Der Regierungsrat verweigerte die Genehmigung der Dorfzone der Gemeinde A im Bereich des Grundstückes B und die Erweiterung der zweigeschossigen Landhauszone im Gebiet C. Die betroffenen Grundstücke teilte er der Landwirtschaftszone zu.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde verlangen die Einwohnergemeinde und der Gemeinderat A, der Entscheid des Regierungsrates sei aufzuheben und die zweigeschossige Landhauszone im Gebiet C sowie die Dorfzone für Grundstück B seien zu genehmigen.
Aus den Erwägungen:
d) . . . (Zur Frage der Beschwerdebefugnis der Einwohnergemeinde in solchen Fällen: LGVE 1991 II Nr. 1 Erw. 5a; Ausführungen zur Kognition: LGVE 1991 II Nr. 1 Erw. 3a und b.)
e) «Vorsorglicherweise» führt neben der Einwohnergemeinde A auch der Gemeinderat Beschwerde (Beschwerdeführer Ziff. 2). Er macht geltend, das Bau- und Planungsrecht gehöre zu seinem Aufgabenbereich. Wenn schon verschiedene kantonale Behörden und Dienststellen im Rahmen ihres Aufgaben- bzw. Interessenbereiches beschwerdelegitimiert seien, sei nicht einzusehen, weshalb ihm eine entsprechende Beschwerdebefugnis nicht auch zukommen sollte. Eine unterschiedliche Behandlung verletze die Rechtsgleichheit.
Der Gemeinderat ist eine Behörde (§ 2 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 lit. b VRG). Behörden sind lediglich dann parteifähig, soweit ein Rechtssatz sie ausdrücklich ermächtigt, unter eigenem Namen ein Rechtsmittel einzureichen (§ 18 Abs. 2 und § 129 lit. b VRG). Der Gesetzgeber hat diejenigen Dienststellen und Behörden sowie private Vereinigungen für Natur- und Landschaftsschutz aufgezählt, welche in Bau- und Planungssachen zur Beschwerde legitimiert sind (§ 207 Abs. 1 lit. b und c PBG). Der Gemeinderat blieb unerwähnt. Entgegen der Auffassung des Gemeinderates kann hierin keine Verletzung des Grundsatzes der Rechtsgleichheit erblickt werden, denn ein Erlass verletzt den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung (Art. 4 Abs. 1 BV) nur, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschieden beantwortet werden, je nach den herrschenden Anschauungen und Zeitverhältnissen. Dabei bleibt dem Gesetzgeber im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 117 Ia 101 Erw. 3a). Indem der luzernische Gesetzgeber den Gemeinderat nicht als zur Beschwerde legitimiert erklärt hat, hat er sein Ermessen weder missbraucht noch überschritten. Willkür kann hierin nicht erblickt werden, denn die Stellung und Funktion des Gemeinderates ist in bau- und planungsrechtlichen Angelegenheiten mit der Stellung und Funktion der in § 207 Abs. 1 lit. b und c PBG aufgelisteten Behörden, Dienststellen und privaten Vereinigungen nicht vergleichbar. Damit hat es mit der Feststellung sein Bewenden, dass mangels einer gesetzlichen Grundlage auf die Beschwerde des Gemeinderates nicht eingetreten werden kann (§ 107 Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Abs. 3 VRG).
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4.- a) Das Festlegen der Bauzonen stellt eine Gestaltungsaufgabe dar, bei der eine gesamthafte Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen vorzunehmen ist (BGE: 114 Ia 368 f.). Für die Beurteilung des Zonenplanes sind somit vorab die im öffentlichen Interesse festgelegten Ziele und Grundsätze des Bundesrechts und des kantonalen Rechts zu berücksichtigen. Dazu gehören die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und Art. 3 RPG umschrieben sind, vor allem auch die Vorschriften von Art. 14 f. RPG über die Nutzungspläne (BGE 117 Ia 307 Erw. 4b mit weiteren Verweisen). Für die Ausscheidung der Bauzone verweist das kantonale Recht auf die bundesrechtlichen Vorschriften (§ 39 Abs. 1 PBG). Nach Art. 15 RPG umfassen die Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und
a. weitgehend überbaut ist oder
b. voraussichtlich innert 15 Jahren
benötigt und erschlossen wird.
b) Zunächst ist festzuhalten, dass das fragliche Gebiet nicht als weitgehend überbaut gelten kann.
Wie das Bundesgericht in BGE 113 Ia 450 f., welcher Entscheid sich mit der Frage der weitgehenden Überbauung einlässlich auseinandersetzt, ausführt, entspricht dieses Kriterium dem Gebot, den Boden haushälterisch zu nutzen (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG). Deshalb sollen eher Baulücken ausgefüllt werden, statt neue Gebiete den Bauzonen zuzuteilen. So kann allenfalls eine bestehende Häusergruppe am Rand der Bauzone eine Einzonung samt ihren Baulücken bedingen. Zaugg (Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, N 6 zu Art. 72 bis 74) bezeichnet Land als weitgehend überbaut, wenn «es bereits so stark mit Bauten durchsetzt ist, dass keine grössere zusammenhängende, landwirtschaftlich rationell nutzbare Bodenfläche mehr vorhanden ist». In diesem Sinn ist zwar nicht der Zustand des strittigen Grundstückes allein massgeblich, ein nichtüberbautes Grundstück muss aber in der Regel innerhalb eines überbauten Gebietes liegen, um als weitgehend überbaut gelten zu können. Eine andere Auslegung würde in der Tat ein Ausufern der Bauzonen mit sich bringen und damit dem zitierten übergeordneten raumplanerischen Grundsatz des haushälterischen Umgangs mit dem Boden widersprechen.
Das Grundstück D grenzt im Nordosten an eine Erschliessungsstrasse. Das Grundstück selbst und der südwestlich angrenzende Bereich ist von Bauten frei und kann seiner Lage nach landwirtschaftlich genutzt werden. Es handelt sich dabei nicht um eine typische Baulücke, die eine Einzonung nahelegen würde. Vielmehr würde damit eine Ausdehnung des bebauten Gebietes gegen die Kantonsstrasse hin vorgenommen. Die Grundstücke E bis G liegen nordöstlich einer Erschliessungsstrasse. Das Grundstück G selbst ist nicht überbaut. Die beiden andern Parzellen weisen ein altes Bauernhaus bzw. ein seinerzeit als Stöckli bewilligtes Wohnhaus auf. Südlich angrenzend davon befindet sich die teilweise bereits überbaute Landhauszone. Nördlich bzw. nordwestlich davon liegen entlang der Strasse zum Dorf einzelne Häuser. Die beiden Bauten im Bereich der strittigen Parzellen gehörten eindeutig zum Landwirtschaftsbetrieb, der etwas vom Dorfrand abgesetzt ist. Auch wenn die Bauten heute nicht mehr zu einem Landwirtschaftsbetrieb gehören, haben sie doch nicht den Charakter einer Siedlung im erwähnten Sinn. Eine andere Betrachtungsweise hätte zur Folge, dass alle vereinzelten Bauten entlang von Strassen als Siedlungsansätze zu behandeln wären, was regelmässig zu langen und raumplanerisch problematischen Siedlungsbändern führen würde. Aus diesem Grund ist eine Einzonung auch im Bereich dieser Grundstücke oberhalb der Panoramastrasse nicht zwingend erforderlich. Trotzdem können aber die bestehende Erschliessung und die vorhandenen Bauten als Kriterien gewertet werden, die im Rahmen einer Zweckmässigkeitsprüfung für eine Einzonung sprechen.
c) Weiter macht die Beschwerdeführerin geltend, die betreffenden Grundstücke würden in den nächsten 15 Jahren für den Wohnungsbau benötigt. Dies zeige die Entwicklung der Einwohnerzahl in der Gemeinde sowie die Bauentwicklung in den Jahren 1980 bis 1983. Von 1986 bis 1990 sei die Einwohnerzahl um 225 Personen auf 1692 angewachsen. Mit Blick auf diese Tendenz müsse mit einem weiteren überdurchschnittlichen Bevölkerungswachstum gerechnet werden.
Wie bereits zitiert, ist für die Einzonung nach Art. 15 RPG u. a. Voraussetzung, dass das Land voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Diese Bestimmung hat indessen vor allem eine negative Bedeutung. Damit soll die Dimension der Bauzonen im Interesse einer haushälterischen Nutzung des Bodens und einer geordneten Besiedlung begrenzt werden. Eine solche Begrenzung liegt im öffentlichen Interesse, denn zu gross bemessene Bauzonen sind nicht nur unzweckmässig, sondern gesetzwidrig (BGE 117 Ia 307 mit Hinweisen). Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid einen ausgewiesenen Bedarf verneint und damit sinngemäss eine Verletzung von Art. 15 RPG geltend gemacht. Allerdings ist diese Bemerkung in einem einzigen Satz, offenbar nur ergänzend gemeint, enthalten und in keiner Weise begründet. Auch in der Vernehmlassung wird auf diese Frage nicht eingetreten. Offensichtlich mass der Regierungsrat diesem Aspekt auch kein besonderes Gewicht bei. Jedenfalls vermag eine solche allgemeine Bestreitung des Bedarfs ohne präzise Begründung den Anforderungen an eine Verweigerung der Genehmigung nicht zu genügen. Zwar wurde im Teilgeneh-migungsentscheid vom 14. Juli 1987 die Frage der Bauzonengrösse etwas einlässlicher behandelt. Eine Darlegung, dass und warum die damals noch nicht genehmigten Bauzonenteile Art. 15 RPG verletzten, enthält jedoch auch dieser Entscheid nicht. Die Genehmigung kann mithin nicht aus Gründen der Bauzonengrösse verweigert werden. In diesem Punkt kann der Vorinstanz nicht gefolgt werden.
Andererseits kann Art. 15 RPG in positiver Hinsicht nicht absolut verstanden werden. Der Baulandbedarf allein kann noch keine Bauzonengrösse bestimmen. Selbst ein Nachfrageüberhang vermag noch keine Bauzonenerweiterung zu rechtfertigen (BGE 116 Ia 334). Noch weniger vermag ein solcher Bedarf eine Bauzonenerweiterung an einem bestimmten Ort zu präjudizieren. Der Baulandbedarf ist lediglich ein Aspekt, der im Rahmen der gesamten Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen zu berücksichtigen ist (BGE 114 Ia 368 ff.; Keller, Bauzone und Siedlungsgebiet, Nationales Forschungsprogramm, S. 37 f.). Der von der Gemeinde behauptete Baulandbedarf wird damit bei der abschliessenden Interessenwürdigung nochmals zu beachten sein.
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Konkrete Schutzmassnahmen im erwähnten Sinne für die Moränenlandschaft des Sempachersees liegen unbestrittenermassen nicht vor. Neben den früheren Feststellungen der damaligen Amtsstelle für Natur- und Heimatschutz über die Schutzwürdigkeit dieser Moränenlandschaft (z. B. Schreiben vom 1.3.1989), liegt nun auch für die Gemeinde A ein geologisch-geomorphologisches Inventar eines Geologen vor. Danach liegt das strittige Gebiet im Bereich der rechtsufrigen Seitenmoräne des Surental-Arms des Reussgletschers, die das Zürich-Rückzugs-Stadium der letzten Eiszeit dokumentiert (Objekt Nr. 10 des Inventars). Dem Objekt kommt nach Auffassung des Experten regionale Bedeutung zu und als Massnahme wird insbesondere die Verhinderung von Geländeveränderungen empfohlen. Von dieser Beurteilung ist auszugehen. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen. Allerdings hat diese als Inventar bezeichnete Grundlage nur den Charakter einer Bestandesaufnahme (§ 15 NLG) und hat somit keine unmittelbaren Rechtswirkungen. Sie dient nur als Fachgrundlage im Rahmen der zitierten allgemeinen Schonungs- und Erhaltungspflicht. Damit ist erstellt, dass die Vorinstanz sich mit Recht auch auf den geologischen Landschaftsschutz berufen kann, zumindest wenn und soweit mit einer Bauzone erhebliche Geländeveränderungen stattfinden, die bewirken können, dass die bisherigen Geländeformen nicht mehr ablesbar sind. Problematisch ist die Abstützung des vorinstanzlichen Entscheides auf die Begründung, dass mit der Überbauung selber bzw. mit dem dafür erforderlichen Aushub die Substanz der Seitenmoräne teilweise zerstört werde. Ein so weitgehender Schutz könnte wohl nur durch konkrete Schutzmassnahmen erreicht werden.