A. - Mit Entscheid vom 13. Februar 1991 setzte das Schatzungsamt den Katasterwert des unbebauten Grundstückes A, neu auf Fr. 2 043 900.- fest, was bei einer Grundstückfläche von 11 355 m2 einem Katasterwert von Fr. 180.- pro m2 entspricht. Der bisherige Katasterwert hatte Fr. 169 000.- betragen.
Die von der Eigentümerin X AG dagegen eingereichte Einsprache wies das Schatzungsamt mit Entscheid vom 14. Juni 1991 ab.
B. - Gegen diesen Entscheid reichte die X AG fristgerecht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und es sei für das genannte Grundstück ein Katasterwert von Fr. 120.- pro m2 festzusetzen.
Das Gericht hat die Beschwerde gutgeheissen und die Sache zur Neubeurteilung zurückgewiesen:
Die Beschwerdeführerin selbst habe mit Vertrag vom 28. Januar 1988 eine Teilfläche von 1000 m2 in derselben Industriezone zu einem Preis von Fr. 100.- pro m2 verkauft.
Der Staat Luzern habe für die enteigneten 375 m2 ab Grundstück B in derselben Industriezone einen Verkehrswert von Fr. 100.- pro m2 bezahlt.
Die Firmen Y AG und Z AG hätten für durchaus vergleichbares Land in der Industriezone einer Nachbargemeinde 1986 bzw. 1988 ganz klar unter Fr. 150.- pro m2 bezahlt.
Erkundigungen bei kompetenten Amtspersonen hätten weiter ergeben, dass in der Sitzgemeinde der X AG 1990 Industrieland (mit Toplage an der Auffahrt zur N2) zu Fr. 250.- pro m2 gehandelt worden sei. Dieses Land sei von der Erschliessung her als besser einzustufen.
Aus diesen Darlegungen gehe hervor, dass der vom Schatzungsamt errechnete Richtwert sämtliche Vergleichspreise übersteige. Das Schatzungsamt habe keine konkreten Vergleichspreise herangezogen und sich mit den dargestellten Fakten auch nicht auseinandergesetzt.
a) Der Katasterwert nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke hat nach § 17 SchG dem Verkehrswert zu entsprechen. Der Verkehrswert entspricht dem durchschnittlichen Wert, der nach den Ergebnissen des Grundstückverkehrs Schatzungsgegenständen von gleicher oder ähnlicher Lage und Beschaffenheit während einer angemessenen Zeitspanne zukommt. Die unter dem Einfluss ungewöhnlicher oder persönlicher Verhältnisse erzielten Preise (z. B. Kauf unter Verwandten; Liebhaber- oder ähnliche Ausnahmepreise) sind nicht zu berücksichtigen (§ 18 SchG). In § 7 Abs. 1 SchV wird überdies präzisiert, dass der Verkehrswert nichtlandwirtschaftlicher Grundstücke ohne Bauten aufgrund von Vergleichspreisen und -werten der letzten fünf Jahre vor dem Stichtag unter Berücksichtigung der Ortsplanung festzulegen ist.
Das Schatzungsamt macht geltend, der Verkehrswert sei in Anlehnung an die mit den Gemeinden ausdiskutierten und in Zonenplänen festgehaltenen Richtpreisen grundstückbezogen festgelegt worden. Die Festlegung der Richtpreise sei mit den Gemeindevertretern der Sitzgemeinde der X AG am 21. März 1990 erfolgt. Die Werte seien aufgrund von Vergleichspreisen und Erfahrungen der Gemeindevertreter und der Vertreter des Schatzungsamtes entstanden. Dabei seien auch gemeindeübergreifende Überlegungen angestellt worden. Anschliessend sei der Bodenmittelwert festgelegt worden. Dieser sei durch detaillierte Erhebungen in 17 Gemeinden - aufgeteilt auf alle vertretenen Lageklassen - unter Berücksichtigung der Preisentwicklung in den letzten fünf Jahren ermittelt worden. Für die Sitzgemeinde der X AG betrage dieser Bodenmittelwert 60 % des Richtpreises.
b) Die vom Schatzungsamt dargestellte Methode für die Ermittlung des Bodenmittelwertes wird von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellt. Auch werden keine wertsteigernden oder wertmindernden Faktoren geltend gemacht. Umstritten ist damit einzig der für den Stichtag vom Schatzungsamt errechnete Richtpreis von Fr. 300.- pro m2, der als Ausgangsbasis für die Berechnung des Verkehrswertes dient. Als Stichtag gilt bei einer Neuschatzung der Zeitpunkt der Eröffnung des Verfahrens, wie aus § 8 Abs. 3 SchG in Verbindung mit § 5 SchV hervorgeht. Das vorliegende Verfahren wurde am 15. Mai 1990 (Zustelldatum) eröffnet. Mithin ist zu prüfen, ob der Richtpreis in diesem Zeitpunkt den schatzungsrechtlichen und schatzungstechnischen Anforderungen genügte.
a) Das rechtliche Gehör umfasst u. a. eine Prüfungs- und Begründungspflicht der Behörden und das Akteneinsichtsrecht der Parteien.
Die Prüfungs- und Begründungspflicht der entscheidenden Instanz ergibt sich schon aus § 110 Abs. 1 lit. c VRG. Die Begründung eines Entscheides kann zwar unterlassen werden, wenn gegen den Entscheid die Einsprache zulässig ist (§ 111 lit. b VRG). Im Einspracheentscheid ist die Begründung dann aber nachzuholen, d.h. die Einspracheinstanz hat sich mit den Argumenten der Einsprache im Detail auseinanderzusetzen und darzutun, warum und inwiefern diese Argumente, soweit sie sachbezüglich sind, unzutreffend sind. Erst diese Begründung ermöglicht es dem Einsprecher, die Richtigkeit des Entscheids zu überprüfen, zu entscheiden, ob er den Entscheid anerkennen oder diesen anfechten will und im zweiten Fall begründet darzutun, inwiefern er den Entscheid als unrichtig erachtet (LGVE 1985 II Nrn. 5 und 49; Urteil H. und M. vom 13.2.1990). Diese Prüfungspflicht bildet das eigentliche Kernstück des rechtlichen Gehörs (Gadola, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, S. 72 f.; Müller, Kommentar zur Bundesverfassung, N 112 in Art. 4).
In gleicher Weise sind die eigenen Begründungen der entscheidenden Instanz so zu präzisieren, dass die Begründung nachvollziehbar ist. Dies ergibt sich schon aus dem Recht auf Akteneinsicht. Die Parteien haben ausdrücklich das Recht, in die wesentlichen Akten des Verfahrens Einsicht zu nehmen (Gadola, a.a.O., S. 68 ff. mit Hinweisen), so insbesondere auch in die als Beweismittel dienenden Urkunden, Protokolle und Gutachten (§ 48 Abs. 1 lit. c VRG). Dieses Akteneinsichtsrecht darf nur verweigert werden, soweit die Geheimhaltung geboten ist, so z. B. zum Schutz wichtiger Interessen von Gegenparteien und Dritten (§ 49 Abs. 1 lit. b VRG). Solche geheimgehaltene Akten dürfen indessen nicht berücksichtigt werden, wenn die Partei nicht Kenntnis vom wesentlichen Inhalt erhalten hat und ihr Gelegenheit eingeräumt wurde, sich zu äussern und Gegenbeweise zu beantragen (§ 50 VRG).
b) Zum hier interessierenden Richtpreis wird im angefochtenen Einspracheentscheid nur festgehalten, dass dieser in der Sitzgemeinde der X AG in der Vorbereitungszeit für die Neuschatzung in Zusammenarbeit mit der Gemeindebehörde und den Gemeindesachverständigen festgelegt worden sei. In der Vernehmlassung zur Beschwerde wird dazu präzisiert, der Verkehrswert werde in Anlehnung an die mit den Gemeinden ausdiskutierten und in Zonenplänen festgehaltenen Richtpreise grundstückbezogen festgelegt. Die Festlegung der Richtpreise mit den Gemeindevertretern der Sitzgemeinde der X AG sei am 21. März 1990 erfolgt. Die Werte seien aufgrund von Vergleichspreisen und Erfahrungen der Gemeindevertreter und der Vertreter des Schatzungsamtes erfolgt. Dabei seien auch gemeindeübergreifende Überlegungen und Vergleiche angestellt worden. Konkrete Vergleichspreise seien mitberücksichtigt worden, da bei der Festlegung der Grundlagenwerte der Gemeindebehörde und den Vertretern des Schatzungsamtes sämtliche Handänderungen bekannt gewesen seien.
Damit beruft sich das Schatzungsamt ausdrücklich auf konkrete Vergleichswerte und -preise, macht jedoch keinerlei Angaben über deren Höhe, die Lage der betreffenden Grundstücke und den Zeitpunkt der Grundstückübertragungen. Wenn Vergleichspreise jedoch ein entscheidendes Element der Schatzung darstellen, und dies ist gemäss SchG und SchV gefordert, muss die Beschwerdeführerin wenigstens über die wichtigsten Angaben darüber verfügen, um ihren Beweiswert und die Folgerungen der Vorinstanz überhaupt überprüfen zu können. Eine Verweigerung dieser Angaben stellt nach den obigen Ausführungen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.
c) Nicht anders präsentiert sich der vorinstanzliche Entscheid bezüglich der konkreten Angaben der Beschwerdeführerin über Vergleichspreise kürzlich gehandelter Grundstücke. Im Einspracheentscheid wird dazu in einem einzigen Satz festgehalten, die in der Einsprache erwähnte Auskunft einer scheinbar kompetenten Amtsperson könne als ungenügend, nicht umfassend und auf das zu schätzende Grundstück nicht zutreffend bezeichnet werden. Dies obwohl zumindest in einem Fall ein konkreter und nachprüfbarer Grundstückhandel aufgeführt war. Auch diese mangelnde Auseinandersetzung mit den Vorbringen der Beschwerdeführerin muss als Verletzung des rechtlichen Gehörs gewertet werden.
In der Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat die Beschwerdeführerin diese Angaben noch präzisiert und ergänzt (siehe Erw. Ziff. 1). Diese Ergänzungen wurden mit dem lapidaren und nicht näher begründeten Hinweis erledigt, diese Werte könnten nicht mit dem Verkehrswert 90 (Katasterschatzung 5.90) von Fr. 300.- pro m2, sondern nur mit dem Bodenmittelwert (Katasterwert 5.90) von Fr. 180.- pro m2 verglichen werden.
d) Die Vorinstanz macht nicht geltend, die von ihr zitierten aber nicht konkretisierten Vergleichspreise und -werte seien der Geheimhaltung unterworfen und deshalb für die Akteneinsicht nicht geeignet. Dies braucht daher hier auch nicht beurteilt zu werden. Da diese Frage in andern Beschwerden von der Vorinstanz jedoch bereits aufgeworfen wurde, ist zumindest kurz darauf hinzuweisen, wie in einem solchen Fall zu verfahren wäre.
Wie aus dem Umkehrschluss der bereits zitierten Bestimmung von § 50 VRG hervorgeht, dürfen absolut geheimgehaltene Akten als Beweismittel zum Nachteil einer Partei nicht berücksichtigt werden. Vergleichspreise von gehandelten Grundstücken dürfen mithin nur Verwendung finden, wenn der Partei der wesentliche Inhalt bekanntgegeben wird, der es ihr ermöglicht, die Richtigkeit des Entscheides zu prüfen und sich damit, allenfalls auch im Beschwerdeverfahren, auseinanderzusetzen. Als wesentlicher Inhalt im Schatzungsverfahren sind somit Angaben über Schätzungswerte, Veräusserungspreise, Daten der Handänderungen und Hinweise, welche einen Vergleich bezüglich Lage und Zonenzuordnung gestatten, unabdingbar. Bei überbauten Grundstücken kämen weitere Vergleichsangaben, so insbesondere über Alter und Ausstattung der Objekte hinzu (vgl. dazu Urteil des Verwaltungsgerichts Graubünden, in: Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden 1991, Nr. 40).
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Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt in der Regel zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides. Zwar kann, da dem Verwaltungsgericht hier volle Überprüfungsbefugnis zusteht, der Mangel in untergeordneten Fällen im Beschwerdeverfahren geheilt werden. Dies ist indessen hier schon deshalb nicht möglich, weil die Vorinstanz den Mangel auch in der Vernehmlassung nicht behoben hat und damit dem Gericht selber die notwendigen Urteilsgrundlagen nicht zur Verfügung stehen. Überdies kann es nicht Aufgabe des Gerichtsverfahrens sein, über grundlegende Fragen erstmals zu entscheiden. Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.