A. - Das Eidgenössische Flugzeugwerk Emmen nahm am 15. März 1994 eine Voranmeldung von Kurzarbeit für 65 Männer und 2 Frauen in der Montageabteilung mit voraussichtlicher Dauer vom 1. April 1994 bis 30. September 1995 vor. Zur Begründung wurde auf das Referendum betreffend die Beschaffung und Lizenzfabrikation des F/A-18 Hornet verwiesen, womit das ganze Projekt um ein Jahr verzögert worden sei. Die Lizenzfabrikation beginne am 1. Oktober 1995. Bis dahin sei eine Auftragslücke von 20% zu verzeichnen.
Mit Entscheid vom 24. März 1994 erhob das Kantonale Arbeitsamt Einspruch gegen die Auszahlung von Kurzarbeitsentschädigung. Beim Flugzeugwerk Emmen handle es sich um ein öffentliches Unternehmen, für welches kein Existenzrisiko bestehe, weil die Lohnkosten bei Arbeitsausfall durch die öffentliche Hand gedeckt würden. Es gehe auch nicht an, Mittel der Arbeitslosenversicherung zu verwenden, um die Durchführung öffentlicher Aufgaben zu finanzieren oder bei der Finanzierung zu helfen. Somit ergebe sich in logischer Konsequenz, dass alle öffentlichen Betriebe, Einrichtungen und Verwaltungen (bzw. deren Arbeitnehmer), die aufgrund eines öffentlichen Auftrages öffentliche Aufgaben durchzuführen hätten und deren allfälliges Rechnungsdefizit aus Steuermitteln abgedeckt würde, keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung besässen.
Das Flugzeugwerk Emmen erneuerte mit gegen diesen Entscheid eingereichter Verwaltungsgerichtsbeschwerde sein Leistungsbegehren gemäss Voranmeldung.
B. - Mit Entscheid vom 31. Mai 1994 kam das Kantonale Arbeitsamt auf denjenigen vom 24. März 1994 zurück und bestimmte neu: «Kurzarbeitsentschädigung kann für die erwähnte Betriebsabteilung innerhalb der Periode vom 1. April 1994 bis zum 30. September 1994 entrichtet werden, und zwar für alle Angestellten und Beamtete mit Wahlvorbehalt, nicht aber für Beamtete ohne Wahlvorbehalt, und auch nicht für Angestellte gemäss Art. 33 Abs. 1 lit. d und e AVIG (...). Im Hinblick auf eine sinnvolle Befristung legen wir die Bezugsdauer auf die angegebene Periode fest (Art. 36 Abs. 1 AVIG), wobei eine allfällige Fortsetzungsmeldung wiederum spätestens zehn Tage vor Ablauf der gewährten Frist auf dem Formular des BIGA eingereicht werden kann.» Zur Begründung wurde ausgeführt: Während des Vernehmlassungsverfahrens habe das Bundesamt für Rüstungsbetriebe mit der Direktion des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) verhandelt. Das BIGA habe das Arbeitsamt am 9. Mai 1994 angewiesen, den Entscheid zurückzunehmen und die Anspruchsberechtigung im umschriebenen Sinne zu bejahen.
Das Flugzeugwerk Emmen zog daraufhin die Beschwerde hinsichtlich des ersten Entscheids vom 15. März 1994 zurück, worauf das diesbezügliche Beschwerdeverfahren mit Verfügung vom 28. Juli 1994 als erledigt erklärt wurde.
C. - Mit neuer Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt das Flugzeugwerk Emmen namens der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der zweite Entscheid des Arbeitsamtes vom 31. Mai 1994 sei aufzuheben, soweit er Beamte ohne Wahlvorbehalt und Angestellte gemäss Art. 33 Abs. 1 lit. d und e AVIG betreffe, und es sei das Gesuch - bzw. die Voranmeldung - bezüglich Kurzarbeitsentschädigung auch für diese Bediensteten gutzuheissen.
Das Kantonale Arbeitsamt schliesst in der Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde.
Aus den Erwägungen:
Streitig ist, ob für Beamte ohne Wahlvorbehalt und für Angestellte gemäss Art. 33 Abs. 1 lit. d und e AVIG des Flugzeugwerks Emmen Kurzarbeitsentschädigung beansprucht werden kann.
Gestützt auf Art. 32 Abs. 4 AVIG hat der Bundesrat bestimmt, dass eine Betriebsabteilung einem Betrieb gleichgestellt ist, wenn sie eine mit eigenen personellen und technischen Mitteln ausgestattete organisatorische Einheit bildet, die einer eigenen innerbetrieblich selbständigen Leitung untersteht oder Leistungen erbringt, die auch von selbständigen Betrieben erbracht und auf dem Markt angeboten werden könnten (Art. 52 Abs. 1 AVIV).
Offen und zu prüfen ist, ob der Arbeitsausfall anrechenbar ist (Art. 31 Abs. 1 lit. b AVIG) und ob erwartet werden darf, dass durch die Kurzarbeitsentschädigung die Arbeitsplätze der betroffenen Bediensteten erhalten werden können (Art. 31 Abs. 1 lit. d Satzteil 2 AVIG).
Nicht anrechenbar ist ein Arbeitsausfall nach Art. 33 Abs. 1 AVIG, wenn er durch betriebsorganisatorische Massnahmen wie Reinigungs-, Reparatur- oder Unterhaltsa-beiten sowie andere übliche und wiederkehrende Betriebsunterbrechungen oder durch Umstände verursacht wird, die zum normalen Betriebsrisiko des Arbeitgebers gehören (lit. a); wenn er branchen-, berufs- oder betriebsüblich ist oder durch saisonale Beschäftigungsschwankungen verursacht wird (lit. b); soweit er auf Feiertage fällt, durch Betriebsferien verursacht oder nur für einzelne Tage unmittelbar vor oder nach Feiertagen oder Betriebsferien geltend gemacht wird (lit. c); wenn der Arbeitnehmer mit der Kurzarbeit nicht einverstanden ist und deshalb nach Arbeitsvertrag entlöhnt werden muss (lit. d); soweit er Personen betrifft, die in einem Arbeitsverhältnis auf bestimmte Dauer, einem Lehrverhältnis oder im Dienste einer Organisation für Temporärarbeit stehen (lit. e) oder wenn er durch eine kollektive Arbeitsstreitigkeit im Betrieb verursacht wird, in dem der Versicherte arbeitet (lit. f).
b) Gleich vorab ergibt sich, dass der Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung für Angestellte gemäss Art. 33 Abs. 1 lit. d und e AVIG aufgrund eben dieser gesetzlichen Bestimmungen ausdrücklich ausgeschlossen ist. Soweit das Kantonale Arbeitsamt im angefochtenen Entscheid die Zustimmung zu Kurzarbeitsentschädigung für diese Bediensteten verweigerte, handelte es folglich pflichtgemäss nach der bundesgesetzlich genau umschriebenen Regelung, an der weder die Verwaltung noch das Gericht (vgl. Art. 113 Abs. 3 BV) etwas ändern dürfen. Die Beschwerde erweist sich daher diesbezüglich als unbegründet, und es ist im weiteren lediglich noch auf die Anspruchsberechtigung der Beamten ohne Wahlvorbehalt einzugehen.
c) Das Arbeitsamt hat in seinem ersten Entscheid vom 24. März 1994 die Zustimmung zur Kurzarbeitsentschädigung mit der Begründung verweigert, dass alle öffentlichen Betriebe, Einrichtungen und Verwaltungen (bzw. deren Arbeitnehmer), die aufgrund eines öffentlichen Auftrags öffentliche Aufgaben durchzuführen hätten und deren allfälliges Rechnungsdefizit aus Steuermitteln abgedeckt würde, keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung besässen. Da es sich beim Flugzeugwerk Emmen um ein öffentliches Unternehmen handle, müsse gegen die angemeldete Kurzarbeitsentschädigung Einspruch erhoben werden. In seinem wiedererwägungsweise ergangenen Entscheid vom 31. Mai 1994 hat das Arbeitsamt auf Anweisung des BIGA den Einspruch auf Beamte ohne Wahlvorbehalt und Angestellte gemäss Art. 33 Abs. 1 lit. d und e AVIG beschränkt. Bei seinem ersten Entscheid wie auch im Beschwerdeverfahren beruft sich das Arbeitsamt insbesondere auf das Grundlagenpapier «Kurzarbeitsentschädigung (KAE) an öffentliche Betriebe und Verwaltungen» (Nr. 3/gg/3-031-00) des BIGA vom 29. Juni 1993.
d) Der Auffassung des Arbeitsamtes kann in dieser Absolutheit nicht gefolgt werden.
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in einem jüngst in der ARV 1993/94 S. 137ff. veröffentlichten Entscheid vom 26. Mai 1994 zur Frage, ob für Bedienstete öffentlich-rechtlicher Arbeitgeber Kurzarbeitsentschädigung ausgerichtet werden darf, explizit Stellung genommen. Es führte zunächst aus, dass die Erfordernisse von Art. 31 Abs. 1 lit. b und d AVIG bei öffentlich-rechtlichen Arbeitgebern in der Regel nicht gegeben sein dürften, da diese kein eigentliches Betriebsrisiko trügen. Diese Arbeitgeber hätten nämlich die ihnen vom Gesetz übertragenen Aufgaben unabhängig von der wirtschaftlichen Lage wahrzunehmen und könnten finanzielle Engpässe, Mehraufwendungen oder «Verluste» aus öffentlichen Mitteln (Steuergelder) decken. Zudem bestehe gerade bei Gemeinwesen oder öffentlich-rechtlichen Anstalten von einer gewissen Grösse die Möglichkeit, die Arbeitnehmer in anderen Bereichen weiterzubeschäftigen, so dass für diese Personengruppe in der Regel keine Gefahr bestehe, ihren Arbeitsplatz zu verlieren. Anderseits, so führt das Eidgenössische Versicherungsgericht weiter aus, könne in Anbetracht der vielfältigen Formen staatlichen Handelns nicht zum vorneherein ausgeschlossen werden, dass in einem konkreten Einzelfall die Voraussetzungen für die Gewährung der Kurzarbeitsentschädigung an Bedienstete öffentlich-rechtlicher Einrichtungen erfüllt sein könnten. Dabei dürfte jedoch - entsprechend dem Zweckgedanken des Leistungsinstituts - letztlich entscheidend sein, ob durch die Gewährung von Kurzarbeitsentschädigung eine Entlassung bzw. Nichtwiederwahl verhindert werden könne. Im konkret beurteilten Fall verneinte das Eidgenössische Versicherungsgericht den Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung für Beamte, welche für eine vierjährige und erst nach der Periode, für die Kurzarbeit geltend gemacht wurde, ablaufende Amtszeit gewählt waren. Es begründete dies damit, dass für diese Beamten in der massgeblichen Periode keine konkrete Entlassungsgefahr bestanden habe. Demnach habe es an der in Art. 31 Abs. 1 lit. d AVIG erwähnten Voraussetzung gefehlt, derzufolge - prospektiv betrachtet - die Kurzarbeit die Erhaltung des Arbeitsplatzes ermöglichen sollte. Im übrigen verhalte es sich grundsätzlich nicht anders als bei befristeten Arbeitsverhältnissen. Gemäss Art. 33 Abs. 1 lit. e AVIG sei nämlich der Arbeitsausfall insoweit nicht anrechenbar, als er Personen betreffe, die in einem Arbeitsverhältnis auf bestimmte Dauer ständen. In diesem Fall habe ein Arbeitsausfall nicht notwendigerweise auch einen Verdienstausfall zur Folge, weil der betreffende Arbeitnehmer für die Dauer seiner Anstellung auf seinem vollen Lohn bestehen könne, ohne deswegen die Kündigung oder Entlassung zu riskieren. Das treffe aber auch auf Beamte und öffentlich-rechtliche Angestellte zu, die auf bestimmte Dauer gewählt seien und keinen Anspruch auf Wiederwahl hätten (vgl. auch ARV 1993/94 S. 258).
Kurzarbeitsentschädigung für Bedienstete öffentlich-rechtlicher Betriebe - auch für Beamte ohne Wahlvorbehalt - ist demnach nicht a priori ausgeschlossen. Insofern im Grundlagenpapier des BIGA die Ansicht vertreten wird, Bedienstete öffentlich-rechtlicher Betriebe hätten grundsätzlich keinen Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung, kann ihm daher nicht gefolgt werden.
e) Für den vorliegenden Fall ist nun aber massgebend, dass die vierjährige Amtsdauer (Art. 6 Abs. 1 BtG) der Beamten ohne Wahlvorbehalt des Flugzeugwerks Emmen gemäss Auskunft des Bundesamtes für Rüstungsbetriebe am 31. Dezember 1996 abläuft. Eine Wiederwahl (bzw. Nichtwiederwahl) dieser Beamten stand und steht demnach während der Periode vom 1. April 1994 bis 30. September 1995, für welche Kurzarbeitsentschädigung beantragt wird, gar nicht an. Im Sinne der zitierten Ausführungen des Eidgenössischen Versicherungsgerichts (ARV 1993/94 S. 137ff.), welche auch für den vorliegenden Fall massgebend sind, muss für diese Beamten mangels konkreter Entlassungsgefahr die Anspruchsvoraussetzung, dass die Kurzarbeit die Erhaltung des Arbeitsplatzes ermöglichen sollte, verneint werden. Damit erweist sich die Beschwerde auch bezüglich der Beamten ohne Wahlvorbehalt als unbegründet, weshalb sie - ohne dass noch auf die weiteren Voraussetzungen für Kurzarbeitsentschädigung eingegangen werden muss - abzuweisen ist.
Die gegen dieses Urteil eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist vom Eidgenössischen Versicherungsgericht abgewiesen worden (vgl. Pra 86 [1997] Nr. 63; ARV 1996/97 S. 123ff.).