A verbüsst zurzeit eine Gefängnisstrafe. Am 29. Januar 2000 stellte er das Gesuch, auf den Zeitpunkt, in welchem er zwei Drittel der Strafe verbüsst habe, entlassen zu werden. Am 2. Februar 2000 teilte ihm das Justizdepartement des Kantons Luzern mit, dass im heutigen Zeitpunkt über eine bedingte Entlassung noch nicht entschieden werden könne.
Auf die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde trat das Verwaltungsgericht nicht ein.
Aus den Erwägungen:
a) Gemäss § 4 Abs. 1 VRG ergeht ein Entscheid im Sinne des Gesetzes (Verfügung, Rechtsmittelentscheid, verwaltungsgerichtliches Urteil), wenn eine dem VRG unterstellte Behörde mit hoheitlicher Wirkung für den Einzelfall Rechte und Pflichten bestimmter Personen begründet, ändert oder aufhebt (lit. a), die rechtlichen Verhältnisse bestimmter Personen feststellt (lit. b) oder Begehren im Sinne von lit. a und b abweist, nicht darauf eintritt oder sie als erledigt erklärt (lit. c).
Festzuhalten ist zunächst, dass der Titel (Verfügung, Entscheid und dgl.) eines Verwaltungsaktes für dessen rechtliche Qualifikation grundsätzlich unbeachtlich ist. Nach der Lehre und der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist die Verfügung ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (BGE 121 II 477 Erw. 2a; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 128; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 685 ff.; Rhinow/Krähenmann, Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 35 B I). Diese Umschreibung unterscheidet sich im Grundsätzlichen nicht von dem für das Bundesverwaltungsrecht geltenden Begriff der Verfügung, wie er in Art. 5 VwVG in einer mehr ins Einzelne gehenden Weise verankert ist. Grundsätzlich die gleiche Definition wie das VwVG enthält § 4 Abs. 1 VRG (vgl. LGVE 1997 II Nr. 4, auch zum Folgenden).
Nicht alle Handlungen, Äusserungen und Anordnungen von Verwaltungsbehörden, die dem Gesetzesvollzug dienen, sind auch Verfügungen. Werden durch eine Anordnung oder einen Beschluss einer Behörde keine individuellen Rechte oder Pflichten gestaltend oder feststellend geregelt bzw. werden keine Rechtsfolgen verbindlich festgelegt, mangelt es an einem wesentlichen Verfügungselement.
b) Anlass zur vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde gab das Schreiben des Justizdepartementes vom 2. Februar 2000. Es enthält weder eine Überschrift, die auf den förmlichen Erlass eines Entscheides hindeuten würde, noch Angaben, die § 110 Abs. 1 VRG für die Ausfertigung eines Entscheids vorsieht, wie u.a. eine Begründung, also Sachverhalt und Erwägungen, einen Rechtsspruch und eine Rechtsmittelbelehrung. Vom Erscheinungsbild her deutet daher nichts auf einen Entscheid hin.
Wie dargestellt, ist für die Qualifikation aber massgebend, ob die Merkmale des Verfügungsbegriffes vorliegen. Deshalb ist der Inhalt des fraglichen Schreibens unter diesem Gesichtspunkt zu würdigen. Der Brief ist mit dem Betreff «Bedingte Entlassung» überschrieben und nimmt Bezug auf das Gesuch vom 29. Januar 2000. Im Anschluss daran wird Folgendes ausgeführt: «... Zwei Drittel der Strafe werden Sie am 20.4.2000 erstanden haben. Im heutigen Zeitpunkt können wir noch nicht über eine bedingte Entlassung entscheiden.» Mit dieser Formulierung bringt das Justizdepartement unmissverständlich zum Ausdruck, dass es über das Gesuch um bedingte Entlassung materiell noch nicht entschieden hat. An diesem klaren Ergebnis ändern die weiteren Ausführungen nichts. Sie enthalten lediglich Hinweise, welche für die Beurteilung der Entscheidszuständigkeit und des -zeitpunktes sowie der materiellen Voraussetzungen zu berücksichtigen sind. Hoheitliche und zugleich erzwingbare Anordnungen oder Feststellungen betreffend die bedingte Entlassung können darin nicht erkannt werden. Hat sich also das Justizdepartement am 2. Februar 2000 über die bedingte Entlassung materiell nicht verbindlich festgelegt, mangelt es an einer hoheitlichen Gestaltung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten des Beschwerdeführers. Demnach liegt kein Entscheid nach § 4 Abs. 1 lit. a und b VRG vor.
c) Weiter ist zu prüfen, ob dem Schreiben die Bedeutung eines Nichteintretensentscheides im Sinne von § 4 Abs. 1 lit. c VRG zukommt.
Nichteintretensentscheide sind verfahrensabschliessend (vgl. BGE 108 Ib 545 Erw. 2c). Der Sinngehalt, das Justizdepartement habe das Verfahren zur Beurteilung der bedingten Entlassung definitiv beenden wollen, kann dem Schreiben vom 2. Februar 2000 nicht entnommen werden. Einmal hält es ausdrücklich fest, im «heutigen Zeitpunkt» könne noch nicht entschieden werden. Sodann erwähnt es verschiedene Umstände, wie namentlich die eventuell vom Kanton Zürich ausgesprochenen Freiheitsstrafen, das mangels Motivation abgebrochene Therapieprogramm und die Praxis, dass in solchen Fällen die bedingte Entlassung frühestens nach drei Vierteln der Strafe geprüft werden könne. Damit weist es darauf hin, dass der dereinst zu fällende materielle Entscheid u.a. von diesen Gegebenheiten abhängen kann. Das Justizdepartement ging deshalb selber davon aus, dass es den Entscheid über die bedingte Entlassung noch zu fällen habe. Daher spricht der Inhalt des Schreibens gegen einen Verfahrensabschluss.
a) Damit wird eine formelle Rechtsverweigerung gerügt. Eine formelle Rechtsverweigerung in diesem Sinn begeht eine Behörde, die es ausdrücklich oder stillschweigend unterlässt, eine Entscheidung zu treffen, zu der sie verpflichtet wäre (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N 46). Das luzernische Verwaltungsrechtspflegegesetz sieht jedoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als eigenständiges Rechtsmittel gegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung nicht vor. Bei gleich lautender kantonaler Verfahrensordnung hat das Zürcher Verwaltungsgericht entschieden, dass zumindest im Anwendungsbereich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht kraft des Grundsatzes der Einheit des Prozesses gegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung bzw. gegen diesbezügliche verwaltungsinterne Aufsichts- oder Rekursentscheide Beschwerde an das Verwaltungsgericht geführt werden könne (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., Vorbem. zu §§ 19-28 N 49, mit Hinweis auf RB 1997 Nr. 12). Das Verwaltungsgericht Luzern hatte diese Frage bisher noch nicht zu entscheiden. Sie kann auch im vorliegenden Fall offen bleiben, weil der Vorwurf der Rechtsverweigerung ohnehin unbegründet ist.
b) Hat der zu Zuchthaus oder Gefängnis Verurteilte zwei Drittel der Strafe, bei Gefängnis mindestens drei Monate, verbüsst, so kann ihn die zuständige Behörde bedingt entlassen, wenn sein Verhalten während des Strafvollzuges nicht dagegen spricht und anzunehmen ist, er werde sich in der Freiheit bewähren (Art. 38 Ziff. 1 Abs. 1 StGB). Aus BGE 100 Ib 327 Erw. 4, worin betont wird, dass für die bedingte Entlassung einzig die durch Art. 38 StGB genannten Voraussetzungen massgebend seien, leitet Schultz ab, dass der Verurteilte keinen Anspruch darauf hat, den Entscheid so früh zu erhalten, dass er noch vor dem frühestmöglichen Zeitpunkt der Entlassung dagegen ein Rechtsmittel einlegen kann (vgl. Schultz, Einführung in den allgemeinen Teil des Strafrechts, 2. Band, 4. Aufl., Bern 1982, S. 62). Aufgrund dieser Lehrmeinung, welche von Surber übernommen wird (Das Recht der Strafvollstreckung, Diss. Zürich 1998, S. 341f.) und - soweit ersichtlich - unwidersprochen geblieben ist und der sich auch das Verwaltungsgericht anschliessen kann, steht dem Beschwerdeführer kein Anspruch auf einen Entscheid über die bedingte Entlassung vor Verbüssung von zwei Dritteln der Strafe zu. Also hat das Justizdepartement bis zum 20. April 2000 Zeit, den Entscheid über die bedingte Entlassung zu fällen und ihn dem Beschwerdeführer mitzuteilen. In der Vernehmlassung stellte es denn auch in Aussicht, dass es anfangs April 2000 über eine etwaige bedingte Entlassung entscheiden werde. Mit Eingabe vom 15. März 2000 bekräftigte es seine Absicht. Bei dieser Rechts- und Sachlage ist einer Rüge auf Rechtsverweigerung jegliche Grundlage entzogen.