Die Stadt Luzern ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 1129, Grundbuch Luzern, linkes Ufer. Auf dem Gelände befindet sich das Betagtenzentrum Eichhof. Gemäss Zonenplan ist das Grundstück der Zone für öffentliche Zwecke zugewiesen und der Zweck mit "Alters-, Wohn- und Pflegeheime" und "Sozialbauten" umschrieben. Die Stadt ist Standortgemeinde der Universität Luzern und diverser Fachhochschulen. Die 2005 gegründete privatrechtliche Stiftung "Student Mentor Foundation Lucerne" bezweckt die Schaffung von preisgünstigem Wohnraum für Studierende der Universitäten, Fachhochschulen und weiteren Ausbildungsinstitutionen. Die Stiftung beabsichtigt, hier preisgünstigen Wohnraum für Studierende zu realisieren. Am 24. Mai 2007 hiess der Grosse Stadtrat eine entsprechende Änderung des Zonenplans gut. Der Regierungsrat genehmigte die Erweiterung des Zonenzwecks. Eine dagegen geführte Verwaltungsgerichtsbeschwerde blieb erfolglos.
Aus den Erwägungen:
a) Für das Verständnis erscheint es angezeigt, vorab generelle Überlegungen zu Sinn und zur Tragweite der OeZ voranzustellen. Ausgangspunkt ist § 48 PBG. Anlässlich der jüngsten Teilrevision des PBG vom 8. Mai 2001 - in Kraft seit 1. Januar 2002 - fasste der Gesetzgeber die Umschreibung der "Zone für öffentliche Zwecke" in § 48 PBG neu (G 2001 S. 201). Danach dient die OeZ der Erfüllung vorhandener und voraussehbarer öffentlicher Aufgaben (Abs. 1). Im Dienste dieser Zielsetzung (Art. 3 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Raumplanung; RPG) ist sie das gebräuchlichste Planungsmittel (Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen unter besonderer Berücksichtigung des Luzerner Planungs- und Baurechts, Diss. Zürich 1999, S. 15). Neu erwähnt das Gesetz in § 48 Abs. 2 PBG ausdrücklich mögliche Nutzungsinhalte in der OeZ. Zulässig sind danach Bauten, Anlagen und Nutzungen, die überwiegend zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden und die das Bau- und Zonenreglement für die betreffende Zone konkret vorsieht. Die Zuweisung eines Grundstücks in die OeZ zieht also ein Verbot für eine überwiegende private Nutzung nach sich. Die mit der Ausscheidung der betreffenden Zone verbundenen Einschränkungen und die dadurch entstehenden Spannungsfelder zur Eigentumsgarantie (vgl. Art. 26 Abs. 1 BV) rufen nach einer zurückhaltenden Handhabung des Begriffs einer dem öffentlichen Interesse dienenden Baute und Anlage (Gsponer, a.a.O., S. 29 mit Hinweis auf AGVE 1981 S. 493). Wie das Verwaltungsgericht bereits mehrfach bestätigt hat, gehören zu den Bauten und Anlagen im öffentlichen Interesse unter anderem solche, die der Altersversorgung dienen (statt vieler: Urteil V 02 234 vom 16.4.2004 Erw. 5c mit weiteren Hinweisen). Darunter fallen nebst Alters- und Pflegeheimen nach heute überwiegender Auffassung auch "Alterswohnungen". In einzelnen Kantonen wird dies gar ausdrücklich anerkannt, sei es durch Gesetz oder im Rahmen der Rechtsprechung (Gsponer, a.a.O., S. 80 mit Hinweisen; Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd. I, 3.Aufl., Zürich 1999, Rz. 289; Ruch, in: Kommentar zum RPG, Zürich 1999, N 79 zu Art. 22). Waldmann (Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, in: Baurecht 3/2003, S. 87ff.) spricht in diesem Kontext explizit "sozialpolitische Interessen" an, weshalb er sich dafür ausspricht, entsprechende Bauten als "öffentliche" anzuerkennen, und zwar unabhängig davon, ob das kantonale Recht dies ausdrücklich festhält (Waldmann, a.a.O., S. 89 mit weiteren Hinweisen). Diese Hinweise machen deutlich, dass der Gesetzgeber bewusst eine flexible Regelung geschaffen hat, um Bauten, Anlagen und Nutzungen realisieren zu können, die "überwiegend zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden". Eine solche Zone dient mit andern Worten also der Sicherung von ausreichenden Flächen, welche für die Erfüllung "öffentlicher Aufgaben" benötigt werden.
b) Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer, geht es bei der Errichtung einer OeZ keineswegs regelmässig darum, in dieser besonderen Bauzone generell Bauten und Anlagen mit möglichst grosszügigen Bauvorschriften zu realisieren. Zwar können entsprechende Überlegungen von Fall zu Fall zu Diskussionen Anlass geben. Man denke etwa an Kirchen samt Kirchtürmen oder Mehrzweckhallen, die hier stellvertretend für besondere Baukörper angeführt werden, die nicht zuletzt mit Bezug auf ihre Ausdehnung in horizontaler und vertikaler Richtung immer wieder besondere Aufmerksamkeit wecken. Ganz anders liegen die Verhältnisse bei Wohnbauten für Studierende in der OeZ. Diesbezüglich stehen derartige Aspekte keineswegs im Vordergrund. Mit Bezug auf die zur Diskussion stehende Erweiterung der Nutzung ist mithin nachstehend nicht danach zu fragen, ob im Einzelfall detaillierte Bauvorschriften zur Anwendung gelangen, sondern hier gilt es zu prüfen, welche Bauten, Anlagen und Nutzungen in der OeZ überhaupt zulässig sind.
Wie erwähnt, gehören zu den Bauten und Anlagen im öffentlichen Interesse u.a. solche, die der Altersversorgung dienen, und zwar nebst eigentlichen Alters- und Pflegeheimen nach der Praxis des Verwaltungsgerichts auch Alterswohnungen (LGVE 2003 II Nr. 6 Erw. 3d). Der Rechtsprechung kann weiter entnommen werden, dass Bauten, Anlagen und Nutzungen, die für die Erfüllung der öffentlichen Bildungs- und Erziehungsaufgabe dienen, in einer OeZ ebenfalls zulässig sind. So gehören etwa Kindergärten, Primar-, Oberstufen-, Gewerbe-, Berufs- und Sonderschulen, Gymnasien, Hochschulen oder Universitäten ebenso in eine OeZ wie die damit zusammenhängenden Annexbauten und -anlagen wie z.B. Sportplätze (Gsponer, a.a.O., S. 69 mit weiteren Hinweisen; ferner: Ruch, in: a.a.O., N 79 zu Art. 22 RPG; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Bern 2006, N 19 zu Art. 18 RPG mit weiteren Hinweisen). An der Ausscheidung von solchen Zonen besteht denn auch ein öffentliches Interesse (Art. 3 Abs. 4 RPG). Ob in der vorliegenden Angelegenheit ein hinreichendes öffentliches Interesse an der Realisierung von Wohnraum für Studierende besteht, ist umstritten und soll nachstehend geprüft werden.
c) Wie im Sachverhalt erwähnt, dreht sich die Streitsache um die Bauabsicht der Stiftung, auf einem Teil des im Eigentum der Stadt stehenden Areals des Betagtenzentrums Eichhof preisgünstigen Wohnraum für Studierende zu realisieren. Die Stadt hat der Stiftung hiefür ein selbständiges und dauerndes Baurecht eingeräumt. Um diese Absicht umsetzen zu können, hat die Stadt die bisherige Zonenzweckbestimmung der zur Diskussion stehenden OeZ, lautend auf "Alterswohn- und Pflegeheim sowie Sozialwohnungen" (Ordnungsnummer 6) mit der Ordnungsnummer 12 ergänzt, wonach hier auch "Studentenwohnungen" zulässig sein sollen. Dass es sich bei der Baurechtsnehmerin, welche diese Studentenwohnungen realisieren will, um eine privatrechtliche Stiftung handelt, beanstanden die Beschwerdeführer mit Recht nicht. Abgesehen davon ist an dieser Stelle anzumerken, dass Bauten und Anlagen, die dem öffentlichen Interesse dienen bzw. "überwiegend zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt werden" in einer Zone für öffentliche Zwecke zonenkonform sein können (§ 48 Abs. 2 PBG), und zwar unabhängig davon, ob sie von der öffentlichen Hand oder durch Private getragen werden (LGVE 2003 II Nr. 6 mit Hinweisen; ferner: Urteil V 00 53/128 vom 2.5.2001, Erw. 7c mit Verweis auf die Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat zu einer Änderung des PBG vom 20.10.2000 [Separatum S. 35]); ferner: Gsponer, a.a.O., S. 49 mit Verweis auf Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Bern 1987, N 2 zu Art. 77). Deshalb und weil auch die Beschwerdeführer nicht vorbringen, dass die Gefahr einer zweckfremden Nutzung nach Fertigstellung der Wohnungen bestünde, erübrigen sich weitere Überlegungen zu diesem Punkt. Damit bleibt einzig zu prüfen, ob preisgünstiger Wohnraum für Studierende in einer OeZ zulässig ist.
d) Die Vorinstanz hat wie die Planungsträgerin einen "betrieblichen Zusammenhang" zwischen den Universitäten, Hochschulen oder anderen Bildungsstätten und den geplanten Wohnungen betont. Die benachbarten Beschwerdeführer verneinen einen solchen Konnex u.a. mit dem Hinweis, dass die jeweiligen Bildungsinstitutionen sich nicht in der unmittelbaren Nähe befänden.
Zunächst ist klarzustellen, dass das von der Vorinstanz genannte Kriterium des betrieblichen Zusammenhanges nicht mit jenem der eigentlichen Betriebsnotwendigkeit verwechselt werden darf, wenn z.B. ein Hausabwart aus betrieblichen Gründen in der Nähe der im öffentlichen Interesse stehenden Baute wohnen muss (vgl. Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, 2.Aufl., Aarau 1985, N 4 zu § 134). Es liegt auf der Hand, dass Wohnraum für Studierende nicht notwendigerweise in unmittelbarer Nähe der Bildungseinrichtungen liegen muss. Insofern kann die zitierte Lehre und Praxis zu den Personalwohnungen, die gegebenenfalls aus betrieblichen Gründen einen Standort auf dem Betriebsgelände erfordern, nicht auf den vorliegenden Sachzusammenhang angewendet werden. Es kann insbesondere nicht gesagt werden, Wohnungen für Studierende seien betriebsnotwendig und zwingend in unmittelbarer Nähe zur Bildungseinrichtung selbst zu errichten. Insofern mag der von der Vorinstanz verwendete Begriff des "betrieblichen Zusammenhanges" missverständlich erscheinen. Wie die nachstehenden Ausführungen aufzeigen, hat die Vorinstanz aber dennoch zu Recht und mit stichhaltigen Gründen das Vorliegen der Voraussetzungen von § 48 Abs. 2 PBG bejaht:
b) An dieser Stelle ist einmal mehr zu unterstreichen, dass Luzern Bildungsstätte sein will mit Universität und Hochschule (vormals Fachhochschule Zentralschweiz). So peilt die Stadt insofern eine überregionale, ja landesweite (teilweise gar internationale) Ausstrahlung an. Es liegt auf der Hand, dass bei einer derartigen Ausrichtung auch die Deckung der Bedürfnisse nach günstigem Wohnraum für die Anstaltsnutzer dieser Bildungseinrichtungen zwingender Bestandteil der Strategie des Bildungsstandortes sein muss. Sodann kann nicht in Abrede gestellt werden, dass das gegenwärtige Angebot an günstigem Wohnraum die Nachfrage nicht zu decken vermag. Auszugehen ist von der Feststellung, dass der Standort Luzern derzeit rund 6000 Studierende zählt. Weiter ist festzuhalten, dass Fachhochschulen und Universitäten untereinander in einem gewissen Konkurrenzkampf stehen. Dass solche Bildungseinrichtungen im Übrigen auf Zulauf angewiesen sind, liegt auf der Hand. Nur am Rande sei daran erinnert, dass der Bund den Universitäten Finanzhilfen gewährt, die massgeblich von der Zahl der Studierenden abhängen (vgl. Art. 15 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Förderung der Universitäten und über die Zusammenarbeit im Hochschulbereich vom 8.10.1999, Universitätsförderungsgesetz [UFG; SR 414.20]; ferner: § 27 des Gesetzes über die universitäre Hochschulbildung vom 17.1.2000 [kantonales Universitätsgesetz; SRL Nr. 539]). Diese Überlegungen und Hinweise machen deutlich, dass eine Universitäts- und Hochschulstadt ohne passenden und günstigen Wohnraum für Studierende an Attraktivität einbüsst und daher im Wettbewerb zwischen den Bildungseinrichtungen benachteiligt ist. Die Stadt und mit ihr die Stiftung leisten mit ihren Bemühungen zur Schaffung von preisgünstigem Wohnraum für Studierende einen Beitrag, einen ansonsten drohenden Wettbewerbsnachteil zu beseitigen. Damit stärken sie aber auch die Attraktivität des Bildungsstandortes Luzern. Dieses Bemühen liegt, wie dargetan, im öffentlichen Interesse. Schliesslich erfüllt auch der gewählte Standort die Voraussetzungen für die Erfüllung dieses öffentlichen Interesses (Art. 3 Abs. 4 RPG). Solcher Wohnraum kommt an einem Standort zu liegen, der vom öffentlichen Verkehr gut erschlossen ist. Zudem befindet er sich in der Nähe der Bildungseinrichtungen, wie die Vorinstanz mit Recht festgehalten hat. Alle diese Gründe zeigen, dass das Bereitstellen von günstigem Wohnraum für Studierende am fraglichen Standort den Interessen der Anstaltsnutzerinnen und -nutzern und damit gleichsam auch dem öffentlichen Interessen einer prosperierenden Entwicklung der in Frage stehenden Luzerner Bildungseinrichtungen dient. Damit ist aber rechtsgenüglich klargestellt, dass der neu ergänzte Zonenzweck "Studentenwohnungen" die Voraussetzungen gemäss § 48 Abs. 2 PBG zu erfüllen vermag.
c) Wie im Folgenden darzustellen sein wird, führt eine weitere Überlegung mit einer etwas anderen Akzentuierung zum gleichen Ergebnis: Wie bereits angedeutet, erweisen sich bestimmte Wohnnutzungen nach der Praxis unter Umständen in einer OeZ als zonenkonform. Zwar wurde aufgezeigt, dass die in Frage stehenden Wohnungen für den eigentlichen Betrieb der Bildungseinrichtungen nicht in dem Sinne notwendig sind, wie etwa eine Hauswartswohnung in einem Schulgebäude oder die Personalwohnungen des Alters- und Pflegeheims Eichhof. Aber mit Verweis auf die Zonenkonformität von Alterswohnungen und Asylbewerberunterkünften in einer OeZ (dazu: Gsponer, a.a.O., S. 79f.) ergibt sich, dass Wohnbauten in einer OeZ nach Lehre und Praxis jedenfalls dann zulässig sind, wenn sie zumindest in überwiegender Weise der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe dienen. Und dies ist mit Bezug auf die Schaffung von günstigem Wohnraum für Studierende nach dem Gesagten der Fall. An dieser Stelle sei sodann daran erinnert, dass die Errichtung von sozialem Wohnungsbau - selbst ohne Beschränkung auf eine Nutzung durch Studierende - zuweilen als eine im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe angesehen wird (vgl. BGE 88 I 248ff. oder 88 I 170ff.). In diesem Zusammenhang rechtfertigt sich zudem der Hinweis, dass mit der Bereitstellung von bedarfsgerechtem Wohnraum für Studierende ein sozialpolitischer Zweck nicht nur unmittelbar in Bezug auf die Studierenden selbst, sondern zumindest mittelbar auch insofern angestrebt wird, als dies die Situation auf dem Wohnungsmarkt generell entschärft. Davon profitieren insbesondere einkommensschwächere Nachfrager, wie beispielsweise jüngere Familien. Bezogen auf die streitbetroffene OeZ im Gebiet Eichhof ist ferner anzumerken, dass dort bereits heute auch "Sozialwohnungen" als zonenkonform gelten. Mithin wurde die OeZ faktisch bereits heute dem Wohnungsbau geöffnet, was die Beschwerdeführer nicht in Abrede stellen. Wenn nun Wohnraum für Studierende anstelle der bisherigen Personalwohnungen zum Alters- und Pflegeheim zur Verfügung gestellt werden soll, unterstreicht dies im Ergebnis die Akzeptanz von bestimmten Wohnungsarten in der fraglichen OeZ. Auch diese Feststellung zeigt, dass der genehmigten Ergänzung des Zonenzwecks für einen Teil des OeZ A für eine Nutzung als "Studentenwohnungen" nicht zu beanstanden ist.
a) Fraglos kann preisgünstiger Wohnraum für Studierende an sich auch in einer Wohnzone verwirklicht werden. Daraus können die Beschwerdeführer indes nichts zu ihren Gunsten ableiten, dies umso weniger als ein entsprechendes Argument gegen die Zulässigkeit der Wohnnutzungen in der OeZ bei sämtlichen Wohnbauten in einer OeZ ins Feld geführt werden könnte, weil die OeZ in der Tat nicht primär dem Wohnungsbau dient. Wie einlässlich dargetan, können bestimmte Arten von Wohnnutzungen in der OeZ aber sehr wohl die Voraussetzungen von § 48 Abs. 2 PBG erfüllen. Sind entsprechende Voraussetzungen gegeben, ist die Zonenkonformität in der OeZ erstellt. Dieser Zusammenhang ist, wie dargetan, im vorliegenden Fall von Belang, zumal hier preisgünstiger Wohnraum für Studierende realisiert werden soll, was mit Blick auf die damit verfolgte sozialpolitische Zielsetzung als öffentliche Aufgabe gilt, die der gedeihlichen Entwicklung der Bildungseinrichtungen dient und auch benötigt wird. Es kann, um Wiederholungen zu vermeiden, auf Gesagtes verwiesen werden. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nicht mehr, ob die in Frage stehende Wohnnutzung auch ausserhalb einer OeZ möglich wäre. Dies umso weniger als hier Gelände einer im öffentlichen Interesse liegenden Nutzung zur Verfügung gestellt wird, das seit Jahren Eigentum der Stadt ist und deswegen keine enteignungsrechtlichen Massnahmen getroffen werden müssen. Dass wegen der Zuweisung einer Teilfläche der OeZ Eichhof andernorts zusätzliches Land einer OeZ zugewiesen werden müsste, ist in Anbetracht des flächenmässig beschränkten Geländes im Übrigen weder ersichtlich noch dargetan.
b) Aus den gleichen Gründen geht auch das Argument der Beschwerdeführer fehl, wonach nicht mehr benötigtes Land einer OeZ einer anderen Zone zugewiesen werden müsse. Wie dargelegt, ist der Bedarf für preisgünstigen Wohnraum für Studierende ausgewiesen. Ferner lässt sich diesbezüglich gegen den Standort Eichhof nichts Substanzielles einwenden. Bei diesen Voraussetzungen kann die in Frage stehende Fläche in der OeZ mit einer ergänzten Nutzungsbestimmung belassen werden.
c) Auch das von den Beschwerdeführern zur Illustration der angeblichen Rechtswidrigkeit von Wohnungen für Studierende in einer OeZ angeführte Beispiel im Kontext einer Industriezone erscheint unbehelflich. Wie dargetan, ruft der Betrieb der im öffentlichen Interesse liegenden Bildungseinrichtungen in der Stadt nach preisgünstigem Wohnraum für Studierende. Die Befriedigung dieses Bedarfs kann als im öffentlichen Interesse liegend betrachtet werden. Daraus kann freilich nicht abgeleitet werden, dass jede Folge einer öffentlichen Nutzung ebenfalls im öffentlichen Interesse stünde. Weil aber geeigneter, preisgünstiger Wohnraum für Studierende in der Stadt derzeit nicht in genügendem Ausmass vorhanden und ein gutes Angebot der Entwicklung der Bildungseinrichtungen förderlich ist, wird dieses im Vergleich zur Grösse der OeZ Eichhof relativ kleine Areal überwiegend zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt (vgl. § 48 Abs. 2 PBG). Diese Art von Wohnraum kann daher - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer - nicht mit einer Abwartswohnung auf dem Schulgelände verglichen werden. Wie dargetan, bedarf es dieses Vergleichs aber gar nicht, weil die Voraussetzungen von § 48 Abs. 2 PBG aus anderen Gründen erfüllt sind.
d) Schliesslich betonen die Beschwerdeführer, es gehe nicht an, Wohnraum für Studierende in einer OeZ zu realisieren, bloss weil dort wenige Bauvorschriften bestünden. Denn von einer entsprechenden Baufreiheit würde Gebrauch gemacht, falls auf dem Areal, auf welchem derzeit 117 Wohnungen stehen, preisgünstiger Wohnraum für 250 bis 280 Studierende realisiert würden.
Das Verwaltungsgericht verkennt nicht, dass diese Bauabsicht zu einer Verdichtung führen könnte. Hinsichtlich der Bauvorschriften in der fraglichen OeZ wird von den in Kraft stehenden Vorschriften auszugehen sein. Dass hier offenbar nur Höhenbeschränkungen festgelegt sein sollen, besagt indes nicht, dass der Realisierung von Wohnraum für Studierende gegebenenfalls keine weiter gehenden Grenzen gesetzt wären. Unabhängig davon, ob im Bau- und Zonenreglement der Stadt Luzern vom 5. Mai 1994 noch weitere Bauvorschriften festgelegt sind oder nicht, gilt zu beachten, dass selbstverständlich weitere Bauvorschriften in der Rechtsordnung berücksichtigt werden müssen. So sind ohnehin insbesondere regelmässig die Anforderungen an die Eingliederung (§ 140 PBG) oder umweltrechtliche Belange, wie etwa Bestimmungen in der LSV und hier insbesondere die Einhaltung der Lärmempfindlichkeitsstufen (Art. 43 LSV), zu beachten. Ferner sei etwa auf die (rechtskräftig) festgelegte Baulinie entlang des Steinhofwegs verwiesen. Mithin kann keine Rede davon sein, dass der Erstellung von Wohnraum für Studierende kaum Grenzen gesetzt wären (vgl. dazu auch: Urteil V 04 413 vom 9.1.2006, Erw. 7b mit Verweis auf V 00 116 vom 16.5.2002). Abgesehen davon sei daran erinnert, dass bereits seit längerem Sozialwohnungen in der OeZ erlaubt gewesen wären, für welche die gleichen Vorschriften hätten beachtet werden müssen. Insofern führt die umstrittene Ergänzung des Nutzungszwecks der OeZ mit weiteren Wohnbauten nicht zu einer unzumutbaren Beeinträchtigung der Beschwerdeführer, dies umso weniger, als hier seit längerem Personal- und Sozialwohnungen bestanden haben bzw. teils noch bestehen. Inwiefern weitere Einwände am bestehenden Ergebnis etwas zu ändern vermöchten, ist nicht zu ersehen, weshalb sich Weiterungen erübrigen.
Der ungekürzte Sachverhalt und weitere Erwägungen sind unter der Fallnummer V 07 326 zu finden.