A. - Mit Entscheid vom 29. August 1990 bewilligte der Stadtrat von Luzern der Einwohnergemeinde Luzern den Einbau von Betreuungsräumen für Drogenkranke im Erdgeschoss des Stadthauses, Winkelriedstrasse 12, Gebäude Nr. 470, Grundstück Nr. 7, GB Luzern, linkes Ufer. Die unter anderem von den Nachbarn dagegen eingereichte Verwaltungsbeschwerde wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 19. Februar 1991 ab, soweit er darauf eintrat.
B. - Fünf Nachbarn liessen am 18. März 1991 fristgerecht Verwaltungsgerichtsbeschwerde einreichen; sie beantragen, der Entscheid des Regierungsrates und damit auch die vom Stadtrat von Luzern erteilte Baubewilligung für den Einbau eines Fixerraumes im Stadthaus von Luzern seien unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Stadt Luzern, eventuell des Staates, aufzuheben.
In der Vernehmlassung beantragt das Baudepartement namens des Regierungsrates die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Der Stadtrat schliesst auf Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführer.
Das Gericht hat die Beschwerde in der Hauptsache abgewiesen:
Der Regierungsrat hat die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer 2, 4 und 5 verneint, da sich diese nicht auf ein schutzwürdiges Interesse im Sinne von § 207 PBG berufen könnten. Als beschwerdebefugte Nachbarn seien grundsätzlich nur diejenigen Personen zu betrachten, die sich auf eigentumsähnliche Rechte berufen könnten. Zur Vermeidung von Popularbeschwerden seien verhältnismässig strenge Anforderungen zu stellen. Die bloss obligatorisch berechtigten Mieter oder Pächter seien nur ausnahmsweise zur Beschwerde befugt. Aus den aufgelegten Mietverträgen gehe hervor, dass sowohl der Beschwerdeführer 2 wie auch die Beschwerdeführerin 4 den Mietvertrag unter Einhaltung einer sechsmonatigen Kündigungsfrist auflösen könnten. Bei beiden könne daher nicht von einer eigentumsähnlichen Stellung gesprochen werden. Der Mietvertrag der Beschwerdeführerin 5 sei ab 22. Juni 1985 für fünf Jahre abgeschlossen und durch die Ausübung eines Optionsrechtes am 23. August 1990 für weitere fünf Jahre verlängert worden. Nach dem 28. Februar 1996 verlängere sich der Mietvertrag ohne Kündigung jeweils um ein halbes Jahr. Auch in diesem Fall könne nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes nicht von einer eigentumsähnlichen Stellung gesprochen werden.
a) Gemäss § 207 Abs. 1 lit. a PBG wird auf dem Gebiet des Planungs- und Baurechts die Einsprache- und Beschwerdebefugnis denjenigen Personen zuerkannt, die an der Abweisung eines Gesuches oder an der Änderung oder Aufhebung eines angefochtenen Entscheides ein schutzwürdiges Interesse haben. In Lehre und Rechtsprechung ist allgemein anerkannt, dass durch das Kriterium des schutzwürdigen Interesses die Popularbeschwerde vermieden werden soll. Im Unterschied zur staatsrechtlichen Beschwerde, bei welcher nur rechtlich geschützte Interessen zur Legitimation verhelfen, genügt hier anderseits ein schutzwürdiges Interesse; dieses kann auch wirtschaftlicher, ideeller und sogar rein tatsächlicher Natur sein (vgl. auch für das Folgende die Übersicht über Lehre und Praxis in: Meyer, Der Rechtsschutz im luzernischen Bau- und Planungsrecht, ZBl 85/1984, S.357 ff., insbesondere S. 358-360 und 362 f.; diese Ausführungen beziehen sich zwar noch auf die Vorschriften des Baugesetzes des Kantons Luzern von 1970, das mit dem Inkrafttreten des Planungs- und Baugesetzes vom 7. 3. 1989 am 1. 1. 1990 aufgehoben worden ist; die hier einschlägigen Vorschriften sind jedoch inhaltlich nicht geändert worden). Ein schutzwürdiges Interesse ist daher zu bejahen, wenn der Einsprecher oder Beschwerdeführer eine tatsächliche Benachteiligung von sich abwenden oder einen praktischen Nutzen und Erfolg erreichen will. Er muss allerdings mehr als irgend jemand oder die Allgemeinheit betroffen sein. Dem Nachbarn, d. h. dem Eigentümer eines benachbarten Grundstückes wird in bau- und planungsrechtlichen Streitigkeiten grundsätzlich die erforderliche, beachtenswerte nahe Beziehung zum Streitgegenstand und damit auch die Einsprache- und Beschwerdebefugnis zuerkannt. Das gilt jedoch nicht generell, sondern nur so weit, als dieser ein solches Interesse an der Beachtung der als verletzt bezeichneten Norm dartun kann.
Mit der Frage der Einsprache- und Beschwerdebefugnis des Mieters oder Pächters hatte sich das Verwaltungsgericht bis jetzt erst einmal zu befassen. In Übereinstimmung mit der damals vorherrschenden Auffassung in Lehre und Praxis hat es in diesem in LGVE 1983 II Nr. 34 publizierten Urteil ausgeführt, im Gegensatz zum Regierungsrat schliesse es nicht von vorneherein generell aus, ausnahmsweise auch einen bloss obligatorisch Berechtigten als Nachbarn im Sinne der Praxis anzuerkennen. Zur Vermeidung von Popularbeschwerden müssten aber verhältnismässig strenge Anforderungen gestellt werden. Erforderlich wäre eine besondere, qualifizierte Beziehung des Mieters oder Pächters zum Grundstück, also praktisch eine eigentümerähnliche Stellung des Berechtigten. Es hat es dann konkret für die Beschwerdebefugnis als ungenügend betrachtet, dass der beschwerdeführende Pächter sich auf einen 15 Jahre dauernden Pachtvertrag berief, welcher nach dem Urteilsdatum noch fünf Jahre weiter lief und nachher ohne Kündigung jeweils um ein Jahr verlängert werden konnte.
b) Es ist unverkennbar, dass sich in den letzten Jahren in der Praxis die Tendenz verstärkt, dem Mieter und Pächter in grösserem Ausmass als bisher die Einsprache- und Beschwerdebefugnis zuzuerkennen (in älteren Erlassen und der Praxis dazu wird anstelle der Beschwerdebefugnis von der Beschwerdelegitimation oder Legitimation gesprochen; die beiden Bezeichnungen werden im gleichen Sinne verstanden). Das Bundesgericht hat in BGE 109 Ia 94 unter Hinweis auf BGE 105 Ia 46 und 106 Ia 409 ff. ausgeführt, der Mieter könne die Befugnis zur staatsrechtlichen Beschwerde (gemäss Art. 88 OG) dann in Anspruch nehmen, wenn er unter Berufung auf die Eigentumsgarantie gemäss Art. 22ter BV dartun könne, dass er durch das Bauvorhaben in seinem Besitze der Mietsache oder in seinem Recht auf Abwehr übermässiger Immissionen rechtserheblich betroffen werde. Diese Argumentation wird vom Verwaltungsgericht des Kantons Wallis in ZWR (Zeitschrift für Walliser Rechtsprechung) 1982 S. 13 übernommen. Das Berner Verwaltungsgericht hat in BVR 1986 S. 257 unter Hinweis auf BGE 110 Ib 100 ff. und 400 ff. ausgeführt, diese Urteile würden darauf hindeuten, dass im Zusammenhang mit Immissionen der Begriff «schutzwürdiges Interesse» weit auszulegen sei. Das müsse auch für den Mieter gelten, wenn von der Beurteilung der aufgeworfenen Rechtsfragen für eine Baute in der Nachbarschaft die Wohnqualität im Miethaus abhänge. Das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau hat in AGVE 1986 S. 317 ff. festgehalten, dem Mieter und Pächter eines Nachbarhauses werde praxisgemäss eine eigenständige Beschwerdebefugnis zugestanden. Dem entspricht auch die Praxis im Kanton Zürich (Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich [ZHRB] 1986 Nr. 10, S. 36). Die Abgrenzung zur unerwünschten Popularbeschwerde erfolgt gemäss dieser Rechtsprechung durch das Erfordernis einer substanzierten Darlegung eines eigenen konkreten Rechtsschutzinteresses. Der Mieter muss demnach darle-gen, inwiefern der Wert seiner eigenen Wohnung geschmälert wird (ZHRB 1986 S. 37; vgl. dazu auch allgemein: Gygi, Vom Beschwerderecht in der Bundesverwaltungsrechtspflege, Recht 1986 S. 8 ff. mit weiteren Hinweisen).
c) Wie bereits ausgeführt, ist gemäss § 207 PBG für die Einsprache- und Beschwerdebefugnis keine besondere Rechtsbeziehung zum Grundstück erforderlich. Es genügt der Nachweis eines schutzwürdigen Interesses. Es ist nicht zu verkennen, dass oftmals der Mieter unter Beschränkungen der Mietsache weit unmittelbarer zu leiden hat als der Eigentümer des Objekts (Spühler, Der Rechtsschutz von Privaten und Gemeinden im Raumplanungsrecht, in: ZBl 1989 S. 103, mit Hinweisen auf BGE 105 I a 46 Erw. 1 c und ein nicht veröffentlichtes Bundesgerichtsurteil). Auch die tatsächlichen Verhältnisse wie die Anonymisierung des Eigentums und die Stellung des Mieters auf dem Liegenschaftsmarkt lassen es nicht zu, sich den dargelegten Tendenzen in der Rechtsprechung zu verschliessen. Es ist des weitern zu beachten, dass der früher erhobene Einwand, der Mieter könne sich eine andere Wohnung suchen, wenn ihm ein benachbartes Bauvorhaben nicht passe, heute angesichts der angespannten Lage auf dem Wohnungsmarkt immer weniger haltbar ist.
Es drängt sich nach dem Gesagten auf, die Einsprache- und Beschwerdebefugnis des Mieters auch im luzernischen Bau- und Planungsrecht vermehrt zu bejahen. Allerdings muss auch der Mieter, wie der Eigentümer eines Nachbargrundstückes bei jeder Rüge dartun, dass er durch den gerügten Mangel in seinen schützenswerten Interessen persönlich ganz besonders, d. h. mehr als die Allgemeinheit oder irgend ein Dritter, be-troffen ist.
d) Die Beschwerdeführer 2, 4 und 5, deren Beschwerdebefugnis vorliegend einzig umstritten ist, haben je einen Mietvertrag aufgelegt. Es ist im weiteren unbestritten, dass die Beschwerdeführer 2, 4 und 5 ihre Geschäfte an den betreffenden Standorten seit Jahrzehnten führen. Sie machen auch zu Recht geltend, dass ein Umzug meistens eine finanzielle Belastung zur Folge hat. Sie begründen ihr Rechtsschutzinteresse damit, dass durch die mit der Einrichtung eines Fixerraumes entstehenden Immissionen die Kundschaft abgehalten und der Gechäftsgang daher beeinträchtigt würde. Die Beschwerdeführer 2, 4 und 5 machen mit anderen Worten geltend, durch die befürchteten Auswirkungen des Bauvorhabens werde ihr Gebrauch der Mietsache und damit ihre Rechtsstellung als Mieter nachteilig betroffen. Die von ihnen vorgebrachten Einwände gegen das Bauvorhaben können nur von einem Nachbarn vorgebracht werden, welcher in der näheren Umgebung Räumlichkeiten mietet oder zu Eigentum hat. Es kann daher nicht gesagt werden, die von den Beschwerdeführern 2, 4 und 5 geltend gemachte Betroffenheit sei bei jedem beliebigen Dritten gegeben. Ihre Beschwerde kann folglich auch nicht als Popularbeschwerde aufgefasst werden. Aus den dargelegten Gründen ist die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführer 2, 4 und 5 zu bejahen, und auf deren Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist einzutreten, soweit Einwände gegen die Rechtmässigkeit des Bauvorhabens an sich vorgebracht werden; denn sollten sie sich als begründet erweisen und könnten die Mängel auch nicht durch Auflagen und Bedingungen behoben werden, so müsste die Baubewilligung als rechtswidrig aufgehoben werden. Ob sich die Einwände dieser Beschwerdeführer schliesslich als begründet erweisen oder nicht, ist nicht bei der Eintretensfrage, sondern materiell zu prüfen.
Zum Einwand der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz, auf diese Rüge sei nicht einzutreten, weil sie sich nicht auf die massgeblichen baurechtlichen Gesetzesgrundlagen, sondern auf das Betäubungsmittelgesetz stützten, hat der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, nach § 195 PBG habe der Stadtrat von Amtes we-gen zu prüfen, ob das Bauvorhaben dem Zweck der Nutzungszone und den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspreche und ob das Baugrundstück erschlossen sei; sei dies der Fall, so sei die Baubewilligung zu erteilen, andernfalls sei sie zu verweigern, sofern die Mängel nicht durch Auflagen und Bedingungen in der Baubewilligung behoben werden könnten. Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin sei somit ein Bauvorhaben auf die Einhaltung sämtlicher öffentlich-rechtlicher Vorschriften zu überprüfen, denn § 195 PBG beschränke sich nach ausdrücklichem Wortlaut nicht nur auf die baugesetzlichen Bestimmungen. Auf die Rüge sei daher einzutreten.
Dieser regierungsrätlichen Auffassung kann nicht gefolgt werden. Schon die Formulierung in § 195 PBG, der Gemeinderat habe von Amtes wegen zu prüfen, ob das Bauvorhaben «dem Zweck der Nutzungszone und den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht und ob das Baugrundstück erschlossen ist» lässt eher darauf schliessen, dass mit «öffentlich-rechtlichen» Vorschriften diejenigen des Bau- und Planungsrechtes gemeint sind; anders kann die Reihenfolge der Anforderungen, insbesondere die Einbettung der «öffentlich-rechtlichen Vorschriften» in zwei typische bau- und planungsrechtliche Aspekte, wohl kaum verstanden werden. Zweifellos ist dabei der Begriff des Bau- und Planungsrechtes weit zu fassen. Der Lebensraum ist eine Einheit. Deshalb sind die ihn betreffenden Regelungen koordiniert anzuwenden. Sind für die Verwirklichung eines Projektes verschiedene materiell-rechtliche Vorschriften anzuwenden und besteht zwischen diesen Vorschriften ein derart enger Sachzusammenhang, dass sie nicht getrennt und unabhängig voneinander angewendet werden dürfen, so muss diese Rechtsanwendung materiell koordiniert werden. Es gilt Lösungen zu finden, bei denen alle Regelungen möglichst gleichzeitig und vollumfänglich zum Zuge kommen und das Ergebnis sinnvoll ist (vgl. so Urteil des Bundesgerichtes vom 6. 3. 1991, in: Umweltrecht in der Praxis 1991, S. 130 Erw. 2 zur Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, was aber sinngemäss auch für die Baubewilligung gilt). Es liegt deshalb auf der Hand, dass im Baubewilligungsverfahren auch die Übereinstimmung des Bauvorhabens mit Nutzungsvorschriften aller Art sowie mit den Vorschriften des Umweltschutzgesetzes zu überprüfen ist. Allen diesen massgebenden Vorschriften ist aber doch gemeinsam, dass sie an Bauvorhaben materiell-rechtliche Anforderungen raumordnungsrelevanter Natur stellen. Es liegt nahe, in diesem Charakteristikum das entscheidende Kriterium für die Abgrenzung der im Baubewilligungsverfahren relevanten Vorschriften zu sehen. Ist im Baubewilligungsverfahren die Übereinstimmung des Bauvorhabens mit den «öffentlich-rechtlichen Vorschriften» zu überprüfen, so erscheint es logisch, unter diesen Vorschriften alle Bestimmungen zu verstehen, die raumordnungsrelevante Anforderungen an Bauvorhaben enthalten. Dieser Auffassung scheint auch das Bundesgericht zu sein, hält es doch im soeben erwähnten Urteil vom 6. März 1991 in Erw. 3 fest, die Baubewilligung beruhe auf einer gesamthaften Abstimmung aller «räumlich wesentlichen» Gesichtspunkte und Interessen; wenn es damit die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG meint, so spricht das hier nicht gegen dieses Zitat, da bei jener Ausnahmebewilligung das massgebende Spektrum grösser ist als bei der Baubewilligung, sind dort doch nicht nur die räumlich wesentlichen Vorschriften, sondern auch die für und gegen das Bauvorhaben sprechenden Interessen mitzuberücksichtigen (vgl. insbesondere auch Art. 24 Abs. 1 lit. b RPG). Nicht mehr zu diesen beim Entscheid über ein Baugesuch im Sinne des Planungs- und Baugesetzes zu beachtenden Vorschriften zu zählen sind deshalb z. B. Bestimmungen, die eine bestimmte Tätigkeit, die auch in Räumlichkeiten vorgenommen werden kann und in den geplanten Räumlichkeiten vorgenommen werden wird, unter Strafe stellen, wie das bei den Art. 19 und 19a BetmG der Fall ist. Es erscheint auch kaum verständlich, dass der Gesetzgeber mit § 195 PBG die Gemeinderäte als Baubewilligungsbehörde mit der Beurteilung der Frage hätte betrauen wollen, ob für ein Bauvorhaben die Baubewilligung zu verweigern sei, weil in ihm Handlungen unternommen würden, die allenfalls strafrechtlich untersagt sind.
Auf die Rüge, das Bauvorhaben verstosse gegen das Betäubungsmittelgesetz, ist daher nicht einzutreten.
Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid die Widerrechtlichkeit des geplanten Umbaues auch unter dem Gesichtspunkt der Art. 19 und 19a BetmG zu Recht verneint. Er hat ausgeführt, wer unbefugt Betäubungsmittel vorsätzlich konsumiere oder wer zum eigenen Konsum eine Widerhandlung im Sinne von Art. 19 BetmG begehe, werde nach Art. l9a BetmG mit Haft oder mit Busse bestraft. In einem Fixerraum Gelegenheit zum Spritzen von Betäubungsmitteln zu bieten, könnte als Gehilfenschaft strafbar erscheinen. Gehilfenschaft sei indessen nach Art. 104 Abs. 1 StGB einzig dann strafbar, wenn das Gesetz das ausdrücklich vorsehe. Diese Bestimmung gelte gemäss Art. 333 Abs. 1 StGB auch im Nebenstrafrecht des Bundes, wenn das Nebenstrafrecht keine abweichende Regel aufstelle. Das Betäubungsmittelgesetz spreche von der Gehilfenschaft nicht. Vielmehr fänden nach Art. 26 BetmG die allgemeinen Bestimmungen des Strafgesetzbuches insoweit Anwendung, als dieses Gesetz nicht selber Bestimmungen aufstelle. Die Straflosigkeit von Personen, die einen Fixerraum einrichteten, zur Verfügung stellten und betrieben, sei unter dem Gesichtspunkt der Gehilfenschaft zu strafbarem Genuss von Betäubungsmitteln daher offensichtlich; das sei auch die Auffassung von Prof. Hans Schultz im Gutachten vom Juni 1989 zur rechtlichen Zulässigkeit von «Fixerräumen». Dieser Ansicht widerspreche auch die Staatsanwaltschaft Zürich nicht. Sie vertrete lediglich die Auffassung, die Einrichtung eines Fixerraumes sei im Sinne von Art. 19a Ziff. 3 BetmG rechtswidrig. Diese Bestimmung halte fest, von einer Strafverfolgung könne abgesehen werden, wenn der Täter wegen Konsums von Betäubungsmitteln einer ärztlichen Betreuung unterstehe oder sich unterziehe; das Strafverfahren werde durchgeführt, wenn sich der Täter der Betreuung oder der Behandlung entziehe. Ob sich jemand in diesem Sinne der Betreuung oder Behandlung entziehe und daher mit einer Strafverfolgung zu rechnen habe, hätten indes die Strafverfolgungsbehörden, nicht aber die Baubewilligungsbehörden zu prüfen. Der Nutzung des Bauvorhabens könne überdies der Charakter einer Betreuung von Drogenabhängigen nicht grundsätzlich abgesprochen werden. Gemäss Konzept des Drogenforums Innerschweiz vom 18. Mai 1990 sollten im Rahmen der Gesundheitsvorsorge, insbesondere der Aids-Prophylaxe, im Lokal sterile Spritzen und Präservative abgegeben werden. Damit werde einerseits eine wirkungsvolle Aids-Prävention und anderseits eine pädagogische und betreuerische Einflussnahme auf die Entsorgung und einen verantwortungsvolleren Um-gang mit dem Spritzenmaterial verfolgt. Überdies sollten die Drogenabhängigen lernen, für ihre Sucht und Abhängigkeit Verantwortung zu übernehmen, wie im zitierten Konzept des Drogenforums auf S. 3 festgehalten werde. Zudem werde die medizinische Betreuung des Drogenabhängigen einerseits durch die anwesenden Betreuungspersonen, welche in bezug auf erste Hilfe, Pflegedienst sowie Verhalten bei Überdosis durch einen Arzt ausgebildet seien, und anderseits durch dreimal wöchentliche Arztsprechstunden sowie den täglich garantierten Pikettdienst ausreichend wahrgenommen, wie im genannten Konzept Drogenforum auf S. 5 festgehalten werde. Weiter solle mit dem Angebot eines Treffpunkts für Drogenabhängige versucht werden, die Vereinzelung und Isolation dieser Gruppe zu mildern. Da eine Informationsecke eingerichtet werde, wo sich die Benützer die wichtigsten Informationen betreffend Wohnungs- und Stellenbörse, Zeitungen, Therapieangebote und dergleichen holen könnten, sei auch unter diesem Gesichtspunkt vom Betreuungscharakter des fraglichen Betriebes auszugehen. Dass das Betäubungsmittelgesetz neben strafrechtlichen auch durch fürsorgerische und sozialmedizinische Gesichtspunkte gekennzeichnet sei, ergebe sich aus den Art. 15 a-c BetmG, welche die Kantone zur Einrichtung von Betreuungs- und Fürsorgestellen anhielten. Somit liessen sich die seit der Revision des Betäubungsmittelgesetzes im Jahre 1975 entwickelten Behandlungstechniken, die zur Linderung des Drogenproblems führen könnten, durchaus mit den Intentionen dieses Gesetzes vereinbaren. Das habe sich beispielsweise bereits in der Zulassung der Methadon-Behandlung gezeigt. Seither sei vornehmlich unter Fixern die Immunschwäche Aids aufgetreten, deren Verbreitung durch die Abgabe steriler Spritzen entgegengewirkt werden könne. Auch dies stelle einen wichtigen gesundheitspolizeilichen Aspekt dar, der auch nach dem Gutachten Schultz ebenfalls für die Zulassung von Fixerräumen spreche. Die luzernischen Strafuntersuchungsbehörden opponierten übrigens dem Gutachten Schultz nicht, wie sich aus dem Schreiben vom 14. Dezember 1989 ergebe. Jedenfalls sei festzuhalten, dass sich die Be-schwerdegegnerin in diesem Zusammenhang nicht der Gehilfenschaft strafbar mache. Als unzutreffend erweise sich auch die Auffassung der Beschwerdeführer, die Beschwerdegegnerin, beziehungsweise der Stadtrat verstosse gegen das Betäubungsmittelgesetz, indem er öffentlich zum Betäubungsmittelkonsum auffordere und öffentlich die Gelegenheit zum Erwerb oder Konsum von Betäubungsmitteln bekannt gäbe. Das Gutachten Schultz widerlege diese Auffassung überzeugend. Der Gutachter belege, dass die Aufforderung nach Lehre und Praxis der Äusserung einer gewissen Eindringlichkeit bedürfe, die nach Form und Inhalt geeignet sei, den Willen des Adressaten zu beeinflussen. Im blossen Bereitstellen einer Möglichkeit, ein bestimmtes Verhalten auszuführen oder ausführen zu lassen, liege keine derartige Äusserung. Das blosse Betreiben eines Fixerraumes könne ebensowenig als öffentliches Bekanntgeben einer Gelegenheit zum Konsum von Betäubungsmitteln gelten. Bekanntgeben und überdies noch öffentlich bedeute, in einer einem Kreis beliebig vieler Personen zugänglichen Weise auf etwas hinweisen. Davon könne keine Rede sein, wenn ein Fixerraum ohne besondere äussere Kennzeichnung betrieben werde und nur den darauf angewiesenen Besuchern bekannt sei. Dass sich das Bestehen eines solchen Raumes unter den Drogenabhängigen herumspreche, sei keine von den Betreibern bewirkte öffentliche Bekanntgabe. Daran ändere nach Auffassung des Regierungsrates nichts, wenn das Bauvorhaben bereits in den Medien behandelt worden sei oder noch werde, denn die Drogenpolitik sei von grossem öffentlichem Interesse, dessen Befriedigung sich Politiker und Behörden nicht verschliessen dürften. Es sei denn auch nach der allgemeinen Erfahrung nicht anzunehmen, dass sich aufgrund der Presseberichte über das Bauvorhaben gemäss den Befürchtungen der Beschwerdeführer eine Sogwirkung ergebe. Vielmehr sei davon auszugehen, dass sich unter den Drogenabhängigen das Bestehen eines Betreuungsraumes für Drogenkranke und die damit gemachten Erfahrungen herumsprächen, was indessen auch nach dem Gutachten von Prof. Schultz keine strafrechtliche Verantwortlichkeit der Betreiberin auslöse. Auch diesbezüglich verletze das Bauvorhaben das Betäubungsmittelgesetz nicht.
Vor Verwaltungsgericht machen die Beschwerdeführer dazu geltend, gemäss Art. 19 und 19a BetmG seien der Erwerb, der Besitz, die Aufbewahrung sowie der Konsum von Betäubungsmitteln verboten. Daran ändere nichts, wenn auch in gewissen Fällen von Strafe Umgang genommen werden könne. Auch das Gutachten Schultz ändere nichts an der klaren Tatsache, dass Besitz und Konsum von Betäubungsmitteln gemäss heute geltendem Betäubungsmittelgesetz widerrechtlich seien. Gerade die heutige Diskussion über die Zulassung von Fixerräumen im Zusammenhang mit einer erneuten Revision des Betäubungsmittelgesetzes weise darauf hin, dass nach geltendem Recht solche Einrichtungen nicht zulässig seien. Aus dem von den Beschwerdeführern neu aufgelegten Artikel von Ulrich Weder in der NZZ vom November 1990 sei zu entnehmen, dass auch die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich und wohl auch die Bundesanwaltschaft diese Ansicht vertreten würden. Entgegen der offensichtlichen Zielsetzung des Betäubungsmittelgesetzes, den Drogenkonsum zu erschweren, werde durch die Einrichtung eines Fixerraumes der Konsum erleichtert und sogar gefördert. Zudem wer-de indirekt auch dem Handel Vorschub geleistet; wer Drogen konsumieren wolle, müsse diese vorerst auch erwerben. Auch wenn die Stadtbehörden selbst nicht wegen Gehilfenschaft bestraft werden könnten, bleibe das Fixen und damit der entsprechende Zweck des Fixerraumes widerrechtlich. Daran ändere nichts, wenn dort auch Informationsschriften, Präservative, Spritzen usw. abgegeben würden bzw. wenn der Fixerraum der sozialen Vereinsamung entgegenwirke. Zudem sei anzunehmen, dass auch die Tätigkeit des Stadtrates gemäss Art. 19 Ziff. 1 BetmG strafbar sei. Das tatbeständliche Handeln gemäss dieser Bestimmung umfasse auch das Auffordern oder das öffentliche Bekanntgeben einer Gelegenheit zum Konsum von Betäubungsmitteln. Es sei geradezu die Zielsetzung des Konzeptes des Drogenforums Innerschweiz, eine Gelegenheit zum Drogenkonsum öffentlich bekanntzugeben.
a) Der Regierungsrat hat in seinem Entscheid vom 19. Februar 1990 die Widerrechtlichkeit des im Stadthaus vorgesehenen Aufenthalts- und Betreuungsraumes für Drogenabhängige gestützt auf ein Gutachten zur Frage der rechtlichen Zulässigkeit von Fixerräumen von Dr. iur. Hans Schultz (em. Prof. der Universität Bern) verneint. Diese Expertise ist nach wissenschaftlichen Grundsätzen verfasst und setzt sich eingehend, insbesondere unter Bezugnahme auf die Revision des Betäubungsmittelgesetzes im Jah-re 1975, mit der rechtlichen Zulässigkeit von Fixerräumen auseinander. Es ist zu Recht nicht streitig, dass es sich beim Bauvorhaben um einen Fixerraum im Sinne der Ausführungen von Prof. Schultz handelt. Der Regierungsrat hat auch dargelegt, dass der vorgesehene Aufenthalts- und Betreuungsraum für Drogenabhängige im Stadthaus eine pädagogische und betreuerische Funktion habe und deshalb mit den Intentionen der Revision des Betäubungsmittelgesetzes im Jahre 1975 vereinbar sei. Die Argumentation des Regierungsrates überzeugt, wie aus den folgenden Erwägungen zu entnehmen ist.
b) Vorab ist festzuhalten, dass sich weder die Beschwerdeführer noch der von ihnen angeführte Ulrich Weder im NZZ-Artikel vom November 1990 mit dem Gutachten Schultz auseinandersetzen. Zudem behandelt der Aufsatz in der NZZ nicht die Zulässigkeit von Fixerräumen an sich. Er geht vielmehr vom Bestehen solcher Einrichtungen aus und vertritt den Standpunkt, dass auch in diesen Räumlichkeiten das Betäubungsmittelgesetz zu beachten sei. Seiner Ansicht nach dürften die Strafverfolgungsbehörden in einem Fixerraum nicht ein Auge zudrücken und dort den bedingungslosen Drogenkonsum tolerieren. Darauf ist zurückzukommen.
c) Beim Delikt des Konsums von Drogen schädigt sich der Täter selbst; mithin handelt es sich hierbei um ein sogenanntes opferloses Delikt (Kreuzer/Wille, Drogen-Kriminologie und Therapie, Heidelberg 1988, S. 13). Die Selbstschädigung allein würde jedoch für die Strafbarkeit des Drogenkonsums noch keine genügende Legitimation bieten. Das moderne Strafrecht beschränkt sich auf das sozialschädliche bzw. das für andere Personen nachteilige Verhalten. Hauptziel des Betäubungsmittelgesetzes ist denn auch primär die Erhaltung der Volksgesundheit, ein Rechtsgut der Allgemeinheit, und nicht der Schutz der individuellen Gesundheit (Schütz, Die Strafbestimmungen des Bundesgesetzes über die Betäubungsmittel vom 3.10.1951 in der Fassung vom 20.3.1975, Diss. Zürich 1980, S. 59 ff.; vgl. auch BBl 1973 I S. 1348 ff.). Ein direkter Nachweis für die Schädigung der Volksgesundheit in einem Ausmass, welches einen strafrechtlichen Eingriff zu Lasten des Prinzips in «dubio pro libertate» rechtfertigt, ist jedoch nicht möglich. Unter diesen Voraussetzungen ruft der Einsatz des Strafrechtes nach einer pragmatischen Lösung (vgl. Schütz, a. a. O., S. 52 ff. und S. 60). Wenn der zu erwartende Gewinn für die Volksgesundheit grösser ist als die Kosten und Gefahren des Strafvollzuges, legitimiert dies den Einsatz des Strafrechtes hinreichend.
d) Bereits anlässlich der letzten Revision des Betäubungsmittelgesetzes im Jahre 1975 war klar, dass mit den Mitteln des Strafrechts allein gegen den Missbrauch von Betäubungsmitteln bzw. gegen dessen unerwünschte Folgen nicht aufzukommen war. Nachdem die staatlichen Mittel der Repression den angestrebten Erfolgt nicht bewirkt haben, sondern im Gegenteil die Zahl der Drogenkonsumenten anstieg und sich eine besorgniserregende Entwicklung abzeichnete, wurde mit der Revision des Betäubungsmittelgesetzes vom 20. März 1975 die Strategie gegen die Drogenbekämpfung teilweise geändert (Schütz, a. a. O., S. 30 mit Hinweis auf BBl 1973 I 1348 ff.). Einerseits wurde mit der Revision von 1975 auch der Drogenkonsum an sich strafbar; anderseits wurden jedoch Bestimmungen über sozialmedizinische und fürsorgerische Massnahmen für Drogenabhängige in das Gesetz aufgenommen. In dieser Weise verlegte der Gesetzgeber die staatliche Drogenpolitik auf zwei verschiedene Geleise, die zumindest in dogmatischer Hinsicht nicht ohne weiteres vereinbar sind, was auch zu gewissen Widersprüchen führen musste.
e) Verfassungsrechtlich stellt die strafrechtliche Repression gegen den Drogenkonsum eine Einschränkung des Grundrechts der persönlichen Freiheit dar. Sie ist zulässig, soweit sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Die aus Gründen der Volksgesundheit legitimierte Repression des Drogenkonsums darf als Einschränkung der persönlichen Freiheit nicht weiter gehen als zur Erreichung des Ziels notwendig ist (vgl. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 58 B, S. 340 ff.). Es ist allgemein anerkannt, dass die physische und psychische Abhängigkeit von einer Droge zumindest bei vielen Drogenabhängigen als Krankheit zu betrachten ist. Es steht auch fest, dass durch Bestrafung eines physisch oder psychisch abhängigen Drogenkonsumenten keine abschreckende Wirkung erzielt werden kann (Schütz, a. a. O., S. 66; vgl. hiezu auch den Bericht der Kommission Suchtkranke auf der Gasse, S. 9, mit Literaturhinweisen). Die Bestrafung ist beim abhängigen Drogenkonsumenten nicht das richtige Mittel zur gewünschten Drogenabstinenz. Zudem muss festgestellt werden, dass eine Kriminalisierung der Drogensüchtigen mit den bekannten negativen Folgeerscheinungen ihre Desintegration in der Gesellschaft begünstigt. Bei dieser Sachlage muss die Frage aufgeworfen werden, ob nicht zuletzt auch mit Blick auf das Prinzip der Verhältnismässigkeit eine Milderung der verhängnisvollen Folgen eines strafrechtlichen Eingriffs gegenüber den abhängigen Konsumenten durch die Bereitstellung eines Betreuungsangebotes durch den Staat geradezu geboten ist. Auch das deutsche Bundesverfassungsgericht verlangt mit Blick auf den verfas-sungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit eine Interessenabwägung zwischen der Strafverfolgung und den Belangen der Betreuung und Therapie; «Die Belange der Gesundheitsfürsorge verdichten sich im Bereich der Hilfsmassnahmen für Suchtkranke und Suchtgefährdete zum Interesse an der Einrichtung von Drogenberatungsstellen und am Schutz ihrer Tätigkeit. Unabdingbare Voraussetzung für die Arbeit solcher Stellen ist die Bildung eines Vertrauensverhältnisses zwischen Berater und Klienten» (zitiert aus Kreuzer/Wille, Drogenkriminologie und Therapie, S. 216).
Aus verfassungsrechtlichen Gründen ist im weitern zu beachten, dass der staatliche Eingriff den Kerngehalt des Grundrechtes der persönlichen Freiheit, d. h. die Würde des Menschen, nicht verletzen darf. Auch der Konsument von Drogen hat Anspruch auf die Achtung seiner Menschenwürde. Es stellt sich die Frage, ob nicht unter anderem gerade die Kriminalisierung des Drogenkonsums die Verelendung und Ausgrenzung von Drogenabhängigen bewirkt. Unter diesem Gesichtspunkt ist es nebst der Repression geradezu eine Aufgabe des Staates, Betreuungs- und Fürsorgeleistungen anzubieten.
f) Wie im Gutachten Schultz eingehend - unter Hinweis auf verschiedene in der parlamentarischen Beratung geäusserten Voten - ausgeführt wird, war sich der Gesetzgeber im Jahre 1975 bei der Revision des Betäubungsmittelgesetzes denn auch weitge-hend einig, dass zu den Aufgaben des Staates nebst der Strafverfolgung auch die Bereitstellung von Betreuungsangeboten gehört. Dieses Nebeneinander der beiden Strategien lässt sich auch kriminalpolitisch begründen, wäre die Polizei doch offensichtlich überfordert, wenn sie gegen alle Bagatelltaten und Drogenkonsumenten vorgehen müsste (vgl. Kreuzer/Wille, a. a. O., S. 97). Von verschiedenen Rednern in der parlamentarischen Diskussion wurde die Ansicht vertreten, die sozialpolitische Komponente (Betreuung und Fürsorge) sei wichtiger als die kriminalpolitische (Repression) und im Zweifel gebühre ihr sogar Vorrang.
Wie aus zahlreichen Berichten der Medien und aus der Literatur zu entnehmen ist, hat sich die Situation seit 1975 erheblich verschärft. Die Versiedlung und Isolation vieler Drogenkonsumenten hat deutlich zugenommen. Hinzugekommen ist die Aids-Problematik.
g) Gemäss Art. 15a Abs. 1 BetmG haben die Kantone die notwendigen Einrichtungen zu schaffen, um die Aufklärung und Beratung zur Verhütung des Betäubungsmittelmissbrauchs zu fördern. Sie sorgen für die Betreuung von Personen, die wegen Betäubungsmittelmissbrauchs ärztliche Behandlung oder fürsorgerische Massnahmen benötigen. Die Kantone dürfen auch Bewilligungen für die Abgabe von Betäubungsmitteln zur Behandlung Drogenabhängiger erteilen (Art. 15 a Abs. 5 BetmG).
Man war sich im Parlament bewusst, dass sich die beiden Aufgaben der Kantone, Bestrafung des Drogenkonsums und Betreuung der Drogenabhängigen, in einem gewissen Widerspruch zueinander befinden. Die Kantone, die einerseits die Strafverfolgung durchzuführen haben, sollen andererseits den Drogenabhängigen Betreuungs- und Fürsorgeleistungen anbieten. Letzteres hat nur dann einen Sinn, wenn die mit der Betreuung beauftragten Amtsstellen ihre Kenntnis über den tatsächlichen Drogenkonsum den Strafverfolgungsbehörden nicht weitergeben oder mit anderen Worten die Strafverfolgung in diesem Bereich zumindest nicht unterstützen müssen. In neuester Zeit ist dieser Widerspruch zwischen der kriminalpolitischen und der sozialpolitischen Komponente der Drogenpolitik durch die Abgabe steriler Spritzen noch offener zutage getreten. Die an Drogenkonsumenten abgegebenen sterilen Spritzen werden nur für eine strafbare Handlung benötigt. Trotzdem können sie von Amtsstellen bezogen werden, damit die Verbreitung von Aids verhindert werden kann. Die Zulässigkeit dieser sozialmedizinischen Massnahme ist heute unbestritten.
In der staatlichen Drogenpolitik nehmen somit verschiedene kantonale Stellen Aufgaben wahr, die sich zum Teil widersprechen. Folgerichtig sind daher gemäss Art. 15 BetmG kantonale Amtsstellen befugt, die in ihrer amtlichen Tätigkeit festgestellten Fälle von Betäubungsmittelmissbrauch den zuständigen Betreuungs- und Fürsorgestellen zu melden. Sie unterstehen für solche Handlungen dem Berufsgeheimnis nach den Art. 320 und 321 StGB.
h) Der Regierungsrat hat zutreffend dargelegt, dass der vorgesehene Aufenthalts- und Betreuungsraum für Drogenkranke die sozialpolitische Bedeutung hinsichtlich Beratung und Betreuung im Sinne des Betäubungsmittelgesetzes erfüllt. Er hat zudem auch auf die wichtige Funktion dieser Institution im Kampf gegen Aids hingewiesen. Auf diese Erwägungen kann vollumfänglich verwiesen werden. Es ist allgemein bekannt, dass in der Drogenszene auf der Gasse gebrauchte Spritzen von den Benützern entweder weitergegeben oder weggeworfen werden. Dadurch entsteht ein erhebliches Ansteckungsrisiko an Aids, auch für Unbeteiligte, nicht zuletzt auch für Kinder. Da im geplanten Raum die steril abgegebenen Spritzen nach dem Gebrauch wieder eingesammelt werden, wird dieser Gefahr vorgebeugt. Unter rechtlichen Gesichtspunkten unterscheidet sich die Einrichtung des geplanten Raumes daher nicht wesentlich von der Abgabe von sterilen Spritzen. Beides sind Massnahmen zum Schutz der Volksgesundheit und orientieren sich damit am Zweck des Betäubungsmittelgesetzes.
i) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass mit der Einführung der sozialpolitischen Massnahmen gegen den Betäubungsmittelmissbrauch gemäss Art. 15 ff. BetmG und der damit verbundenen Verteilung sich teils widersprechende Aufgaben auf verschiedene kantonale Amtsstellen die gesetzliche Grundlage für die Einrichtung von Fixerräumen geschaffen wurde. Diese Konsequenz ist Ausfluss der doppelten Strategie des Betäubungsmittelgesetzes, wie sie im Gutachten Schultz eingehend dargelegt wird. Mit dieser besonderen Rechtslage setzen sich die Beschwerdeführer indes nicht auseinander. Das von ihnen gegen die Zulässigkeit von Fixerräumen vorgebrachte Argument, dass der Drogenkonsum auch in Fixerräumen strafbar oder zumindest immer widerrechtlich sei, ist daher nicht stichhaltig. Insbesondere wird bei dieser engen Betrachtungsweise, welche ausschliesslich den Aspekt des Drogenkonsums erfasst, den verschiedenen Aufgaben, die den Kantonen vom Betäubungsmittelgesetz übertragen wurden, nicht Rechnung getragen.
k) Der Gesetzgeber hat im übrigen durch Art. 19a Ziff. 3 BetmG den staatlichen Behörden auch die Möglichkeit gegeben, unter gewissen Voraussetzungen von der Strafverfolgung abzusehen. Das ist gemäss dieser Bestimmung dann der Fall, wenn der Täter «wegen Konsums von Betäubungsmitteln einer ärztlich beaufsichtigten Betreuung» untersteht. Aus der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung ergibt sich klar, dass für das Absehen einer Strafverfolgung nicht eine eigentliche ärztliche Behandlung erforderlich ist und dass der Begriff Betreuung weit auszulegen ist. Die erforderliche ärztliche Betreuung gemäss Art. 19a Ziff. 3 BetmG ist im Konzept für den geplanten Raum gewährleistet. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer ist im geplanten Raum nicht nur eine ärztliche Supervision vorgesehen. Vielmehr sind zusätzlich vor allem dreimal wöchentlich Arztsprechstunden sowie ein täglich garantierter Pikettdienst vorgesehen. Die medizinische Leistung soll von einem dazu bestimmten Arzt wahrgenommen werden. Das Pflegepersonal muss für die erste Hilfe, für Pflegedienst und für das Verhalten bei Überdosis ausgebildet sein. Schliesslich ist auch eine medizinische Fachberatung durch einen Arzt vorgesehen, welche sich an die Bedingungen der Staatsanwaltschaft zu halten hat.
Im weiteren kann aus den bereits genannten Gründen bei einer verfassungskonformen Auslegung von Art. 19a Ziff. 3 BetmG mit der Betreuung auch das Ziel verfolgt werden, den Drogenabhängigen Überlebenshilfe zu bieten und die Möglichkeiten eines menschenwürdigen Daseins zu verbessern. Schliesslich sind Beratungstätigkeit und das übrige Angebot, wie Abgabe von sterilen Spritzen, Präservativen und Informationsmaterial, als vertrauensfördernde Massnahmen zu betrachten, welche sich auf die Therapiebereitschaft positiv auswirken (vgl. Kreuzer/Wille, a. a. O., S. 110f.).
l) Der Auffassung der Beschwerdeführer, der Stadtrat fördere den Drogenkonsum durch Einrichtung der geplanten Räumlichkeiten, kann sich das Gericht nicht anschliessen; Die Erfahrung hat gezeigt, dass der drogenabhängige Mensch seinen Entschluss, Drogen zu konsumieren, in den meisten Fällen nicht davon abhängig macht, ob er dies unter misslichen Bedingungen tun muss oder nicht. Zumindest zeitigt beim Abhängigen nicht einmal die Strafbarkeit des Drogenskonsums eine abschreckende Wirkung.
m) Unzutreffend ist auch der Vorwurf der Beschwerdeführer an den Stadtrat, er mache sich gemäss Art. 19 Ziff. 1 BetmG selbst strafbar. Dieser Artikel will die eigentliche Propaganda für einen Drogenkonsum unterbinden. Gleich wie in Art. 276 Ziff. 1 Abs. 1 StGB ist der Begriff «Aufforderung» eng auszulegen (Schütz, a. a. O., S. 147), wie auch im Entscheid des Regierungsrates unter Hinweis auf die einschlägige Doktrin ausgeführt worden ist. Die Beschwerdeführer vermögen ihre gegenteilige Auffassung nicht durch eine entsprechende Praxis oder Lehrmeinung zu belegen. Insbesondere ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auch das Tatbestandsmerkmal «Bekanntgabe einer Gelegenheit» in Anwendung eines vernünftigen Ermessens einschränkend auszulegen. Es kommt darauf an, ob die Tätigkeit objektiv geeignet ist, den Drogenmissbrauch namhaft auszudehnen (Pra 68 Nr. 63 S. 167 ff.). Das ist vorliegend nicht der Fall. Der Stadtrat hat klargestellt, dass der Fixerraum kein rechtsfreier Raum sein soll und dass insbesondere ein Drogenhandel in diesen Räumlichkeiten nicht zugelassen ist. Es sollen auch keine Drogen abgegeben werden, wozu der Kanton unter gewissen Bedingungen allerdings ebenfalls befugt wäre (Art. 15b Ziff. 5 BetmG). Dem Stadtrat kann nach dem Gesagten jedenfalls nicht Propaganda für den Drogenkonsum vorgeworfen werden. Ebensowenig bezweckt die Einrichtung eines Fixerraumes, Möglichkeiten bekannt zu geben, wie man an Drogen herankommt. Es geht auch nicht darum, den Drogenkonsum überhaupt zu ermöglichen. Die Erfahrung zeigt, dass es hiezu keine speziellen Örtlichkeiten braucht. Das Spritzen von Drogen ist überall, auch auf öffentlichen Strassen und in WCs, möglich.
n) Aus dem dargelegten Nebeneinander von sozial- und kriminalpolitischen Massnahmen bei der Betäubungsmittelbekämpfung und deren Verteilung auf verschiedene Amtsstellen ergibt sich, dass die Möglichkeit, in den geplanten Räumlichkeiten unter anderem Betäubungsmittel einzunehmen, nicht zwingend die Widerrechtlichkeit der Einrichtung der geplanten Räumlichkeiten ergibt, so dass die dafür erforderliche Baubewilligung dessetwegen verweigert werden könnte.
a) Der von den Beschwerdeführern angerufene § 160 PBC verbietet die Erstellung von Bauten, deren bestimmungsgemässe Benützung übermässige Einwirkungen auf die Nachbarschaft, namentlich durch Lärm, Gerüche, Erschütterungen usw. zur Folge hätten.
Die Beschwerdeführer machen zu Recht keine derartigen übermässigen Immissionen geltend, die sich aus der bestimmungsgemässen Benützung des umstrittenen Betreuungsraumes für Drogenkranke ergeben würden. Hingegen machen sie eine Beeinträchtigung der Umgebung insofern geltend, als durch solche Räume Drogensüchtige und Händler angezogen würden, bei denen es sich häufig um kriminelle Personen handle; der für den Drogenkonsum notwendige Finanzbedarf führe nicht selten zu deliktischen Handlungen und zum Dirnenstrich. Sie weisen auf Belästigungen durch Anpöbeleien, auf Tätlichkeiten, Sachbeschädigungen hin. Die Anwohner und insbesondere die Kinder würden gefährdet. Soweit die Beschwerdeführer Inhaber von in der Nähe gelegenen Geschäften sind, ist in diesem Zusammenhang ihr Hinweis darauf zu beachten, dass durch die mit der Einrichtung eines Fixerraumes entstehenden Immissionen die Kundschaft abgehalten und der Geschäftsgang beeinträchtigt werde.
Auch Einwirkungen dieser Art können übermässig sein; es ist unbestritten, dass solche sogenannte Sekundärwirkungen ideeller Natur auch unter das Immissionsverbot fallen (vgl. dazu auch Urteil K. vom 18. 1. 1991).
Der Vollständigkeit halber sei hier festgehalten, dass für die Beurteilung der Frage, was unter dem Gesichtspunkt des Immissionsschutzes unzulässig ist, heute primär auf die bundesrechtlichen Vorschriften abzustellen ist (vgl. Kuttler, in: ZBl 1990 S. 299 f.). Gemeint sind damit das Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG) und die Vollzugserlasse dazu. So sind nach Art. 1 Abs. 1 USG Menschen gegen schädliche und lästige Einwirkungen zu schützen. Da zu den vorliegend zu beurteilenden Immissionen ideeller Natur nähere bundesrechtliche Vorschriften jedenfalls zurzeit noch fehlen und auch kommunale Bestimmungen noch nicht bestehen, ist § 160 PBG als kantonale Ausführungsvorschrift zum Umweltschutzgesetz zu erachten.
b) Der Regierungsrat hat nicht übersehen, dass mit der Einrichtung des Betreuungsraumes für Drogenkranke eine gewisse Beeinträchtigung der Nachbarschaft im genannten Sinne möglich ist. Er hat in diesem Zusammenhang umfassend den Bericht der Kommission Suchtkranke auf der Gasse zitiert, insbesondere die dort enthaltene Auswertung der tabellarischen Erhebungen der Stadtpolizei Luzern über die im Journal verzeichneten Vorgänge wegen Störungen der öffentlichen Ruhe und Ordnung während eines bestimmten Zeitabschnitts. Die Berichterstatter kommen dort zum Schluss, dass der Anlass zu polizeilichen Einsätzen nicht ausschliesslich von der Gassenszene ausgehe; ebenso häufig komme es durch alkoholisierte Personen, aber auch durch gewöhnliche Kriminelle oder Touristen zu Nachtruhestörungen, Sachbeschädigungen, tätlichen Auseinandersetzungen, Entreissdiebstählen, Einbrüchen usw. Die tatsächliche Gefahr, die für unbeteiligte, sich nicht provozierend verhaltende Personen von der Gassenszene ausgehe, sei objektiv gesehen kaum grösser als diejenige von angetrunkenen Personengruppen oder von Kriminellen. Ein Teil der Auswirkungen der sich an bestimmten Orten konzentrierenden Szene sei deshalb für viele von uns eine Folge unserer subjektiven Ängste, aber auch unseres Ärgers über eine vermeintliche Unordnung und über offenbare, in aller Öffentlichkeit stattfindende Gesetzesverletzungen (strafbarer Kleinhandel und/oder Konsum von Betäubungsmitteln).
Wenn der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid aus diesem Bericht schliesst, dass die mit dem Drogenproblem verbundenen Sekundärimmissionen «viel geringer» seien als allgemein angenommen, so kann er sich dabei auf die Auswertung und Bewertung in diesem Bericht stützen, wenngleich er ihn auch wohl ein wenig zu positiv wertet. Der Regierungsrat verkennt auch nicht, dass sich Dealer und Dirnen in der Um-gebung der geplanten Betreuungsräumlichkeiten aufhalten könnten; er erachtet diese Auswirkungen aufgrund der - nicht näher bezeichneten - Erfahrungen in anderen Städten aber nicht als übermässig. Trotz der von den Beschwerdeführern dagegen vorgebrachten Einwände erscheint auch die weitere Überlegung des Regierungsrates sachlich nicht unhaltbar, auf dem Platz Luzern werde die unmittelbare Nähe des Polizeigebäudes sicherlich dazu beitragen, dass sowohl die allgemeine Sicherheit besser garantiert sei als auch der Drogenhandel zumindest stark eingeschränkt werde; so sei nicht anzunehmen, dass sich Drogenhändler der Gefahr der Festnahme aussetzen würden. Sachlich ebenfalls vertretbar ist die weitere Annahme, aus dem genannten Grund sei auch nicht davon auszugehen, die Zahl der kriminellen Handlungen werde spürbar ansteigen. Wenn der Regierungsrat aus all diesen Tatsachen und Überlegungen die Schlussfolgerung zieht, es sei davon auszugehen, die Sekundärimmissionen infolge der geplanten Betreuungsräumlichkeiten für Drogenkranke an der Winkelriedstrasse seien zumindest nicht übermässig, so erscheint dies nicht als sachlich unhaltbar.
c) Allerdings erscheinen auch die von den Beschwerdeführern gehegten Befürchtungen über Immissionen als Folge der umstrittenen Betreuungsräumlichkeiten keineswegs unbegründet. Es ist aber sehr schwierig, vorauszusagen, wie gewichtig diese Immissionen sein werden. Mangels eines Vergleichs kann diese Frage nicht zum voraus beantwortet werden.
Bei der Prüfung der Frage, ob ein Bauvorhaben oder der darin vorgesehene Betrieb die Nachbarschaft übermässig stören wird, gibt es weder eine bundes- noch eine kantonalrechtliche Regel, die bei ungewissen künftigen Entwicklungen die Annahme derjenigen Variante vorschreibt, die im schlimmsten Fall zu erwarten ist (BGE 112 Ib 157 Erw. 2). Des weitern ist unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes zu beachten, dass ein Bauvorhaben nur untersagt werden darf, wenn die Übermässigkeit der befürchteten Immissionen nicht nur möglich, sondern höchst wahrscheinlich ist (BGE 101 Ia 208). Diese Voraussetzung ist hier nicht gegeben. Weder theoretische Erörterungen noch Gutachten zu dieser Frage vermögen zum voraus mit hinreichender Sicherheit das Ausmass der Immissionen aufzuzeigen. Nach dem Gesagten erhellt, dass der Regierungsrat weder den Sachverhalt ungenügend abgeklärt noch das rechtliche Gehör verletzt, wenn er auf die Einholung eines Gutachtens zu dieser Frage verzichtet hat.
Ob die befürchteten Immissionen ein solches Mass annehmen, dass sie im Sinne des § 160 PBG als übermässig gelten, wird die Erfahrung zeigen. Es erscheint daher als bestmögliche Lösung, den umstrittenen Betrieb zuzulassen, um dann nach der vorgesehenen Pilotphase von zwei Jahren darüber zu entscheiden, ob er weiterbestehen darf oder aufgrund der genannten Vorschrift aufzuheben ist. Es ist zu beachten, dass § 160 Abs. 2 PBG ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, die Weiterbenützung von Bauten zu verbieten, bei denen es sich erweist, dass die Immissionen übermässig sind. Bei erheblichen Einbussen an Geschäftsumsätzen und Mietzinsen wird sich allenfalls die Frage stellen, ob das Gemeinwesen wegen Enteignung von aus dem Grundeigentum hervorgehenden Nachbarrechten im Sinne des § 6 lit. b des kantonalen Enteignungsgesetzes entschädigungspflichtig werden könnte. Auch unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der Bewohner, speziell der Kinder, erscheint der vorgesehene Pilotversuch als verantwortbar, weil im fraglichen Gebiet verhältnismässig wenig Wohnungen bestehen; zu Recht weist der Regierungsrat auch darauf hin, mögliche Begegnungen zwischen Benützern des umstrittenen Betriebes und Kindern im Quartier würden durch die abendlichen Öffnungszeiten eingeengt.
d) Der Vorwurf, der Regierungsrat habe die erforderliche Interessenabwägung nicht vorgenommen, ist unbegründet. Das öffentliche Interesse an den vorgesehenen Betreuungsräumlichkeiten für Drogenkranke kann nicht in Abrede gestellt werden, wie schon in Erw. 3 hievor dargetan worden ist. Der Regierungsrat hat die privaten Interessen, die gegen solche Räumlichkeiten sprechen, keineswegs verneint. Er hat sie aber als weniger gewichtig eingestuft als das öffentliche Interesse an der Einrichtung des umstrittenen Raumes; er hat dabei - wie ausgeführt - mit sachlich haltbaren Argumenten dargetan, warum nach seinen Annahmen die befürchteten Immissionen weniger intensiv sein dürften, als die Beschwerdeführer befürchten.
Als unbegründet erweist sich auch der weitere in diesem Zusammenhang erhobene Vorwurf, der angefochtene Entscheid sei rechtswidrig, weil der Regierungsrat bzw. vorher der Stadtrat es unterlassen habe, abzuklären, ob der vorgesehene Standort notwendig und richtig sei und ob allenfalls eine Alternative bestehe. Dass die Schaffung von Betreuungsräumlichkeiten für Drogenkranke möglichst rasch erfolgen muss, kann kaum bestritten werden. Solche Betreuungsräumlichkeiten müssen möglichst zentral gelegen sein, damit sie von den Drogenkranken leicht erreicht werden und so ihre Aufgabe überhaupt erfüllen können. Je zentraler sie liegen, um so grösser dürfte der Kreis der Personen sein, die wegen der befürchteten Immissionen der Einrichtung solcher Betreuungsräumlichkeiten opponieren und damit deren Verwirklichung zumindest verzögern. Wegen der befürchteten Immissionen wäre es zudem auch kaum denkbar, innert der er-forderlichen Zeit die Zustimmung eines privaten Grundeigentümers zu erhalten, in seinem Gebäude solche Betreuungsräumlichkeiten einzurichten. Es verbleibt daher die Möglichkeit, dass die Einwohnergemeinde in einem eigenen, zentral gelegenen Gebäude solche Räumlichkeiten einrichtet, wenn möglich in einem Gebäude, das sehr gross ist, damit möglichst wenige private Nachbargrundstücke durch die Immissionen beeinträchtigt werden. Wenn der Stadtrat angesichts dieser Tatsachen und Anforderungen bei seinen Abklärungen zum Schluss gelangt ist, der bestmögliche Standort für die Betreuungsräumlichkeiten befinde sich im Bereich des grössten städtischen Verwaltungsgebäude-Komplexes, so kann dem zugestimmt werden. Einen aufgrund der bisherigen Erfahrungen und Erkenntnisse unter allen massgebenden Gesichtspunkten besser geeigneten Standort vermögen auch die Beschwerdeführer nicht aufzuzeigen. Ob sich später aufgrund vermehrter Erfahrungen, veränderter Rechtslage oder gewandelter Verhältnisse ein anderer Standort als geeigneter erweist, wird sich zeigen.
Richtig ist, dass der gewählte Standort den im Gutachten Schultz festgehaltenen Anforderungen nicht in jeder Beziehung entspricht. Hingegen kann den Vorinstanzen attestiert werden, dass der gewählte Standort diesen Anforderungen bestmöglich entspricht und zurzeit nicht einzusehen ist, wo ein besser geeigneter Standort läge.
e) Zuzustimmen ist den Beschwerdeführern beim Einwand, der Regierungsrat habe hier die Rechtmässigkeit der bei ihm angefochtenen Baubewilligung sorgfältig und uneingeschränkt abklären müssen, weil der Stadtrat vorher sich selber die Baubewilligung erteilt habe. Der Regierungsrat ist dieser Pflicht nachgekommen. Daran ändert nichts, dass er sich bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe in Grenzfällen eine gewisse Zurückhaltung auferlegt und dem Stadtrat einen gewissen Beurteilungsspielraum eingeräumt hat. Es ging hiebei um die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse im fraglichen Gebiet bezüglich bestehender und künftiger Immissionen. Auch von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs kann diesbezüglich nicht die Rede sein, konnte diese gegen den regierungsrätlichen Entscheid gerichtete Rüge doch erstmals vor Verwaltungsgericht vorgebracht werden.
f) Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es im Rahmen der beschränkten Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichtes (vgl. § 152 und § 156 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege [VRG]; § 206 Abs. 2 PBG) nicht als rechtswidrig erscheint, wenn der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zum Schluss kommt, es stehe jedenfalls heute nicht fest, dass die geplanten Betreuungsräumlichkeiten übermässige Immissionen mit sich bringen werden, so dass sich schon zum voraus rechtfertigen würde, die Baubewilligung gestützt auf § 160 PBG oder andere Bestimmungen des Umweltschutzes als rechtswidrig zu erklären. Insbesondere liegt auch nicht ein qualifizierter Ermessensfehler im Sinne von § 152 lit. b VRG vor.