A und ihre Kinder lebten seit dem 12. Juli 1995 längere Zeit in einem andern Kanton in einem Heim vor ihrem Ehemann bzw. Vater versteckt. Aus Sicherheitsgründen ersuchten der Leiter des Heims und der Leiter des Jugendsozialdienstes jenes Kantons die dortige Kantonspolizei um Schutz. In der Folge wurde ein Sicherheitskonzept erarbeitet, das unter anderem die Bewachung des Heims durch die Securitas vorsah. Am 28. März 1996 stellte das Heim beim Sozialamt der Gemeinde Y ein Gesuch um Kostengutsprache für die Kosten der Bewachung von A und ihren Kindern. Mit Entscheid vom 3. April 1996 lehnte der Gemeinderat von Y als Sozialhilfebehörde das Gesuch ab. Am 8. Mai 1996 wies er eine dagegen erhobene Einsprache des Trägervereins des Heims ab. Dagegen erhob dieser beim Regierungsrat Verwaltungsbeschwerde.
Aus dem Deckblatt der Beschwerde und der bei den Akten liegenden Vollmacht des Rechtsvertreters vom 20. April 1996 ist ersichtlich, dass der Trägerverein im vorliegenden Verfahren für sich und nicht im Namen und Auftrag von A handelt. A war gegenüber der Gemeinde Y durch einen Rechtsanwalt vertreten. Der Gemeinderat stellte den ersten ablehnenden Entscheid vom 3. April 1996 denn auch diesem Rechtsanwalt zu. Weder dieser noch die von ihm vertretene A haben Einsprache gegen diesen Entscheid erhoben. Zudem sind im heutigen Zeitpunkt die Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Bewachung der Familie von A erbracht. Dafür wurden dem Beschwerdeführer insgesamt Fr. 29 644.20 in Rechnung gestellt. Dementsprechend stellt er den Antrag, dass die Gemeinde Y zu verpflichten sei, die Kosten der Bewachung vom 22. März bis 9. April 1996 und des Auswärtsaufenthalts von A und ihren Kindern zu übernehmen. Er führt in seinen Rechtsschriften insbesondere aus, dass er mangels einer Kostengutsprache der Gemeinde Y für die Kosten aus dem Bewachungskonzept selbst aufkommen müsste. Das Heim sei von allen durch das Sicherheitskonzept verursachten Kosten zu entlasten. Unter diesen Umständen macht der Beschwerdeführer gegenüber der Vorinstanz im eigenen Namen eine Forderung geltend. Dazu bedarf er einer Rechtsgrundlage, die ihm einen Anspruch gegenüber der Gemeinde Y auf Bezahlung der Kosten aus dem Bewachungskonzept gibt.
Der Beschwerdeführer stützt sich bei der Geltendmachung seiner Forderung zum einen auf § 28 Absatz 1 des Sozialhilfegesetzes (SHG, SRL Nr. 892).
Beteiligen sich nichtstaatliche Institutionen an der Durchführung der Sozialhilfe, entsteht zwischen der hilfebedürftigen Person als Leistungsempfängerin, der privaten Institution als Leistungserbringerin und dem Gemeinwesen ein Dreiecksverhältnis. Hat die private Institution aufgrund des Sozialhilferechts gegenüber dem Gemeinwesen keinen gesetzlichen Anspruch auf Vergütung der Kosten von Leistungen, die sie erbracht hat, kann sie sich unter anderem dadurch absichern, dass sie von der Sozialbehörde eine Kostengutsprache verlangt. Die Sozialbehörde erteilt die Kostengutsprache zugunsten des privaten Leistungserbringers. Dadurch erhält dieser trotz Mittellosigkeit der unterstützten Person einen solventen Schuldner. Die Kostengutsprache dient mithin dazu, Leistungen Dritter sicherzustellen. Dabei wird in der Sozialhilfe zwischen subsidiären und definitiven Kostengutsprachen unterschieden. Subsidiäre Kostengutsprachen werden erteilt, wenn zu erwarten ist, dass die Kosten primär durch die unterstützte Person oder durch Dritte gedeckt werden können. In diesem Fall verpflichtet sich das Gemeinwesen gegenüber dem Leistungserbringer nur unter der Bedingung, dass die unterstützte Person oder der Dritte nicht leistet. Die Literatur nimmt an, dass es sich bei der subsidiären Kostengutsprache um ein Rechtsverhältnis handelt, das mit dem Garantievertrag im Sinn von Artikel 111 OR verwandt ist. Bei der definitiven Kostengutsprache verpflichtet sich ausschliesslich die Sozialhilfebehörde gegenüber dem privaten Leistungserbringer, die vereinbarten Leistungen, die zugunsten der hilfebedürftigen Person erbracht werden sollen, zu bezahlen. Die Literatur geht davon aus, dass in diesem Fall das Rechtsverhältnis zwischen dem Gemeinwesen und dem privaten Leistungserbringer als Vertrag zugunsten eines Dritten gemäss Artikel 112 OR zu qualifizieren ist (vgl. zum Ganzen: Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Eine Einführung in die Sozialhilfegesetzgebung von Bund und Kantonen, Bern 1993, S. 65 f., Ziff. 6.2b, und S. 130 ff., Ziff. 12.3.4).
Nach § 28 Absatz 1 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Sozialhilfe, wer seinen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen nicht rechtzeitig oder nicht hinreichend mit eigenen Mitteln, Arbeit oder Leistungen Dritter bestreiten kann. Trägerin des Anspruchs ist mithin stets eine natürliche Person, die hilfebedürftig ist. Daran ändert nichts, dass die wirtschaftliche Sozialhilfe nach § 29 Absatz 1b SHG unter anderem durch Erteilung von Gutsprachen zu leisten ist. Dieser Paragraph sagt lediglich, auf welche Weise das zuständige Gemeinwesen den Anspruch der Hilfebedürftigen erfüllen kann. Diese Bestimmung erweitert hingegen den Kreis der Anspruchsberechtigten bei der wirtschaftlichen Sozialhilfe nicht. Damit ist § 28 Absatz 1 SHG kein tauglicher Rechtstitel, welcher es dem Beschwerdeführer erlauben würde, von der Gemeinde Y in eigenem Namen die Kosten für die Bewachung zu verlangen.
Nach § 23 Absatz 1a SHG können Kanton und Bürgergemeinden andere Träger der Sozialhilfe durch einmalige oder wiederkehrende Beiträge fördern. Es handelt sich um so genannte generelle Sozialhilfe (§ 20 SHG). Mit dieser Bestimmung wollte der Gesetzgeber die Möglichkeit schaffen, dass diese Gemeinwesen an Institutionen, die sich auf dem Gebiet der Sozialhilfe betätigen, pauschale Betriebsbeiträge entrichten können. Die fördernde Sozialhilfe steht im Gegensatz zur wirtschaftlichen Sozialhilfe, die stets personenbezogen geleistet wird. Mit § 23 Absatz 1a SHG wollte man hingegen nicht eine Rechtsgrundlage für die Übernahme von Kosten schaffen, die in einem bestimmten Einzelfall entstehen. Diese Bestimmung ist nicht auf den vorliegenden Sachverhalt zugeschnitten. Bereits aus diesem Grund kann sich der Beschwerdeführer für die Geltendmachung seiner Forderung nicht auf § 23 SHG berufen. Es kann deshalb offen bleiben, ob er die Voraussetzungen von § 24 SHG erfüllt.