A. - In seinem Entscheid vom 12. Juli 1985 nahm der Regierungsrat einzelne Gebiete von der Genehmigung der von den Stimmberechtigten am 18. November 1982 beschlossenen Revision der Ortsplanung der Einwohnergemeinde A aus; dies mit der Begründung, die Eignung dieser Gebiete als Bauzonen bzw. als übriges Gemeindegebiet sei raumplanerisch problematisch und müsse daher noch näher abgeklärt werden.
Am 14. November 1988 fassten die Stimmberechtigten über diese Gebiete neu Beschluss. Dabei teilten sie unter anderem die Parzelle Nr. 1271 des X dem übrigen Gemeindegebiet im Sinne des § 37 BauG zu. X war damit einverstanden. Im Genehmigungsentscheid vom 15. Januar 1991 wies der Regierungsrat diese Parzelle der Landwirtschaftszone zu.
B. - In der am 5. Februar 1991 fristgerecht eingereichten Beschwerde beantragt X, der angefochtene Entscheid sei teilweise aufzuheben und die Parzelle Nr. 1271 sei dem übrigen Gebiet (neue Bezeichnung des übrigen Gemeindegebietes aufgrund des neuen Planungs- und Baugesetzes [PBG] das am 1. Januar 1990 das vorherige Baugesetz abgelöst hat) zuzuweisen.
In der Vernehmlassung beantragt das Baudepartement namens des Regierungsrates die Abweisung der Beschwerde. In der Replik hält der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.
Am 7. Februar 1991 hat auch die Einwohnergemeinde A gegen den genannten Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und den gleichen Antrag gestellt. In der Vernehmlassung beantragt das Baudepartement, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
Das Gericht hat die Beschwerden abgewiesen:
In der Vernehmlassung führt das Baudepartement dazu aus, es sei Sache des Verwaltungsgerichtes, zu prüfen, ob hier eine Gesetzeslücke vorliege und wenn ja, wie die Lückenfüllung vorzunehmen sei.
a) Gemäss § 148 Abs. 1 lit. a VRG können Entscheide des Regierungsrates beim Verwaltungsgericht angefochten werden, soweit dieses Gesetz oder andere Gesetze das nicht ausschliessen.
Im Bau- und Planungsrecht ist dazu zu beachten, dass die Stimmberechtigten der Gemeinde über den Erlass und die Revision des Zonenplanes und des Bau- und Zonenreglementes Beschluss fassen (§ 63 Abs. 1 PBG). Die Beschlüsse der Stimmberechtigten können mit Beschwerde beim Regierungsrat angefochten werden (§ 63 Abs. 3 PBG). Der Gemeinderat übermittelt den von den Stimmberechtigten beschlossenen Zonenplan und das Bau- und Zonenreglement dem Regierungsrat zur Genehmigung (§ 64 Abs. 1 PBG). Der Zonenplan und das Bau- und Zonenregelement treten mit der Genehmigung des Regierungsrates in Kraft (§ 64 Abs. 2 PBG). Mit der Genehmigung ist auch über allfällige Beschwerden zu entscheiden (§ 64 Abs. 3 PBG).
In § 206 Abs. 2 lit. a PBG werden bei den Planungsentscheiden des Regierungsrates, die beim Verwaltungsgericht nicht angefochten werden können, diejenigen gemäss § 64 Abs. 2, nicht aber diejenigen gemäss § 64 Abs. 3 PBG, aufgeführt. Wie die Gesetzesmaterialien bestätigen, ist das nach dem Willen des Gesetzgebers eindeutig dahin zu verstehen, dass zwar die regierungsrätlichen Entscheide über die Genehmigung des Zonenplanes und des Bau- und Zonenreglementes nicht mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden können, wohl aber die gleichzeitig zu treffenden Entscheide über Beschwerden, die gegen die Beschlüsse der Stimmberechtigten beim Regierungsrat eingegangen sind (vgl. dazu insbesondere Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Entwurf eines Planungs- und Baugesetzes vom 12. August 1986, wo die heutigen §§ 206 und 64 noch den §§ 202 und 61 entsprachen, sowie: Verhandlungen des Grossen Rates 1989, S. 144f.). Die Weiterzugsmöglichkeit solcher regierungsrätlicher Beschwerdeentscheide an das Verwaltungsgericht steht somit fest.
b) Im vorliegenden Fall wird aber nicht ein regierungsrätlicher Beschwerdeentscheid im dargelegten Sinne angefochten. Da der Beschwerdeführer mit dem Beschluss der Stimmberechtigten, seine Parzelle Nr. 1271 dem übrigen Gemeindegebiet zuzuteilen, einverstanden war, hatte er gar keinen Anlass, dagegen beim Regierungsrat Beschwerde einzureichen. Hingegen hat der Regierungsrat im Rahmen seines Genehmigungsentscheides die Parzelle des Beschwerdeführers entgegen dessen Willen neu der Landwirtschaftszone zugewiesen. Da solche Genehmigungsentscheide gemäss § 206 Abs. 2 lit. a PBG nicht beim Verwaltungsgericht angefochten werden können, ist vom kantonalen Recht her die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im vorliegenden Fall als unzulässig zu erachten.
Zu beachten ist anderseits, dass der Bundesgesetzgeber in Art. 33 Abs. 2 RPG vorschreibt, das kantonale Recht habe wenigstens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne (zu denen der Zonenplan und das Bau- und Zonenreglement zählen) vorzusehen. Die in § 63 Abs. 3 PBG vorgesehene Möglichkeit zur Anfechtung der Beschlüsse der Stimmberechtigten über Erlass oder Revision von Bau- und Zonenreglement samt Zonenplan beim Regierungsrat entspricht diesen bundesrechtlichen Anforderungen durchaus. Fraglich ist aber, wie es sich verhält, wenn erst der Regie-rungsrat im Rahmen der Genehmigung eines Bau- und Zonenreglementes samt Zonenplan oder einer Revision desselben eine Änderung vornimmt, mit welcher der Grundeigentümer nicht einverstanden ist. Diese Frage ist im luzernischen Recht nicht geregelt. Sie stellt sich ähnlich, wenn der Regierungsrat selber als Planungsträger Nutzungspläne erlässt, z. B. Schutzverordnungen gestützt auf die Bestimmungen des Natur- und Landschaftsschutzes. Das Bundesgericht hat im Urteil B. und Z. vom 31. Oktober 1990 dazu ausgeführt, die genannten bundesrechtlichen Mindestanforderungen für den Rechtsschutz müssten auch in diesem Falle Geltung haben; mangels einer andern vom kantonalen Recht getroffenen Regelung komme hier einzig das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz in Frage. Dieser Grundsatz muss auch im vorliegenden Fall gelten. Andernfalls wäre es dem Grundeigentümer entgegen dem bundesrechtlichen Grundanliegen verwehrt, einen ihm nicht genehmen Nutzungsplanentscheid von mindestens einer kantonalen Beschwerdeinstanz überprüfen lassen zu können. Diesen Rechtsanspruch zu verwehren hiesse Art. 33 RPG und Art. 2 der Übergangsbestimmungen (UebBest) der BV verletzen, wie der Beschwerdeführer zu Recht geltend macht. Die Gesetzeslücke im kantonalen Recht ist aufgrund des zwingenden Bundesrechts und mangels einer anderen Lösung daher dahin zu erfüllen, dass in Fällen der genannten Art das Verwal-tungsgericht als Beschwerdeinstanz im Sinne des Art. 33 RPG zu bezeichnen ist.
Der Regierungsrat hat zu dieser Frage im angefochtenen Entscheid ausgeführt, er habe gemäss § 20 Abs. 2 PBG die Zonenpläne auf ihre Recht- und Zweckmässigkeit und auf ihre Übereinstimmung mit den Richtplänen zu überprüfen. Pläne, die gegen übergeordnete Erlasse des Bundes, des Kantons oder der Regionalplanungsverbände verstiessen, seien reehtswidrig und dürften deshalb vom Regierungsrat nicht genehmigt werden. Innerhalb dieser gesetzlichen Schranken, die für den Regierungsrat und die Gemeinden verbindlich seien, seien aber zahlreiche Ermessensentscheide zu fällen. In diesem Bereich seien die Gemeinden grundsätzlich autonom. Die Genehmigungsbehörden hätten ihnen gemäss Art. 2 Abs. 3 RPG jenen Ermessensspielraum zu belassen, den sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigten. Änderungen im Hinblick auf die Zweckmässigkeit dürften gemäss § 20 Abs. 3 PBG im Genehmigungsentscheid nur aus wichtigen Gründen vorgenommen werden. Der Regierungsrat lege sich daher bei der Prüfung des Ermessens Zurückhaltung auf. Er habe aber einzuschreiten, wenn das Planungsermessen überschritten werde. Denn in einem solchen Fall sei eine Ortsplanung nicht nur unzweckmässig, sondern auch rechtswidrig.
Die beidseits vorgebrachten grundsätzlichen Ausführungen zum Problem der Überprüfungsbefugnis des Regierungsrates als Genehmigungsbehörde sind zutreffend; sie stützten sich auf die angerufene Lehre und Praxis (vgl. auch BGE 114 Ia 364 und 371). Wie diese Grundsätze im vorliegenden Fall anzuwenden sind und ob sie insbesondere vom Regierungsrat hier richtig angewandt worden sind, wird später zu prüfen sein.
Der Beschwerdeführer geht in der Beschwerdeschrift davon aus, dass diese Überprüfung gestützt auf Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG mit voller Kognition erfolgen müsse.
Das Baudepartement bezeichnet diese Auffassung in der Vernehmlassung als unzutreffend; eine volle Überprüfung des Regierungsratsentscheides durch das Verwaltungsgericht sei weder von Bundesrechts wegen notwendig, noch bestehe dafür im kantonalen Recht eine gesetzliche Grundlage. Bevor der Regierungsrat über die definitive Zonenzuweisung eines Grundstückes entscheide, die von den Beschlüssen der Stimmbe-rechtigten abweiche, würden die betroffenen Grundeigentümer in das Genehmigungsverfahren einbezogen, wo sie ihre Rechte voll wahren könnten. Der Regierungsrat entscheide auch in diesen Fällen als Beschwerdeinstanz mit voller Kognition. Eine ihm übergeordnete Instanz mit ebenfalls voller Kognition, wie sie der Beschwerdeführer verlange, sei von Bundesrechts wegen nicht erforderlich.
a) Im Normalfall hat das Verwaltungsgericht nur beschränkte Überprüfungsbefugnis im Sinne der §§ 152-155 VRG, d. h. es kann insbesondere die Ermessenshandhabung der Verwaltung nur auf das Vorliegen qualifizierter Ermessensfehler der Überschreitung und des Missbrauchs des Ermessens überprüfen. Nur soweit das Verwaltungsrechtspflegegesetz oder andere Erlasse es vorsehen, hat es unbeschränkte Überprüfungsbefugnis, d. h. kann es auch die Handhabung des Ermessens voll überprüfen (§ 156 und § 152 VRG). Da weder dieses Gesetz noch das Planungs- und Baugesetz für Fälle der vorliegenden Art die unbeschränkte Überprüfungsbefugnis vorsehen, kommt dem Verwaltungsgericht vom kantonalen Recht aus gesehen nur die beschränkte Überprüfungsbefugnis zu. Das ist, das sei hier auch gleich bemerkt, auch sachlich durchaus richtig, erfordern doch insbesondere Planungsentscheide politische Vorentscheide, die sich nur schwerlich für eine Überprüfung durch ein Gericht eignen; dazu kommt, dass es auch vom Gewaltentrennungsprinzip her gesehen ohnehin nicht unproblematisch ist, politische Entscheidungen des Gesetzgebers (hier der Stimmberechtigten der Gemeinde) durch eine gerichtliche Instanz überprüfen zu lassen.
b) Ist - wie in Erw. 1 lit. c dargelegt wurde - in Fällen der vorliegenden Art ausnahmsweise zwangsläufig das Verwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz im Sinne des Art. 33 Abs. 2 und 3 RPG zu erachten, so muss ihm in diesem Sonderfall von Bundes-rechts wegen volle Überprüfungsbefugnis zukommen. Denn Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG schreibt vor, dass bei den Rechtsmitteln gegen Nutzungspläne wenigstens einer Beschwerdebehörde die volle Überprüfung zustehen muss. Sofern das Verwaltungsgericht - und nur es - diese Beschwerdebehörde ist, so muss ihm daher von Bundesrechts wegen volle Überprüfungsbefugnis zustehen. Der Einwand des Baudepartementes, der Regierungsrat sei auch in diesen Fällen die Beschwerdeinstanz mit voller Kognition, weil er die Grundeigentümer, bei deren Grundstücken er abweichend von den Stimmberechtigten entscheiden wolle, vorerst anhöre, vermag diese Überlegung nicht als unzutreffend hinzustellen. Dem Grundeigentümer ist nach den genannten bundesrechtlichen Vorschriften eine Beschwerdeinstanz mit voller Kognition gegen Nutzungsplan-Entscheide gewährleistet, mit denen er nicht einverstanden ist. Wird ein solcher dem Grundeigentümer nicht genehmer Nutzungsplan-Entscheid erstmals durch den Regierungsrat gefällt, so wird erst jetzt der bundesrechtliche Anspruch auf eine Beschwerdeinstanz mit voller Kognition aktuell. Der Hinweis auf die vorherige Anhörung des Betroffenen durch den Regierungsrat ist unbehelflich, denn die Beschwerdeinstanz muss eine von der Planungsbehörde, die den nicht genehmen Entscheid gefällt hat, unabhängige Instanz sein (vgl. BGE 114 I a 235 f., wo zwar der Regierungsrat, der als Plange-nehmigungsbehörde amtet, als bundesrechtskonforme Beschwerdebehörde anerkannt wird, aber nur, weil der angefochtene Nutzungsplan-Entscheid von der Baudirektion gefällt worden war, der gegenüber dem Regierungsrat Unabhängigkeit als Beschwerdeinstanz zuerkannt wird).
Immerhin ist dazu festzuhalten, dass diese volle Überprüfungsbefugnis ihre Grenzen hat. Das Gericht darf sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen der Vorinstanz setzen. Das Gebot des Art. 2 Abs. 3 RPG, den nachgeordneten Behörden den zur Erfüllung ihrer Aufgabe nötigen Ermessensspielraum zu lassen, ändert nach der bundesgerichtlichen Praxis im Prinzip zwar nichts am Gebot der vollen Überprüfung, wie das Bundesgericht in BGE 109 I b 124 festgehalten hat. In BGE 114 I a 248 hat es dazu aber noch näher ausgeführt, die angefochtene Nutzungsplanung müsse voll überprüft werden, aber differenzierend, eben nach der Massgabe der Rolle, die die Rechtsmittelinstanz im betreffenden Sachzusammenhang sachlich und institutionell erfülle. Die Überprüfung habe sich - sachlich - in dem Umfang zurückzuhalten, als es um lokale Anliegen gehe, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie von Bedeutung sei. Sie habe aber so weit auszugreifen, dass die übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen, wie etwa dasjenige der Bauzonenabgrenzung, einen angemes-senen Platz erhielten (vgl. auch BGE 115 I a 384, wo es diese Grundsätze bestätigt und weitere Überlegungen zur Überprüfungsbefugnis des Bundesgerichts in solchen Fällen anbringt). Im bisher noch nicht publizierten Urteil vom 12. Februar 1991 i. S. Einwohnergemeinde O. hat das Bundesgericht in logischer Fortführung der Darlegungen im angeführten BGE 114 I a 248 auch die Sicherung des landwirtschaftlichen Kulturlandes zu den übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen gezählt, bei denen die Überprüfung der Ortsplanung durch die kantonale Beschwerdeinstanz entsprechend weit auszugreifen habe (Erw. 3 a).
Konkret führt der Regierungsrat in seinem Entscheid auf S. 17f. aus, beim Grundstück Nr. 1271 des Beschwerdeführers, das die Stimmberechtigten dem übrigen Gemeindegebiet zugeteilt hätten, handle es sich um eine 3,25 ha grosse, ebene Fläche, die nicht überbaut sei. Das westlich angrenzende Grundstück Nr. 1270 sei ebenfalls als üb-riges Gemeindegebiet eingeteilt. Weiter westlich liege die dreigeschossige Wohn- und Gewerbezone Windbüel, die in die 2. Etappe eingeteilt sei. Obwohl das Grundstück Nr. 1271 an die Kantons- und Gemeindestrasse grenze und gewisse Erschliessungsanlagen vorhanden seien, reichten diese für eine Überbauung von ungefähr 6 ha nicht aus. Für eine weitere Überbauung des Grundstücks Nr. 1271 wäre somit eine weitere Infrastruktur zu erstellen. Die Feinerschliessung sei nicht ausgeführt. Das Grundstück Nr. 1271 sei weder überbaut noch werde es voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen, beständen doch noch grössere Reserven an zentrumsnäheren Lagen. Wenn sich dennoch ein Bedarf ergeben sollte, wäre vorweg das Grundstück Nr. 1270 für eine Überbauung vorzusehen. Das Land des Grundstücks Nr. 1271 sei zudem als Fruchtfolgefläche 2 und wegen seiner Topographie in höchstem Masse für die landwirtschaftliche Nutzung geeignet. Die Fläche von 3,25 ha sei sowohl für die Existenz des landwirtschaftlichen Betriebes Y als auch für die Fruchtfolgeflächen von grosser Bedeutung, zumal die Gemeindeversammlung in anderen Gebieten die Möglichkeit einer Überbauung stärker gewichtet habe als die Sicherstellung von Fruchtfolgeflächen. Die Gemeinde habe unter den gegebenen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen das Grundstück Nr. 1271 richtigerweise keiner Bauzone zugewiesen. Mit der vorgenommenen Einteilung in das übrige Gebiet, das gemäss Art. 26 des Bau- und Zonenreglementes (BZR) später für allenfalls notwendig werdende Erweiterungen der Bauzonen bestimmt sei, sei diese Fruchtfolgefläche indessen nicht sichergestellt. Die Gemeinde A, auf deren Gebiet am meisten für den Ackerbau sehr gut geeignete Landwirtschaftsböden lägen, habe folglich - zusammen mit anderen Gemeinden dieser Region - einen wesentlichen Beitrag zur Sicherstellung der (noch) nicht in der Landwirtschaftszone gelegenen Fruchtfolgeflächen zu leisten. Die Zuweisung des Grundstückes Nr. 1271 zum übrigen Gebiet widerspreche somit den übergeordneten Erlassen des Bundes und des Kantons, so dass sie nicht zu genehmigen sei. Um sicherzustellen, dass diese Fruchtfolgefläche dauernd erhalten bleibe, könne von Bundesrechts wegen nur die Zuordnung zur Landwirtschaftszone in Frage kommen. Das Grundstück Nr. 1271 sei daher in diese Zone einzuteilen.
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Regierungsrat vertrete zu Unrecht die Auffassung, die vorhandenen Erschliessungsanlagen reichten für eine künftige Überbauung nicht aus. Vorab sei zu betonen, dass diese Parzelle dem übrigen Gebiet zugewiesen werden solle. Es handle sich daher um eine Fläche, deren Nutzung im Sinne des § 56 PBG «noch nicht bestimmt ist». Das übrige Gebiet sei keine Bauzone. Sowohl das Raumplanungsgesetz als auch das Planungs- und Baugesetz verlangten die Erschliessung lediglich für Bauzonen. Zudem sei entgegen der Ansicht des Regierungsrates das Gebiet sehr leicht erschliessbar. Es sei heute grob erschlossen durch die Kantonsstrasse auf der einen und die S-Strasse auf der anderen Seite. Die Feinerschliessung wäre ohne irgendwelche Probleme durchführbar. Überdies führe durch das Grundstück seit 1974 eine Rohrleitungsanlage der Erdgas Zentralschweiz AG zur Beförderung gasförmiger Brennstoffe inklusive Fernmeldekabel. Schliesslich habe sich selbst der Gemeinderat von A, welcher die örtlichen Verhältnisse sicher am besten kenne, immer dahingehend geäussert, dass die Parzelle Nr. 1271 für Gewerbebauten eine ideale Lage habe. Am 19. Juni 1987 habe er dem Beschwerdeführer geschrieben, die Parzelle wäre ein sehr günstiger «idealer» Standort für die Gebäude der landwirtschaftlichen Genossenschaft. Der Gemeinderat habe dort die Meinung vertreten, die Parzelle wäre «verkehrstechnisch ideal gelegen für landwirtschaftliche Fahrzeuge, Tankstellen usw.» und habe den Grundeigentümer angefragt, ob eine definitive Einzonung in die Gewerbezone und der Verkauf von ca. 1 ha nicht schon jetzt möglich wäre, damit die landwirtschaftliche Genossenschaft einen neuen, idealen Standort fände. Gleicherweise habe er sich bezüglich Erschliessbarkeit in einem Schreiben vom 29. Januar 1991 geäussert. Aus diesen Stellungnahmen ergebe sich auch, dass ebenfalls ein ausgewiesenes öffentliches Interesse der Gemeinde vorliege, dieses Gebiet nicht in die Landwirtschaftszone zu überführen. Dazu komme, dass in der Gemeinde A ein ausgewiesener Bedarf an Industrie-/Gewerbeland bestehe. Entgegen der Ansicht des Regierungsrates sei das Grundstück Nr. 1271 nicht «in höchstem Mass für die landwirtschaftliche Nutzung geeignet». Das Gegenteil treffe zu. Die Bewirtschaftungsgebäude lägen auf der anderen Seite einer stark befahrenen, beidseits mit Trottoirs versehenen Kantonsstrasse, was die landwirtschaftliche Bewirtschaftung sehr erschwere. Es bleibe allein das Argument der Fruchtfolgeflächen. Diese liessen sich offenbar auf den Quadratmeter genau errechnen und den einzelnen Gemeinden zuteilen. Der Regierungsrat übersehe dabei allerdings, dass für die Zuordnung der Gebiete in die einzelnen Zonen nach wie vor in erster Linie die Ziele und Grundsätze der Art. 1 und 3 RPG gälten. Gemäss diesen Zielen und Grundsätzen seien widersprechende Interessen gegeneinander abzuwägen. Auch die Raumplanungsverordnung habe sich in dieses System des Raumplanungsgesetzes einzufügen. Die Ausscheidung von Fruchtfolgeflächen dürfe nicht in Widerspruch zu Art. 1 und 3 RPG zum dominierenden Kriterium für eine Ortsplanung werden. Grundeigentümer, Ortsplanungskommission, Gemeinderat und Gemeindeversammlung hätten beschlossen, das Grundstück dem übrigen Gemeindegebiet zuzuweisen. Der Regierungsrat verlange die Zuweisung in die Landwirtschaftszone. Der Konflikt sei offensichtlich. Es sei schwer verständlich, wenn sich der Regierungsrat in einem solchen Fall über die vom öffentlichen Interesse gedeckten Beschlüsse sämtlicher politischer Instanzen einer Gemeinde hinwegsetze, zumal kein sachlicher und auch kein juristischer zwingender Grund bestehe, die Fruchtfolgefläche auch im übrigen Gebiet auszuweisen und dort ohnehin die Vorschriften der Landwirtschaftszonen gälten.
a) Das Raumplanungsgesetz verlangt unter anderem, dass Bund, Kantone und Gemeinden mit raumplanerischen Massnahmen die Bestrebungen zum Schutze der natürlichen Lebensgrundlagen und zur Sicherung einer ausreichenden Versorgungsbasis des Landes unterstützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a und d RPG) und dass sie darauf achten, der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes zu erhalten (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Besonders zu schützen sind Fruchtfolgeflächen (Art. 20 RPV). Der Bund setzt deren Mindestumfang in einem Sachplan fest (Art. 13 RPG; Art. 19 RPV). Die Kantone zeigen in ihren Richtplänen die zum Schutze der Fruchtfolgeflächen erforderlichen Massnahmen auf; sie haben diese Flächen festzustellen und dafür zu sorgen, dass sie in den Nutzungsplänen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Art. 16-19 und 20 RPV). Der Sicherstellung genügender Fruchtfolgeflächen ist mit dem Bundesgericht das vom positiven Recht gebotene grosse Gewicht beizumessen (BGE 114 I a 375 Erw. 5d).
b) Unbestritten ist, dass nach den Erhebungen des kantonalen Raumplanungsamtes von 1987/88 in der Gemeinde A aufgrund der 1988 von den Stimmberechtigten beschlossenen Ortsplanungsrevision noch ein Manko von 37 ha Fruchtfolgeflächen besteht, die in den Bauzonen und im übrigen Gebiet gelegen sind. Nach Auffassung des kantonalen Raumplanungsamtes sollten davon noch mindestens 12 ha der Landwirtschaftszone zugewiesen werden. Es erscheint richtig, diese 12 ha in erster Linie im übrigen Gebiet zu suchen.
Zu den genannten, auch im angefochtenen Entscheid angeführten Zahlen ist der Klarheit halber noch festzuhalten, dass nach den Berechnungen des Raumplanungsamtes in seinem Bericht vom September/November 1989 (S. 16) mit den vom Gemeinderat zur Genehmigung beantragten Zonen des Zonenplanes 1988 neu rund 6 ha Fruchtfolgefläche der Landwirtschaftszone zugeteilt werden. Das Raumplanungsamt fährt dort fort, von den noch mindestens erforderlichen zusätzlichen 12 ha Landwirtschaftszone seien mit diesem Zonenplan allerdings nur zusätzliche 3 ha als Fruchtfolgefläche gesichert, da man in den Erhebungen des Raumplanungsamtes von 1987/88 3 ha im Gebiet C irrtümlich bereits der Landwirtschaftszone zugerechnet habe. Es fehlten somit noch 9 ha. Das Raumplanungsamt hält im gleichen Bericht, ebenfalls auf S. 16, weiter fest, bisherige Abklärungen hätten ergeben, dass es voraussichtlich nicht möglich sein werde, die gemäss der Erhebung und den Vorstellungen von 1987/88 erforderlichen zusätzlichen Fruchtfolgeflächen überall sicherzustellen; es sei deshalb eine strenge Praxis erforderlich, ansonsten das erforderliche Ziel nicht erreicht werden könne.
Zu beachten ist ferner noch, dass in der Zwischenzeit, also seit der kantonalen Erhebung und «Verteilung» der Furchtfolgeflächen 1987/88 die Fruchtfolgeflächen-Anforderungen des Bundes gegenüber dem Kanton Luzern noch gestiegen sind, wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid auf S. 5 festhält und mit dem Entwurf Sachplan Fruchtfolgeflächen der Bundesämter für Raumplanung und für Landwirtschaft vom Juli 1990 belegt; nach diesem Sachplan soll der Kanton Luzern anstelle der ursprünglich vorgesehenen 26 500 ha mindestens 28 000 ha als Fruchtfolgeflächen sicherstellen.
c) Es ist unbestritten und durch die zumindest diesbezüglich übereinstimmenden Berechnungen und Schätzungen des mit der Ortsplanung beauftragten Planungsbüros der Regionalplanung und des kantonalen Raumplanungsamtes belegt, dass die in der Ortsplanungs-Revision 1988 beschlossenen Bauzonen und Siedlungsgebiete immer noch zu gross sind und Art. 15 RPG nicht entsprechen. So kommt der Bericht des sogenannten Planungsbüros vom 22. Februar 1989 zum Schluss, der Zonenplan 1988 habe zumindest einen Bauzonenflächenbedarf für eine Zunahme der Einwohner um rund 650-700 Einwohner abzudecken, während in der ganzen Gemeinde unüberbaute Bauzonen für rund 1400-1500 Einwohner zur Verfügung ständen. Das kantonale Raumplanungsamt hält fest, dass die Bauzonen der Ortsplanung 1988 115 ha und das Siedlungsgebiet 143 ha umfasse, während nach seinen Schätzungen bei einer eher grosszügigen Entwicklung ein Bedarf an Bauzonen von 84 ha und an Siedlungsgebiet von 88 ha anzunehmen sei (Bericht vom September 1989 mit Änderungen vom November 1989, S. 10, sowie Stellungnahme zuhanden des Baudepartementes vom 24. 7. 1990, S. 2). Besteht anderseits noch ein Manko an Fruchtfolgeflächen, deren Sicherstellung eine hohe Priorität einzuräumen ist, so erscheint es rechtlich nicht nur zulässig, sondern geboten, das Siedlungsgebiet, wenn nicht das Bauzonengebiet zugunsten zusätzlicher Fruchtfolgeflächen zu verkleinern.
Den Fruchtfolgeflächen dürften hiebei am ehesten Gebiete zuzuordnen sein, die sich nicht nur für die Landwirtschaft eignen, sondern auch am Rande des Siedlungsgebietes und angrenzend an Landwirtschaftsgebiete liegen und Bestandteil einer existenzfähigen landwirtschaftlichen Liegenschaft bilden.
Da es primär eine Aufgabe der Kantone ist, für die Sicherstellung der erforderlichen Fruchtfolgeflächen besorgt zu sein, ist die Kompetenz des Regierungsrates, bei der Genehmigung von Ortsplanungen auf die Erfüllung dieser übergeordneten Aufgabe zu achten und nötigenfalls die erforderlichen Korrekturen vorzunehmen, verhältnismässig gross (vgl. vorn Erw. 3 b in fine).
d) Es ist unbestritten, dass die Parzelle Nr. 1271 eben und auch von der Bodenbeschaffenheit her für die landwirtschaftliche Nutzung gut geeignet ist; es ist in der kantonalen landwirtschaftlichen Eignungskarte der Fruchtfolgeflächen 2 zugeordnet. Als Nachteil ist zu beachten, dass die Hofgebäulichkeiten der landwirtschaftlichen Liegenschaft Y, zu der die Parzelle Nr. 1271 gehört, jenseits der verhältnismässig stark befahrenen Kantonsstrasse auf Parzelle Nr. 334 liegen und für die Bewirtschaftung der Parzelle Nr. 1271 jeweils diese Strasse überquert werden muss. Zugunsten der Zuteilung dieser Parzelle zur Fruchtfolgefläche spricht anderseits, dass sie am Rande des Siedlungsgebietes liegt, im Süden an die Landwirtschaftszone grenzt, ebenfalls im Osten, allerdings getrennt durch die Strasse nach S. Auch im Westen grenzt sie an landwirt-schaftlich genutztes Land (Parzelle Nr. 1270), das allerdings dem übrigen Gebiet zugeordnet worden ist. Die Parzelle Nr. 1271 bildet schliesslich, wie bereits erwähnt, mit ihren 3,75 ha einen wesentlichen Bestandteil der landwirtschaftlichen Liegenschaft Y.
Unbehelflich ist das beschwerdeführerische Argument, in der Gemeinde A bestehe ein ausgewiesener Bedarf an Industrie-/Gewerbeland. Nach den Angaben und Schätzungen des kantonalen Raumplanungsamtes verfügte A im Jahre 1980 über insgesamt rund 1000 Arbeitsplätze im 2. und 3. Sektor (Industrie und gewerbliche Produktion/Dienstleistungen und Verwaltung). Für das Jahr 2000 wird mit einer Erhöhung dieser Arbeitsplätze auf 1250 gerechnet, für das Jahr 2010 mit einer solchen auf 1400. Der Zonenplan 1988 enthält demgegenüber nach den Berechnungen und Schätzungen des Planungsbüros und des Raumplanungsamtes ein Fassungsvermögen von 3171 Arbeitsplätzen, wobei allein in den unüberbauten Bauzonen ein solches von ca. 1200 Arbeitsplätzen (Bericht des Raumplanungsamtes vom September 1989, S. 7-10 mit Verweisungen). Es sind somit mehr als genügend Flächen für Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe ausgeschieden; dies an Orten, die nach der Auffassung der Stimmberechtigten offensichtlich mit höherer Priorität für diese Zwecke in Frage kommen als die Parzelle Nr. 1271 des Beschwerdeführers. Bei diesem grossen Angebot für Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe kann auch davon ausgegangen werden, dass auch noch andere geeignete Plätze für neue Gebäulichkeiten der landwirtschaftlichen Genossenschaft vorhanden sind. Es wird denn auch zu Recht nicht geltend gemacht, die Parzelle Nr. 1271 sei hiefür der weitaus geeignetste oder der einzig geeignete Platz. Ganz abgesehen davon hat zumindest bisher offenbar die Bereitschaft des Beschwerdeführers gefehlt, die Parzelle Nr. 1271 für diesen Zweck zu verkaufen; dass er die diesbezügliche Anfrage des Gemeinderates A im Jahre 1987 in diesem Sinne positiv beantwortet habe, macht er selber nicht geltend. Es kann auch davon ausgegangen werden, dass die Stimmberechtigten diese Parzelle einer entsprechenden Zone zugeordnet hätten, wenn sie mit entsprechender Sicherheit hätten davon ausgehen können, dass diese Parzelle für diesen Zweck zur Verfügung stehe.
Keine grosse Bedeutung kann aufgrund der bisherigen Überlegungen dem Umstand zuerkannt werden, dass die Feinerschliessung fehlt. Aus den Tatsachen, dass die Parzelle Nr. 1271 eben ist, an zwei gut ausgebaute Strassen grenzt und auch nicht weit von Bauzonen entfernt liegt, kann geschlossen werden, dass einer Feinerschliessung keine besonderen Probleme entgegenständen.
e) Bei einer Abwägung der massgebenden Interessen kann gesagt werden, dass es rechtlich durchaus haltbar ist, die Parzelle Nr. 1271 des Beschwerdeführers den Fruchtfolgeflächen zuzurechnen. Da die Erhaltung dieser Flächen am ehesten sichergestellt ist, wenn sie der Landwirtschaftszone zugeordnet werden, kann auch diesbezüglich dem vorinstanzlichen Entscheid zugestimmt werden; es ist darauf hinzuweisen, dass Art. 20 Abs. 1 RPV die Kantone verpflichtet, die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zuzuteilen. Der Regierungsrat hat sich mit diesem Entscheid insbesondere auch im Rahmen der ihm zustehenden Überprüfungsbefugnis gehalten. Die Beschwerde ist abzuweisen.
Festgehalten sei noch, dass die den Landwirtschaftszonen zugeteilten Fruchtfolgeflächen auch nach Auffassung des Bundesamtes für Raumplanung keinen bedingungslosen rechtlichen Schutz wie z. B. der Wald geniessen. Eine spätere Umzonung solcher Flächen in Bauzonen ist bei entsprechend veränderter Interessenlage nicht ausgeschlossen, wobei aber Kompensationen erforderlich sind, weil der gesamte Fruchtfolgeflächenanteil nicht vermindert werden darf (vgl. die Ausführungen im genannten Sachplan vom Juli 1990, S. 33 f.).
f) Entgegen der vom Beschwerdeführer in der Replik vertretenen Auffassung ist es als zulässig zu erachten, dass der Regierungsrat im Rahmen seines Genehmigungsentscheides gleich selber entschieden hat, welche Flächen zusätzlich als Fruchtfolgeflächen der Landwirtschaftszone zuzuweisen sind. Es war nicht erforderlich, die Sache zur Bestimmung dieser Flächen an die Einwohnergemeinde zurückzuweisen. Wie sich aus den Akten ergibt, hatte der Gemeinderat Gelegenheit, zu den Berichten des Raumplanungsamtes Stellung zu nehmen, in denen unter anderem auch die Zuweisung der Parzelle Nr. 1271 des Beschwerdeführers in die Landwirtschaftszone beantragt und begründet worden war. Es ist aus den Akten nicht ersichtlich, dass die Gemeindevertreter in diesem Zusammenhang dargetan und belegt hätten, dass die noch fehlende Fruchtfolgefläche optimaler anderweitig festgelegt werden könnte (vgl. Protokoll der Aussprache des Baudepartementes mit den Gemeindevertretern vom 15. 2.1990; vgl. sodann den Ergänzungsbericht des Raumplanungsamtes vom 24.7.1990 sowie die Aufforderung des Baudepartementes an den Gemeinderat zur Stellungnahme dazu vom 7.9.1990 und das Antwortschreiben des Gemeinderates vom 11.9.1990).
Das Baudepartement beantragt in der Vernehmlassung, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten. Weder der Gemeinderat noch die Einwohnergemeinde sei zur Beschwerde befugt, da sie nicht Eigentümer der betroffenen Parzelle seien.
a) Die fehlende Eigentümerqualität steht ausser Diskussion. Es ist aber zu prüfen, ob die Einwohnergemeinde nicht aufgrund der Gemeindeautonomie zur Beschwerde befugt ist. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen Bereich nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Ist diese Voraussetzung erfüllt, so kann die Gemeinde sogar von der staatsrechtlichen Beschwerde Gebrauch machen, um zu erreichen, dass die kantonale Rechtsmittel- oder Genehmigungsbehörde formell im Rahmen ihrer Prüfungsbefugnis bleibt und materiell die kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen, die den betreffenden Sachbereich ordnen, in denen Autonomie besteht, richtig anwendet (BGE 114 I a 372 Erw. 2).
Mit dem angefochtenen Entscheid hat der Regierungsrat die von der Gemeindeversammlung A beschlossene Umzonung der Parzelle Nr. 1271 von der Gewerbezone in das übrige Gemeindegebiet, mithin eine Änderung des Zonenplanes, nicht genehmigt. Die luzernischen Gemeinden sind nach den §§ 27-30 des 1988 noch geltenden Baugesetzes des Kantons Luzern und nach den §§ 34-36 des im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Entscheides geltenden kantonalen Planungs- und Baugesetzes befugt bzw. verpflichtet, Zonenpläne sowie Bau- und Zonenreglemente zu erlassen. Sie sind somit - wie bei analogen Regelungen in anderen Kantonen (vgl. z. B. BGE 114 I a 372 Erw. 2b betreffend den Kanton Basel-Landschaft) - auf dem Gebiete des Bau- und Planungsrechtes autonom, namentlich hinsichtlich der Unterteilung ihres Gebietes in Bau-, Landwirtschafts- und andere Zonen. Die Gemeinde A ist somit im genannten Sachbereich autonom.
Ist die Gemeinde im Sachbereich Ortsplanung autonom und erkennt ihr das Bundesgericht dessetwegen die Legitimation bzw. die Befugnis zur staatsrechtlichen Beschwerde zu (die eine Verletzung rechtlich geschützter Interessen voraussetzt, vgl. Art. 88 OG), so ist die Beschwerdebefugnis der Gemeinde auf diesem Gebiet um so eher zuzugestehen bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht (die nur ein Berührtsein durch die angefochtene Verfügung und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung voraussetzt (vgl. Art. 103 lit. a OG] und daher bezüglich Legitimationsvoraussetzungen unbestrittenermassen weniger weit geht; vgl. zu den Unterschieden etwa Bundesgerichtsurteil vom 13 11.1987, ZBl 89/1988 S. 267 f. und BGE 105 I a 273 Erw. 2). Dass die Gemeinde von einem Entscheid, der nach ihrer Auffassung die Landreserven für Gewerbebetriebe in unzulässiger Weise beschneidet, berührt ist und auch ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieses Entscheides hat, kann nicht in Abrede gestellt werden. Entscheidend für die vorliegend zu beurteilende Frage ist weiter, dass nach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG für die Anrufung der Beschwerdeinstanz gegen Nutzungspläne die Legitimation, d. h. die Beschwerdebefugnis mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gewährleistet sein muss. Es kann daher kein Zweifel darüber bestehen, dass die Beschwerdebefugnis der Einwohnergemeinde A zu bejahen ist. Dass der Gemeinderat die Beschwerde unter seinem Namen und nicht namens der Einwohnergemeinde eingereicht hat, vermag hieran nichts zu ändern. Auf die Beschwerde der Ein-wohnergemeinde ist daher einzutreten.
b) Materiell kann auf die Erwägungen zur Beschwerde des Eigentümers der Parzelle Nr. 1271 verwiesen werden. Es sei nochmals darauf hingewiesen, dass allein schon die Bauzonen des Zonenplanes 1988 für Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe ein Fassungsvermögen von mehr als dem Doppelten des für die nächsten 10-20 Jahre zu Erwartenden aufweisen. Die erforderlichen Baulandreserven sind somit vorhanden und die Planungsbehörden und Stimmberechtigten der Gemeinde A haben offensichtlich eindeutig anderen Gebieten die Priorität für die Ansiedlung und Vergrösserung von Gewerbe- und Dienstleistungsbetrieben eingeräumt. Der angefochtene Eingriff des Regierungsrates in die kommunale Gestaltungsfreiheit lässt sich - was hier entscheidend ist (BGE 116 I a 227 Erw. 2c) - mit vernünftigen sachlichen Gründen vertreten. Von einer Verletzung der Gemeindeautonomie kann nicht gesprochen werden. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
Nach dem Ausgang des Verfahrens haben die Beschwerdeführer die amtlichen Kosten des gerichtlichen Verfahrens zu tragen (§ 198 Abs. 1 lit. c VRG). Da die Gemeinde aber am Rechtsstreit nicht - zumindest nicht direkt wie der Beschwerdeführer Ziff. 1 - wirtschaftlich interessiert ist, rechtfertigt es sich, ihr keine amtlichen Kosten aufzuerlegen (§ 199 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdeführer Ziff. 1 hat somit die amtlichen Kosten zu übernehmen. Bei der Festsetzung der Kostenhöhe ist ermässigend mitzuberücksichtigen, dass ein öffentliches Interesse an der Abklärung der Streitfragen der Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und der Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts in Fällen der vorliegenden Art bestand. Im gleichen Sinn dürfen dem Beschwerdeführer die aus der Beurteilung der Beschwerde der Einwohnergemeinde entstandenen Kosten nicht belastet werden.