Die Beschwerdeführerin erstellte eine Selbstbedienungstankstelle sowie Geschäftsräumlichkeiten von ca. 80 m2 Fläche. Die Tankstellenkasse wurde in einem Shop integriert. Die Beschwerdeführerin sah für die gesamte Anlage Öffnungszeiten von 6.00 bis 22.00 Uhr an sieben Tagen in der Woche vor.
Die Gewerbepolizei erteilte der Beschwerdeführerin am 9. März 1995 gestützt auf § 8 Abs. 1 des Ruhetags- und Ladenschlussgesetzes vom 23. November 1987 (RLG) eine Ausnahmebewilligung für das Offenhalten eines Kiosks an öffentlichen Ruhetagen von 6.00 bis 9.00 Uhr und von 18.30 bis 22.00 Uhr. Unter Ziff. 1 der Auflagen wurde festgehalten, dass ausserhalb der ortsüblichen Ladenöffnungszeiten lediglich das Kiosksortiment nach § 4 RLG im Angebot stehen dürfe. Mit Entscheid vom 10. März 1995 wies die Gewerbepolizei das am 7. Februar 1995 eingereichte Gesuch für die Bewilligung ausserordentlicher Öffnungszeiten für das gesamte Verkaufsgeschäft bei der Tankstelle ab.
Kioske sind gemäss § 4 RLG schalterartige Kleinverkaufsstellen, in denen lediglich das Kiosksortiment angeboten wird. Darunter fallen laut Gesetz namentlich Presseerzeugnisse, Süssigkeiten und Raucherartikel. Somit bestimmt sich ein Kiosk aufgrund von drei Merkmalen: kleine Verkaufsfläche, bestimmtes Warensortiment und schalterähnliche Ausgestaltung. Laut der Botschaft des Regierungsrates zum seinerzeitigen Gesetzesentwurf (GR 1987 S. 529) spielt es keine Rolle, ob sich der Kiosk im Innern eines Gebäudes befindet oder ob vom Gebäudeinnern nach aussen bedient wird.
Aus der Formulierung von § 4 Satz 2 RLG "Darunter fallen namentlich¿" kann geschlossen werden, dass es sich beim genannten Sortiment nicht um eine abschliessende Aufzählung handelt. Erfahrungsgemäss bieten denn auch die meisten Kioske noch zusätzliche Waren an. Wesentlich ist deshalb, dass es sich beim Kiosksortiment um ein beschränktes Sortiment handelt. Die im Gesetz genannten Verkaufsartikel bilden den Kern des Sortiments, wobei in einem Kiosk üblicherweise weitere Artikel, wie Getränke, Souvenirs, Filme, angeboten werden.
Anlässlich des Augenscheins vom 1. Juni 1995 konnte festgestellt werden, dass in den Geschäftslokalitäten der Beschwerdeführerin ein Sortiment zum Verkauf angeboten wird, welches weit über das hinausgeht, was üblicherweise noch als Kiosksortiment bezeichnet werden kann. Zwar befinden sich bei den angebotenen Waren auch Presseerzeugnisse, Süssigkeiten und Tabakwaren. Der weitaus grössere Teil der Ladenfläche wird aber von diversen frischen und konservierten Nahrungsmitteln, Tierfutter, Toilettenartikeln, Getränken, Autozubehör und weiteren Haushaltartikeln beansprucht.
Aufgrund des Gesagten ist festzustellen, dass es sich beim Verkaufsgeschäft der Beschwerdeführerin nicht um einen Kiosk im Sinne von § 4 RLG handelt und betreffend Öffnungszeiten keine Ausnahme im Sinne von § 7 Abs. 1d RLG vorliegt. Es kann keine Ausnahmebewilligung gestützt auf § 8 Abs. 1b und § 16 RLG erteilt werden.
Eine solche Ausnahme kommt auch nicht gestützt auf § 6 Abs. 1i RLG in Frage. Diese Bestimmung erlaubt lediglich den Verkauf von Treibstoffen an Tankstellen. Die von der Beschwerdeführerin geforderte Ausweitung dieser Ausnahmeregelung auf das ganze Verkaufsgeschäft würde jede weitere Regelung von Öffnungszeiten für irgendwelche Verkaufsgeschäfte beliebiger Grösse überflüssig machen, sobald sie einer Tankstelle angegliedert sind. Laut BGE 120 Ia 239 erhält ein Gewerbebetrieb, der auch allein geführt werden kann, nicht dadurch einen Sonderstatus, dass er mit dem Betrieb einer anderen Branche verbunden wird, für welchen gewisse Ausnahmebestimmungen gelten. Etwas anderes würde das Gebot der Wettbewerbsneutralität verletzen.