Am 23. April 2002 reichte die X AG beim Regierungsrat eine Aufsichtsbeschwerde gegen den Gemeinderat A ein. Sie machte Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung geltend und stellte den Antrag, der Gemeinderat als Baubewilligungsbehörde sei anzuweisen, ihr Baugesuch vom 31. Juli 2001 unverzüglich mittels einer beschwerdefähigen Verfügung zu behandeln; eventuell sei das Baugesuch durch Ersatzvornahme von der Beschwerdeinstanz zu erledigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gemeinde A. Mit Schreiben vom 30. April 2002 überwies das Bau- und Verkehrsdepartement die Beschwerde zuständigkeitshalber an die Regierungsstatthalterin des Amtes Willisau.
Nach § 180 Absatz 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG) ist die Aufsichtsbeschwerde zulässig gegen diesem Gesetz unterstellte Beamte, Behördemitglieder und Behörden, ausgenommen Regierungsrat, Verwaltungsgericht und Obergericht als Gesamtbehörden. Mit der Aufsichtsbeschwerde können ausschliesslich die in § 180 Absatz 2 VRG aufgeführten Rügen vorgebracht werden. Zur Erhebung der Beschwerde ist berechtigt, wer dartut, dass das gerügte Verhalten seine persönlichen, schützenswerten Interessen beeinträchtigt (§ 182 VRG). Es besteht ein Erledigungsanspruch durch Entscheid.
Die Beschwerdeführerin legt in ihrer Aufsichtsbeschwerde dem Gemeinderat Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung zur Last. Gemäss § 183 Absatz 1a VRG ist die Regierungsstatthalterin des Amtes Willisau im vorliegenden Fall Beschwerdeinstanz. Die Beschwerdeführerin ist durch das gerügte Verhalten in ihren schützenswerten Interessen berührt und daher zur Führung einer Aufsichtsbeschwerde grundsätzlich legitimiert. Auf die Aufsichtsbeschwerde ist daher einzutreten.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die angestrebten Koordinationsabsichten entbehrten jeder gesetzlichen Grundlage. Ein Baubewilligungsgesuch davon abhängig zu machen, stehe in krassem Widerspruch zur Rechtsstaatlichkeit, insbesondere zum Legalitätsprinzip, und würde zu einer ausserordentlichen Rechtsunsicherheit führen. Die Legitimation des Regionalrates zur Behandlung von Baugesuchen werde nicht anerkannt. Bei der Baubewilligung handle es sich um eine so genannte Polizeibewilligung, auf deren Erteilung der Gesuchsteller Anspruch habe, sofern die damit verbundenen öffentlich-rechtlichen Auflagen und die kantonalen und bundesrechtlichen Anforderungen erfüllt seien. Nach bundesgerichtlicher Praxis sei es Sache der privaten Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens, ihr Mobilfunknetz zu planen und geeignete Antennenstandorte hierfür auszuwählen. Unter diesem Blickwinkel habe sie den Gemeinderat A gebeten, unverzüglich über das Baugesuch zu entscheiden. Seither hülle sich dieser in Schweigen. Die in § 68 Absatz 2 der Planungs- und Bauverordnung (PBV) enthaltene Frist sei bereits massiv überschritten. Sie sei sich bewusst, dass es sich bei dieser Bestimmung um eine Ordnungsvorschrift handle; dennoch sei es offensichtlich, dass das Baugesuch über Gebühr verzögert und im Effekt verweigert werde.
Der Gemeinderat A hält zur Aufsichtsbeschwerde fest, das Baugesuch sei wohl am 31. Juli 2001 eingereicht worden. Die Bauprofile seien jedoch erst am 15. August 2001 aufgestellt worden. Infolge mangelhafter Profilierung des Bauvorhabens habe die Baugesuchsauflage wiederholt werden müssen. Während der ersten Auflage seien 330, während der zweiten Auflage nochmals 8 Einsprachen mit 17 Unterschriften eingereicht worden. Der Gemeinderat dokumentiert in seiner Vernehmlassung seine Handlungen seit dem 14. August 2001, dem Zeitpunkt der ersten Ausschreibung. Er führt aus, der Regionalrat sei nicht eine "Ad-hoc-Angelegenheit", sondern - im Sinn eines Zusammenarbeitsprojekts der vier Gemeinden - ein Gremium, in dem die Gemeinderäte grenzüberschreitende Angelegenheiten gemeinsam beraten würden. Der Regionalrat habe zwar keine Entscheidungskompetenzen, gebe den vier Gemeinden und ihren Behörden aber Empfehlungen ab. Zusammenfassend hält der Gemeinderat fest, in drei Gemeinden, die dem Regionalrat angehörten, seien zusammen rund 1200 Einsprachen eingegangen. Die Ängste der Bevölkerung vor der Strahlenbelastung seien sehr gross und seien ernst zu nehmen. Die Behörden und der Regionalrat hätten wiederholt zu verstehen gegeben, dass sie keine Verweigerungshaltung einnehmen würden, sondern in erster Linie alternative Standorte ausserhalb der Wohnzonen anstrebten. Man sei bereit, hierfür Vorschläge zu machen. Die sture Haltung und die Gesprächsverweigerung der Bauherrschaft seien unbegreiflich. Nachdem innerhalb der Gemeinden A, B und C drei neue Antennenanlagen geplant seien und in der angrenzenden Gemeinde D bereits zwei Anlagen bestünden, vertrete man nach wie vor die Meinung, dass die Diskussion im Regionalrat angemessen und für alle Beteiligten zweckmässig sei.
Eine formelle Rechtsverweigerung liegt vor, wenn eine Behörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Zeigt sich die zuständige Behörde zwar bereit, einen Entscheid zu treffen, fällt sie diesen jedoch nicht innert der Frist, welche gesetzlich vorgeschrieben oder nach der Natur und dem Umfang der Sache sowie nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint, verstösst sie gegen das Rechtsverzögerungsverbot (vgl. LGVE 1997 II Nr. 43; BGE 107 Ib 160 E. 3b S. 164).
Im konkreten Fall bestimmt § 68 Absatz 2 PBV, dass die Baubewilligungsbehörde 80 Prozent der Fälle im Jahr innert 40 Arbeitstagen nach Eingang des Baugesuchs mit Entscheid abzuschliessen hat. Aus dieser Bestimmung kann jedoch für einen einzelnen Fall keine genau bestimmte Behandlungsdauer abgeleitet werden. Die Beschwerdeführerin selber macht dies denn auch nicht geltend. Die Rüge der Rechtsverzögerung ist daher nach der Natur und dem Umfang der Sache sowie nach der Gesamtheit der übrigen Umstände zu beurteilen.
Zwischen dem Ende der Auflagefrist am 24. Oktober 2001 und der Einreichung der Aufsichtsbeschwerde am 23. April 2002 liegen sechs Monate. Aus den Akten ist ersichtlich, dass sich der Gemeinderat als Baubewilligungsbehörde ununterbrochen mit dem Dossier befasst und die Bauherrschaft auch über ihre Tätigkeiten informiert hat. Dass der Gemeinderat das Baubewilligungsverfahren in trölerischer Art und Weise vernachlässigt hätte, trifft nicht zu. Gemäss der Pflicht, nach dem Untersuchungsgrundsatz den Sachverhalt von Amtes wegen festzustellen, hat der Gemeinderat weitere Abklärungen vorgenommen. Dieses Vorgehen liegt im Rahmen seines Ermessens und lässt sich angesichts der Natur der Sache und aufgrund der hohen Zahl von Einsprachen sowie der gesamten Umstände nicht beanstanden.
Die Handlungen der Gemeindebehörde, insbesondere die Beratungen im Regionalrat, können im Übrigen auch nicht als blosse Scheinhandlungen qualifiziert werden, um den anstehenden Entscheid über das Baugesuch hinauszuzögern. Von einer Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung kann demzufolge - im entscheidungsrelevanten Zeitraum - nicht gesprochen werden. Der Aufsichtsbeschwerde ist daher keine Folge zu geben.