen werden (BGE 116 Ia 368, 116 II 415 Erw. 5b und 527 Erw. 2b).
bb) Den Gesetzesmaterialien lässt sich zur hier interessierenden Frage der Verfügungskompetenz von Gemeinwesen keine eindeutige Antwort entnehmen. Immerhin hat der Regierungsrat in seiner Botschaft zum Entwurf des Sozialhilfegesetzes darauf hingewiesen, dass das frühere Armengesetz keine gesetzliche Grundlage für entsprechende Betriebskostenbeiträge enthalten hat. Damals hätten die Gemeinwesen die Frage von Betriebskostenbeiträgen «auf vertraglicher Basis» geregelt (Botschaft zum Entwurf des Sozialhilfegesetzes vom 23.12.1988, in: Verhandlungen des Grossen Rates 1989, S. 187). Dieser Aspekt erhellt, dass wohl eine gesetzliche Grundlage geschaffen werden sollte, indessen nicht für hoheitliches Handeln eines Gemeinwesens, sondern anstelle der bislang verfolgten vertraglichen Lösung zwischen Gemeinden. Von hoheitlichem Handeln kann nicht gesprochen werden, wenn sich zwei funktionell gleichgestellte Partner - namentlich zwei Gemeinden - in einem Verfahren gegenüberstehen.
Bei dieser Sach- und Rechtslage ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber den Gemeinden keine Kompetenz zugestehen wollte, Betriebskostenbeiträge im Sinne von § 69 ShG gegenüber anderen Gemeinden verfügungsweise festzusetzen. Dieses Auslegungsergebnis steht im Einklang mit der luzernischen Rechtspflegeordnung. So ist für die Erledigung von Streitsachen zwischen Gemeinwesen im luzernischen Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht der Beschwerdeweg, sondern ausdrücklich der Klageweg vorgesehen (Botschaft des Regierungsrates zum VRG, N 191; vgl. Kölz, Kommentar zum VRG des Kantons Zürich, Zürich 1978, N 3 der Vorbemerkungen zu den §§ 81-86). Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss § 162 Abs. 1 lit. b VRG als Klageinstanz öffentlich-rechtliche Streitsachen zwischen Gemeinwesen.
c) Die Klägerin hat ihre Klage gestützt auf § 162 Abs. 1 lit. b VRG erhoben (Klage vom 10.3.1992, S. 2). Voraussetzung für eine Beurteilung durch das Verwaltungsgericht ist, dass zwei Gemeinwesen im Sinne von § 1 VRG am Streit stehen (LGVE 1977 II Nr. 49). Als Gemeinwesen im Sinne von § 1 VRG gelten unter anderem die Gemeinden (lit. b). Diese Voraussetzung ist hier gegeben. Alsdann ist auch die öffentlich-rechtliche Natur der Streitsache evident, weshalb sich diesbezüglich Weiterungen erübrigen. Der Behandlung der von der Bürgergemeinde von C anhängig gemachten verwaltungsgerichtlichen Klage steht mithin nichts entgegen.
d) ... (Hinweise auf Prozessgrundsätze, die bei der Behandlung von verwaltungsgerichtlichen Klagen zu beachten sind: LGVE 1990 II Nr. 32.)
...
a) Nach der Rechtsprechung ist eine gesetzliche Ordnung dann rückwirkend, wenn sie auf Sachverhalte angewendet wird, die sich abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht haben. Die Rückwirkung widerstreitet dem Gesetzmässigkeitsprinzip in seiner Bedeutung für die Rechtssicherheit und den Vertrauensschutz. Ein rückwirkendes Gesetz bedeutet geradezu eine Negation des Gesetzesvertrauens (Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, S. 280 f.; Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, in: Mitteilungen des Schweizerischen Juristenvereins, Heft 2, 1983, S. 123 f.). Eine (echte) Rückwirkung ist ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage nur möglich, wenn sich die Rückwirkung aus dem Gesetzesinhalt als klar gewollt ergibt und wenn sie durch triftige Gründe veranlasst und zeitlich beschränkt ist. Ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage darf die aus einem Rechtssatz sich ergebende Rechtsfolge nicht auf einen Lebenssachverhalt abgeleitet werden, der sich in den rechtserheblichen, also in den das Rechtsverhältnis zur Entstehung bringenden tatsächlichen Merkmalen ereignet hat, bevor dieser Rechtssatz formgerecht in Kraft getreten ist (Gygi, Verwaltungsrecht, S. 112 mit Hinweisen).
Von dieser Rückwirkung im eigentlichen Sinne zu unterscheiden ist die sogenannte «unechte Rückwirkung». Hier findet das neue Recht - gestützt auf Sachverhalte, die früher eingetreten sind und noch andauern - lediglich für die Zeit seit Inkrafttreten (ex nunc et pro futuro) Anwendung. Diese Rückwirkung ist grundsätzlich als zulässig zu erachten, sofern ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (BGE 110 V 254 Erw. 3 a mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und Lehre; vgl. auch BGE 114 V 151 Erw. 2a mit Hinweisen; Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 16 B III). Der Begriff der «unechten Rückwirkung» ist allerdings eine nicht sonderlich zutreffende Sammelbezeichnung für verschiedenartige und auseinanderzuhaltende Tatbestände von Rechtsänderungen, in denen es weniger um eine Rückwirkung als dar-um geht, ob altes Recht noch auf das neu in Kraft gesetzte Recht einwirkt (Gygi, a.a.O., S. 111; Kölz, a.a.O., S. 163 mit Hinweisen).
b) Die Bürgergemeinde von C stützt ihre Forderung auf § 69 Abs. 1 SHG. Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut:
«Die Bürgergemeinde des zivilrechtlichen Wohnsitzes einer pflegebedürftigen Person zahlt an die Bürgergemeinde oder den Gemeindeverband, die das Pflegeheim tragen, einen Be-triebskostenbeitrag, wenn
a. die pflegebedürftige Person bei Eintritt ins Pflegeheim den zivilrechtlichen Wohnsitz in der Gemeinde hat und
b. die zahlungspflichtige Gemeinde weder Trägerin, Mitträgerin, noch Stifterin des Pflegeheimes ist.»
Das entscheidende, beitragsbegründende Sachverhaltsmerkmal für das Entstehen der Beitragspflicht bzw. die Bestimmung der beitragspflichtigen Gemeinde knüpft an den Wohnsitz an und zwar an den Wohnsitz «bei Eintritt ins Pflegeheim». Im vorliegenden Fall hat sich dieser entscheidende, beitragsbegründende Sachverhalt am 12. April 1990 und damit vor Inkrafttreten des Sozialhilfegesetzes verwirklicht. Demnach könnte das Sozialhilfegesetz lediglich dann auf diesen Sachverhalt angewendet werden, wenn dieses eine (echte) Rückwirkung zulassen würde.
Weder aus den Übergangs- und Schlussbestimmungen noch aus anderen Normen des Sozialhilfegesetzes lässt sich eine ausdrückliche Rückwirkungsklausel entnehmen. Inwiefern eine Rückwirkung im übrigen als klar gewollt zu betrachten wäre, vermag auch die Auslegung nicht zu erbringen. Wie bereits unter Erwägung 1b/bb hievor erwähnt, war es der Wille des Gesetzgebers, bislang unter altem Recht nicht erfasste Beitragsverhältnisse zwischen Gemeinwesen erstmals auf eine gesetzliche Grundlage zu stellen und zwar anstelle der bislang verfolgten vertraglichen Lösung (zit. Botschaft zum ShG, a. a. O., S. 187). Hätte der Gesetzgeber beabsichtigt, mit der Schaffung des neuen Rechts in diese vertraglichen Verhältnisse einzugreifen, hätte er zumindest diese Rechtsverhältnisse ausdrücklich übergangsrechtlich erfassen müssen; dies hat er nicht getan. Bereits dieser Aspekt zeigt, dass es dem Gesetzgeber in keiner Weise daran gelegen war, mit der Schaffung des neuen Gesetzes Verhältnisse mitzuerfassen, die sich vor Inkrafttreten des Sozialhilfegesetzes verwirklicht haben. Alles spricht dafür, dass der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 69 ShG seinen Blick ausschliesslich in die Zukunft richtete.
Auch die wörtliche Auslegung des Gesetzestextes führt zu keinem andern Ergebnis. Die Formulierung des § 69 Abs. 1 ShG ist rein auf die Gegenwart bezogen. Als zahlungspflichtig wird die «Bürgergemeinde des zivilrechtlichen Wohnsitzes», also nicht etwa des früheren Wohnsitzes, erklärt. Als Bedingung für die Zahlungspflicht wird in lit. a verlangt, dass «die pflegebedürftige Person bei Eintritt ins Pflegeheim den zivilrechtlichen Wohnsitz in der Gemeinde hat»; auch diese Wendung schliesst eine Anwendbarkeit auf frühere Eintritte aus.
Schliesslich sprechen auch die praktischen Auswirkungen, die eine rückwirkende Anwendung hätten, gegen eine solche Auslegung. Eine rückwirkende Auslegung hätte zur Folge, dass bei allen sich beim Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Januar 1991 in Pflegeheimen befindlichen Personen der zivilrechtliche Wohnsitz beim früheren, vielleicht viele Jahre zurückliegenden, Eintritt ins Heim ausfindig gemacht und die entsprechende frühere Wohnsitzgemeinde mit Kosten belastet werden müsste. Es ist kaum vorstellbar, dass der Gesetzgeber diese Problematik übergangen und nicht wenigstens eine zeitlich limitierte Rückwirkung vorgesehen hätte.
Frau X ist, wie bereits fesgehalten, vor Inkrafttreten des Sozialhilfegesetzes ins Pflegeheim Z eingetreten. Auf diesen Sachverhalt ist § 69 ShG, welche Bestimmung erst am 1. Januar 1991 in Kraft getreten ist, nicht anwendbar. Damit fehlt die gesetzliche Grundlage für die Inanspruchnahme der Gemeinde B durch die Bürgergemeinde von C, weshalb die Klage abgewiesen werden muss.