Am 31. Oktober 1988 erteilte der Gemeinderat A dem X die Baubewilligung für den Einbau eines Restaurants in einen Teil seines Garagegebäudes auf Parzelle Nr. 1639, GB A; die gegen das Bauvorhaben eingereichten Einsprachen wies er ab. Die von den Einsprechern Y und Z dagegen erhobene Verwaltungsbeschwerde hiess der Regierungsrat mit Entscheid vom 1. Mai 1990 gut und hob die Baubewilligung auf.
X reichte fristgerecht Verwaltungsgerichtsbeschwerde ein. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und der Baubewilligungsentscheid des Gemeinderates sei zu bestätigen, dies unter Kosten- und Entschädigungsfolge in allen Instanzen, eventuell in solidarischer Haftbarkeit zulasten der Beschwerdegegner.
Das Gericht hat die Beschwerde teilweise gutgeheissen:
Umstritten ist, ob der geplante Restauranteinbau für die Nachbarschaft unzulässige Immissionen zur Folge hätte und demnach rechtswidrig sei. Der Gemeinderat hat das in der Baubewilligung vom 31. Oktober 1988 verneint mit der Begründung, das Bauvorhaben liege in der Wohnzone W 3, wo nach Art. 8 Abs. 5 des Bau- und Zonenreglementes der Einwohnergemeinde A (BZR) «auch mässig störende Betriebe verboten» seien. Das Bauvorhaben sei, da es als Quartierrestaurant diene, im Sinne dieser Vorschrift als zulässig zu erachten, selbst wenn es im Hinblick auf die zu erwartenden Immissionen im Grenzbereich dessen liege, was in der Wohnzone grundsätzlich zulässig sei. Der Regierungsrat ist im angefochtenen Entscheid zum gegenteiligen Resultat gelangt. Er hat sich dabei im wesentlichen auf das Urteil des Verwaltungsgerichtes vom 12. Februar 1988 gestützt, das am gleichen Ort einen etwas grösseren Restauranteinbau mit einer Gartenterrasse zum Gegenstand hatte. Das Bauvorhaben sei trotz einer gewissen Redimensionierung als «mässig störend» zu erachten und daher gemäss Art. 8 Abs. 5 BZR unzuläs-sig. Der Beschwerdeführer vertritt vor Verwaltungsgericht die Auffassung, der Gemeinderat habe in seinem Entscheid zu Recht festgestellt, das Bauvorhaben sei höchstens mässig störend und demzufolge gemäss Art. 8 Abs. 5 BZR zulässig; völlig ausser acht lasse der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid die Tatsache, dass vorgesehen sei, das Baugrundstück im Rahmen der hängigen Ortsplanungsrevision der Gewerbezone oder der Gewerbe- und Wohnzone zuzuteilen.
Bei der Beurteilung von Immissionsfragen, wie sie sich hier stellen, ist heute nach der neuesten Bundesgerichtspraxis vorab die Übereinstimmung des Bauvorhabens mit den bundesrechtlichen Vorschriften zu überprüfen, d. h. mit dem Bundesgesetz über den Umweltschutz (USG) und - wenn, wie hier, das Entstehen unzumutbarer Lärmimmissionen geltend gemacht wird - der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV), in Kraft getreten am 1. April 1987. Soweit nämlich der materielle Gehalt der kantonal-rechtlichen und kommunal-rechtlichen Vorschriften über den Umweltschutz sich mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht als dieses, verliert das kantonale und kommunale Recht seine selbständige Bedeutung (vgl. auch für das Folgende: BGE 115 I b 347 ff. und 114 I b 214, je mit einem konkreten Anwendungsfall und mit Hinweisen auf weitere Urteile). In der Lärmschutz-Verordnung hat der Bundesrat Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte und Planungswerte festgelegt. Lärmimmissionen sind grundsätzlich nach diesen Vorschriften zu beurteilen. Nach Art. 43 Abs. 1 LSV gelten in Nutzungszonen im Sinne der Art. 14 ff. RPG unterschiedliche Grenzwerte für die ein-zelnen Empfindlichkeitsstufen. Bei der Ausscheidung oder Änderung von Nutzungszonen oder bei der Änderung der Baureglemente, spätestens jedoch innert zehn Jahren nach Inkrafttreten der Lärmschutz-Verordnung ist verbindlich festzulegen, welcher Empfindlichkeitsstufe die einzelnen Nutzungszonen zugeordnet werden (Art. 44 Abs. 2 LSV). Bis zu dieser Zuordnung bestimmen die Kantone die Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall (Art. 44 Abs. 3 LSV). Insoweit gilt das frühere kantonale Recht (baugesetzliche Immissionsvorschriften und kommunale Nutzungsvorschriften) nicht mehr und es sind statt dessen die neuen bundesrechtlichen Vorschriften anzuwenden. Konkret heisst das, dass die Baubewilligungsbehörde bei der Beurteilung eines Bauvorhabens vorerst darüber zu entscheiden hat, welcher Empfindlichkeitsstufe die Bauparzelle zuzuordnen ist, um dann zu prüfen, ob das Bauvorhaben den für diese Stufe geltenden Anforderungen entspricht.
Im vorliegenden Fall haben weder der Gemeinderat noch der Regierungsrat in ihren Entscheiden in diesem Sinne die Übereinstimmung des Bauvorhabens mit diesen bundesrechtlichen Vorschriften geprüft. Es kann nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichtes sein, dies sozusagen erstinstanzlich nachzuholen. Dies um so weniger, als diese Zuordnung hier nicht einfach ist und unter anderem auch Ermessenshandhabung erfordert, was ohnehin nicht Sache des Gerichtes sein könnte; denn das Baugrundstück liegt wohl in der Wohnzone W3, grenzt aber im Süden unmittelbar an die Umfahrungsstrasse . . . und ist im Westen und Norden nur durch die . . . strasse von der Wohnzone W2a getrennt.
Sowohl der angefochtene Regierungsratsentscheid als auch die gemeinderätliche Baubewilligung sind daher aufzuheben; das Bauvorhaben ist zur Neubeurteilung primär gestützt auf die bundesrechtlichen Immissionsvorschriften an den Gemeinderat zurückzuweisen. Dieser wird zur Bestimmung der Empfindlichkeitsstufe zuhanden des neuen Entscheides an die kantonale Umweltschutzfachstelle zu gelangen haben (§ 17 lit. e der Umweltschutzverordnung vom 29. 9. 1989). Die neuen bundesrechtlichen Vorschriften werden auch bei der Neubeurteilung der ebenfalls umstrittenen Frage der Einsprache- und Beschwerdebefugnis der dem Bauvorhaben opponierenden Nachbarn zu berücksichtigen sein.