A arbeitet als Angestellter in X im Kanton Luzern. Er ist geschieden und seine drei Kinder sind der Obhut der Mutter unterstellt, welche im Kanton Aargau wohnt und seit 1. September 1995 halbtags als Angestellte arbeitet. Sie bezieht im Kanton Aargau je eine halbe Kinderzulage.
Mit Verfügung vom 21. September 1995 teilte die Ausgleichskasse des Kantons Luzern A mit, dass er ab 1. September 1995 keinen Anspruch auf Kinderzulagen mehr habe, weil die Mutter die Kinderzulagen selber beziehen könne.
Gegen diese Verfügung erhob A Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragte, in Aufhebung der Verfügung seien ihm für alle drei Kinder ab 1. September 1995 rückwirkend die Kinderzulagen zu entrichten.
Erwägungen:
Wo der Bund einen Sachbereich der Regelung durch den kantonalen Gesetzgeber überlässt, ist dieser an die Vorschriften des Bundesrechts, insbesondere an die Freiheits-rechte und das Rechtsgleichheitsgebot der Bundesverfassung gebunden. Abgesehen davon muss aber den Kantonen, wo sie ihre autonome Gesetzgebungskompetenz wahrnehmen, ein grosser Gestaltungsspielraum zugebilligt werden - auch unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit. So können auf dem Gebiet der Sozialversicherung z.B. die Leistungsberechtigten in Kategorien oder Gruppen zusammengefasst schematisch behandelt werden. Auch vermögen nach der Rechtsprechung technische und praktische Gründe eine Ungleichbehandlung jedenfalls dann zu rechtfertigen, wenn dies nicht zu unbilligen Ergebnissen führt (BGE 117 Ia 100 Erw. 2b mit Hinweisen).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts steht den Kantonen bei der Ausgestaltung ihrer Familienzulagenordnungen weitgehende Freiheit zu, u.a. auch bezüglich der Abgrenzung der zulagenberechtigten Arbeitnehmer und der Kinder, für die sie gesetzlich den Zulagenanspruch haben (BGE 117 Ia 101 Erw. 3b, 114 Ia 1 ff.).
b) Folgender Sachverhalt ist hier unbestritten: A arbeitet vollzeitlich bei einer im Kanton Luzern domizilierten und damit einer dem FZG unterstellten Arbeitgeberin. Er erfüllt damit die Anspruchsvoraussetzung gemäss § 9 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 und 2 FZG auf eine Familienzulage. Die Kinder, für welche A Zulagen geltend macht, stehen unter der Obhut der von ihm geschiedenen B. Diese wohnt im Kanton Aargau und arbeitet seit 1. September 1995 halbtags. Sie kann für die drei Kinder Zulagen nach der Zulagenordnung des Kantons Aargau beziehen, wobei nach Massgabe ihres 50 %-Pensums lediglich Teilzulagen ausgerichtet werden. Die Familienausgleichskasse des Kantons Luzern verneint den Anspruch von A auf Kinderzulagen mit der Begründung, da für die Kinder ein Zulagenanspruch nach einer nichtluzernischen Zulagenordnung bestehe, sei ein Zulagenanspruch nach luzernischem Familienzulagengesetz ausgeschlossen.
«1 Für ein Kind wird höchstens eine Zulage nach diesem Gesetz ausgerichtet.
2 Kann für ein Kind eine gleichartige Familienzulage aufgrund einer andern Zulagenordnung bezogen werden, so besteht kein Anspruch nach diesem Gesetz.»
Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hat im Urteil O. vom 31. Dezember 1981 (veröffentlicht als LGVE 1981 II Nr. 22) zu dieser Bestimmung Stellung genommen und insbesondere geschlossen, wenn der Anspruch auf eine volle Familienzulage nach luzernischem Recht grundsätzlich feststehe, dürfe ein gleichzeitiger Zulagenanspruch auf eine gleichartige (nicht notwendig gleich hohe) halbe Zulage nach einer andern Zulagenordnung grundsätzlich nicht durch blossen Hinweis auf das gesetzliche Doppelbezugsverbot dazu führen, dass im Endresultat der ganze luzernische Zulagenanspruch gestrichen werde. Vielmehr werde «diesfalls der luzernische Zulagenanspruch gemäss § 11 FZG soweit gekürzt, dass gesamthaft wiederum der Bezug einer vollen Zulage - entsprechend dem an sich gegebenen Anspruch auf eine volle Zulage - sichergestellt» sei. Das Verwaltungsgericht stützte sich dabei insbesondere auch auf die Formulierung in § 11 FZG: «höchstens eine volle Zulage» (Abs. 1) und «eine gleichartige Familienzulage» (Abs. 2).
Im Urteil R. vom 27. November 1985 (veröffentlicht als LGVE 1985 II Nr. 32) bestätigte das Gericht diese Grundsätze. Es wies aber darauf hin, in Vorarbeiten für eine Revision des Familienzulagengesetzes sei vorgesehen, zum einen § 11 Abs. 2 FZG in § 12 (welche Bestimmung gemäss Überschrift die Anspruchskonkurrenz regle) zu integrieren, und zum andern, den nach Auffassung des Gerichts entscheidenden Ausdruck «eine gleichartige Familienzulage aufgrund einer andern Zulagenordnung» abzuschwächen in die allgemeine Wendung «eine Leistung aufgrund anderer Familienzulagenordnungen». Das Gericht räumte ein, mit einer solchen Neufassung würde der von der Familienausgleichskasse vertretenen Auffassung, wonach bei Anspruch auf Familienzulagen einer andern Zulagenordnung keinerlei Anspruch auf Zulagen gemäss luzernischem Familienzulagengesetz bestünde, neue Nahrung gegeben.
b) Anlässlich der auf den 1. Januar 1987 in Kraft getretenen Gesetzesrevision wurde die bisherige Bestimmung § 11 Abs. 2 FZG in § 12 FZG mit der Überschrift «Anspruchskonkurrenz» und nachfolgendem Wortlaut integriert:
«1 Können für ein Kind Leistungen aufgrund anderer Zulagenordnungen oder gleichartiger ausländischer Regelungen bezogen werden, so besteht ungeachtet der Höhe dieser Leistungen kein Anspruch nach diesem Gesetz.
2 Erfüllen mehrere Personen gleichzeitig die Voraussetzungen dieses Gesetzes zum Bezug von Familienzulagen für das gleiche Kind, so werden die Zulagenberechtigten nach der nachstehenden Reihenfolge bestimmt:
a) der Vater, wenn das Kind unter der Obhut beider Eltern steht;
b) die Person, unter deren Obhut das Kind steht;
c) die Person, die vorwiegend für den Unterhalt des Kindes aufkommt.»
Diesen Wortlaut schlug der Regierungsrat in seiner Botschaft vom 4. März 1986 vor, wobei er zur revidierten Fassung von § 12 Abs. 1 FZG ausführte: «Durch diese Bestimmung soll gewährleistet werden, dass sich der Anspruch im Einzelfall ausschliesslich aufgrund einer einzigen Zulagenordnung bestimmen lässt, wobei im Sinne von Absatz 2 des Obhutsprinzip auch in diesen Fällen im Vordergrund stehen muss» (vgl. Verhandlungen des Grossen Rates, 1986, S. 273). Der Grosse Rat nahm § 12 FZG in der Fassung gemäss Botschaft ohne Änderungen an (Verhandlungen des Grossen Rates, 1986, S. 591 und 925).
Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern beurteilte unter der Herrschaft des ab 1. Januar 1987 gültig gewesenen Rechts am 1. September 1992 den Zulagenanspruch für ein Kind, das unter der Obhut der Mutter stand, welche wiederum eine - aufgrund eines reduzierten Arbeitspensums von 75 % nur anteilsmässig ausgerichtete - Kinderzulage nach der bernischen Zulagenordnung bezog. Das Gericht hielt in diesem Urteil fest, der Richter habe sich an die unmissverständliche gesetzliche Willenskundgebung - gemäss dem seit 1. Januar 1987 geltenden Wortlaut von § 12 Abs. 1 FZG - zu halten, und es verneinte gestützt darauf den Zulagenanspruch des beschwerdeführenden Vaters des Kindes nach luzernischem Familienzulagengesetz vollumfänglich (unveröffentlichtes Urteil G. vom 1.9.1992). Mit unveröffentlichtem Urteil G. vom 11. Mai 1993 bestätigte das Verwaltungsgericht diese Rechtsprechung.
c) Mit Wirkung auf den 1. Januar 1995 wurde das FZG erneut teilweise revidiert. Dabei wurde der bis dahin gültig gewesene § 12 FZG aufgeteilt in die §§ 12 und 12a mit folgendem Wortlaut:
§ 12 mit der Überschrift :
«1 Können für ein Kind Leistungen aufgrund anderer Zulagenordnungen oder gleichartiger ausländischer Regelungen bezogen werden, findet dieses Gesetz ungeachtet der Höhe dieser Leistungen keine Anwendung.
Vorbehalten bleibt Absatz 2.
2 Die Regelung von § 9 Absatz 2 findet Anwendung
a. auf Personen, die Teilzulagen aufgrund einer andern schweizerischen Familienzulagenordnung beziehen und gleichzeitig bei einem diesem Gesetz unterstellten Arbeitgeber teilzeitlich beschäftigt sind,
b. auf Selbständigerwerbende, die keine oder eine Teilzulage nach dem Bundesgesetz über die Familienzulagen in der Landwirtschaft oder nach § 26 dieses Gesetzes beziehen und gleichzeitig bei einem diesem Gesetz unterstellten Arbeitgeber teilzeitlich beschäftigt sind.»
§ 12a mit der Überschrift «Anspruchskonkurrenz»:
«1 Erfüllen mehrere Beschäftigte gleichzeitig die Voraussetzungen dieses Gesetzes zum Bezug von insgesamt mehr als einer vollen Familienzulage für das gleiche Kind, werden Teilzulagen nach § 9 Absatz 2 ausgerichtet.
2 (. . .)
3Erfüllen mehrere Beschäftigte gleichzeitig die Voraussetzungen dieses Gesetzes zum Bezug von insgesamt mehr als einer vollen Familienzulage für das gleiche Kind, wird bei ungleich hohem Anspruch eine ungekürzte Familienzulage in nachstehender Reihenfolge ausgerichtet an
a. die Person, unter deren Obhut das Kind steht,
b. die Person mit dem höheren Anspruch, wenn das Kind unter der gemeinsamen Obhut der Beschäftigten steht,
c. die Person, die überwiegend für den Unterhalt des Kindes aufkommt.
Die konkurrierende Zulage wird gemäss § 11 begrenzt.»
In der Eingabe vom 8. Juli 1998 macht die Ausgleichskasse folgendes geltend: In § 12 Abs. 1 FZG sei die anwendbare Zulagenordnung dahin geregelt, dass dieses Gesetz ungeachtet der Höhe der Leistung keine Anwendung finde, wenn für das Kind Leistungen aufgrund anderer Zulagenordnungen bezogen würden. In der Botschaft des Regierungsrates zum Entwurf einer Änderung über die Familienzulagen vom 21. Januar 1994 werde zu § 12 FZG ausgeführt, dass darin eine klare Abgrenzung zu andern schweizerischen und ausländischen Zulagenordnungen vorgesehen werden soll. Nach gefestigter Rechtsprechung könne aufgrund der fehlenden Harmonisierung der kantonalen Familienzulagengesetze und der klaren Grundlagen des für diese Sache zuständigen Erlasses nicht abgewichen werden. Eine Differenzierung zwischen Vollzeit- und Teilzeiterwerbstätigkeit der beschäftigten Person werde in § 12 Abs. 1 FZG mit dem Vorbehalt gemacht, dass die Regelung nach § 12 Abs. 2 FZG resp. § 9 Abs. 2 FZG vorbehalten sei. In § 12 Abs. 2 FZG sei der Anspruch bei konkurrenzierenden Zulagen geregelt, welche für Personen gelten würden, die Teilzulagen aufgrund anderer Zulagenordnungen und gleichzeitig Zulagen bei einem diesem Gesetz unterstellten Arbeitgeber bezögen. In der Richtlinie zu § 12 FZG habe die Aufsichtskommission für die Familienausgleichskasse (Mitteilung vom 19. Dezember 1995) die Norm von § 12 FZG zivilstandsunabhängig ausgestaltet und § 12 Abs. 2 FZG unter anderem auch auf Elterngemeinschaften zur Anwendung gebracht. Dabei bleibe eine Begrenzung der Zulage für ein Kind nach § 11 FZG bestehen. Durch diese Richtlinie erfahre die ein Arbeitspensum von 100 % teilende Elterngemeinschaft gegenüber dem alleine erwerbstätigen Elternteil bei zwei Zulagenordnungen keinen Nachteil nach § 12 Abs. 1 resp. Abs. 2 FZG. Bei verheirateten Elterngemeinschaften mit mehr als einem Arbeitspensum von 100 % könne bei einer Beschäftigung des einen Elternteils von 100 % im Kanton Luzern eine ganze Zulage ausgerichtet werden, sofern der andere Elternteil im andern Kanton keinen Anspruch auf eine Zulage habe. Durch diese Praxis werde vermieden, dass die dem Beschäftigten zustehende Zulage durch fehlende interkantonale Konkordate nicht oder verspätet ausgerichtet würden, wobei § 11 FZG vorbehalten bleibe.
Bekanntlich sind Verwaltungsweisungen für den Richter nicht verbindlich. Vermittels Verwaltungsverordnung für sich allein können weder Rechte begründet, noch beschränkt, noch Pflichten auferlegt oder der richterliche Entscheid verbindlich festgelegt werden. Dennoch sind die Verwaltungsverordnungen für die Rechtsanwendung nützlich und auch für den Richter nicht belanglos. Sie dienen der Gleichheit in der Rechtsanwendung (Gygi Fritz, Bundesverwaltungsrechtspflege, 1983, S. 290). Vorliegendenfalls führt die Anwendung der entsprechenden Richtlinien der Aufsichtskommission aber gerade zu einer nicht gerechtfertigten ungleichen Behandlung eines gleichen Sachverhaltes, weshalb sie unbeachtlich bleiben.
Seit 1. Januar 1997 findet gemäss Auskunft der Ausgleichskasse die Regelung von § 9 Abs. 2 FZG Anwendung auf Elterngemeinschaften, die Teilzulagen aufgrund einer andern schweizerischen Familienzulagenordnung beziehen und gleichzeitig bei einem diesem Gesetz unterstellten Arbeitgeber teilzeitlich oder ganz beschäftigt sind. Die Ausgleichskasse weigert sich aber, geschiedene Eltern gleich zu behandeln, weil diesen die wirtschaftliche Einheit fehle. Diese Argumentation hält vor dem Gleichheitsprinzip nicht stand. Einmal ist eine Person, deren Arbeitgeber im Kanton Luzern den Geschäftssitz oder eine Zweigniederlassung oder Arbeitsstätte unterhält, also unabhängig von ihrem Zivilstand, diesem Gesetz unterstellt (§ 2 Abs. 1 FZG). Zum andern bestehen die Unterhaltspflichten für ein Kind unabhängig vom Zivilstand. So lautet Art. 285 ZGB: «Der Unterhaltsbeitrag soll den Bedürfnissen des Kindes sowie der Lebensstellung und Leistungsfähigkeit der Eltern entsprechen und ausserdem Vermögen und Einkünfte des Kindes berücksichtigen.» Es sind daher die Eltern, welche die Unterhaltspflichten zu tragen haben. Somit geht es nicht an, § 12 Abs. 2 lit. a FZG auf verheiratete Eltern zu beschränken. Damit würden doch Eltern im Kanton Luzern ungleich behandelt, d.h. die Verheirateten würden gegenüber den andern bevorzugt. Der Umstand, dass die Verheirateten eine wirtschaftliche Einheit bilden, die andern nicht, kann hier nicht ausschlaggebend sein, haben doch beide Elternteile unabhängig von ihrem Zivilstand die gemein-same Pflicht, für die Kinder zu sorgen. Dabei ist gerade bei Geschiedenen zu beachten, dass sie meistens zwei Haushalte führen und somit erheblich mehr Kosten haben als Verheiratete, folglich umso mehr auf Familienzulagen angewiesen sind. Auch der Umstand, dass im Kanton Luzern gemäss § 9 Abs. 3 FZG teilzeitlich Beschäftigte, unter deren Obhut das Kind steht, schon bei einer Erwerbstätigkeit von 20 % eine ganze Kinderzulage erhalten, spielt hier keine Rolle. Diesbezüglich könnte sich die Gleichbehandlungsfrage allein im Vergleich mit andern Kantonen stellen. Dass der Begriff Personen im Rahmen von § 12 Abs. 2 lit. a FZG einschränkend auszulegen wäre, d.h. nur eine Person gemeint wäre, vermag ebensowenig zu überzeugen. Denn dass gerade nur jene Person privilegiert sein sollte, die je eine Teilzeitbeschäftigung im Kanton Luzern und eine ausserkantonale inne hat, womit der Leistungsrahmen bedeutend eingeschränkt würde, wäre nicht einsichtig und führte unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit ebenfalls zu unbilligen Situationen. Somit steht fest, dass § 12 Abs. 2 lit. a FZG auf alle Elternteile Anwendung findet, wenn nachgewiesen wird, dass der eine Elternteil keine ganze Kinderzulage beziehen kann. Wie schon bei den Verheirateten spielt es auch bei den andern dabei keine Rolle, ob derjenige Elternteil, der im Kanton Luzern wohnt, ganz oder teilzeitlich tätig ist. Die Beschränkung der Zulage findet sich dagegen in § 9 Abs. 2 FZG, in dem die Zulage nur komplementär zu jener im andern Kanton, unabhängig von deren Höhe, zu entrichten ist.
Diese Auslegung deckt sich auch mit der im Entscheid I.E. vom 21. Februar 1990 erfolgten Rechtsprechung, wo ausgeführt wurde: «Die Bestimmung von § 12 Abs. 2 lit. a FZG, wonach der Vater in erster Linie anspruchsberechtigt ist, wenn das Kind unter der Obhut beider Eltern steht, gilt auch bei unverheirateten Eltern und dies selbst dann, wenn die elterliche Gewalt formell allein der Mutter zukommt.» Somit sind A aber Teilzulagen gemäss § 9 Abs. 2 FZG - auf diese Bestimmung nimmt § 12 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 FZG Bezug - auszurichten. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen und die Ausgleichskasse zu verhalten, A ab 1. September 1995 Teilzulagen im Sinne von § 9 Abs. 2 FZG in Verbindung mit § 12 lit. a FZG für die drei bei der Mutter lebenden Kinder zu bezahlen. Anders zu entscheiden würde auch eine Verletzung der Rechtsgleichheit i.S. von Art. 4 BV bedeuten. Das Prinzip der Gleichheit vor dem Gesetz fordert gleiche Behandlung der Bürger nicht nur unter der Voraussetzung absolut gleicher tatsächlicher Verhältnisse, sondern es verlangt Gleichheit der Behandlung unter der Voraussetzung der Gleichheit aller erheblichen tatsächlichen Verhältnisse (A. Häfliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 63).